“四个全面”战略布局下国家审计的属性、定位、功能和保障作用研究
李俊平 肖舟 王攀 杨传波 刘晓倩(湖北省荆州市审计局)
【发布时间:2015年09月23日】
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摘 要:我国经济发展进入新常态,国家治理现代化稳步迈进,“四个全面”战略布局协调推进,审计监督越来越受到党和国家的高度重视及人民群众的热切关注。在新常态新形势下,如何充分发挥国家审计在促进完善国家治理、推进“四个全面”战略布局中的重要保障作用,成为国家审计面临的重大课题。本文从理论、法治、政策和实践多视角对国家审计的法治属性、独特定位、特有功能及其逻辑关系,以及国家审计保障作用的重点领域、组织方式、实现路径和评价标准进行了全面深入的阐述。

关键词:新常态 法治 定位 功能 审计保障作用

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央,正确判断国际国内形势,准确把握经济社会发展趋势,牢实抓住中国特色社会主义优势,作出我国经济发展进入新常态的重大论断,并从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局,站在完善国家治理的高度,确立赋予国家审计新定位新使命。我国国家审计已进入一个新阶段,正处在从传统审计向现代审计加快发展的转型期,既面临审计转型带来的诸多问题和严峻挑战,又遇到审计加快发展的难得优势和历史机遇。审计机关应主动适应新常态新形势,勇于承担新责任新使命,敢于面对新问题新挑战,善于抓住新优势新机遇,紧紧围绕“四个全面”依法独立审计,在维护人民群众根本利益、促进深化改革、推进依法治国、推进政策落实、维护国家经济安全、推进反腐倡廉建设等重点领域充分发挥审计重要保障作用。在党和国家对审计高度重视的新期待下,在广大人民群众对审计热切关注的新情势下,特别是在全面推进依法治国战略部署的新背景下,审计机关迫切需要从理论、法治、政策和实践多视角,深入思考和重新审视审计的法治属性、独特定位、特有功能及其逻辑关系,深刻认识、准确把握审计社会价值及其重要保障作用。

一、审计的法治属性

法治是一个国家发展的重要保障,是治国理政的基本方式,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。从法理学上讲,法治是以民主为前提,以严格依法办事为核心,以确保权力正当行使为重点的思想意识、价值观念、社会管理机制、社会活动方式和社会秩序。依法治国是依照法律治理国家的原则和方法。法治与依法治国是根本一致的,是一体两面的关系。国家审计制度是由现行宪法以根本法形式确立的依法治国的重要制度,国家审计既是民主法治的直接产物,又是民主法治的重要工具,具有鲜明的人民性、法定性和制约性等法治属性。

(一) 鲜明的人民性

审计以民主为前提。人民代表大会制度是依现行宪法确立的由人民民主专政国体所决定的国家政体,是我国以保障人民当家作主为最终目的的根本政治制度,是中国特色社会主义制度的根基,也是我国国家审计制度的根基。我国现行宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,各级人民代表大会及其常务委员会代表人民行使国家一切权力。从授权或委托代理理论看,各级人民代表大会及其常务委员会是授权或委托代理关系中的授权或委托人,依据现行宪法把审计监督权授予或委托给各级审计机关行使,而各级审计机关则是授权或委托代理关系中的受托人,依法接受各级人民代表大会及其常务委员会的授权或委托而行使审计监督权,并依法代表各级人民政府定期向各级人民代表大会常务委员会报告有关审计工作。可见,国家审计制度是因人民需要而确立的,审计监督权是因人民授予或委托而产生的,各级审计机关代表人民行使审计监督权,通过依法行使审计监督权为人民服务,这就使得审计具有鲜明的人民性。

(二) 鲜明的法定性

审计以严格依法办事为核心。现行宪法确立了国家审计制度,并赋予国家审计独特的法律地位,为实施审计提供了根本法律依据。现行审计法、审计法实施条例和国家审计准则等审计法律法规规章,规定了审计的根本目的、基本原则,审计的主体、对象、范围和内容,审计的职责、权限和责任,以及审计的程序和依据,为开展审计工作提供了强有力的法律保障。审计机关必须在法定职责范围内开展审计活动,依据法定权限实施具体的审计行为;必须严格遵循法定程序行使国家审计监督权,依法保障被审计对象的知情权、参与权和救济权;必须根据相关法律规定和法律精神作出审计结果,不允许审计执法恣意擅断;必须根据相关法律所规定的程序对审计结果进行公告,并督促整改落实;必须通过法定方式和途径解决审计争议事项,依法承担因违法而产生的不利法律后果,不可逃避应负的法律责任。因此,无论是从国家审计制度确立来看,还是从审计监督权行使来看,审计都具有鲜明的法定性。

(三) 鲜明的制约性

审计以确保权力正当行使为重点。从法理上讲,权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对权力的制约和监督成为必然。现行宪法从权力制约基本原则出发,规定审计机关依照法律的规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,赋予了审计机关明确而特殊的法律地位,使审计具有独立性、稳固性、强制性和权威性,从根本上确立了审计的权力制约性。现行审计法和审计法实施条例赋予审计机关要求被审计单位提供资料权、审计检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议纠正违法规定权、通报和公布审计结果权、审计处理处罚权等各项审计监督权,使审计具有其他行政监督以及财政监督、会计监督等专业经济监督所不具有的全面性、综合性、公正性和专业性,从而决定了审计对权力的制约具有特殊的地位和不可替代的作用。审计不仅对各类行政权特别是经济决策权、执行权、管理权进行全方位制约和监督,而且还对财政、金融、税务、物价、工商、质监等部门经济监督权进行再监督。这表明,国家审计是一种较高层次的以权力制约权力的行政执法及经济监督行为,具有鲜明的制约性。

二、审计的独特定位

国家审计的独特定位是指国家审计在党和国家法治监督体系中的独特地位。审计监督既不同于党内监督,也不同于人大监督,又不同于民主监督,亦不同于司法监督或其他监督形式,它既是我国行政监督体系中的一种专门监督形式,又是我国经济监督体系中一种较高层次的综合监督形式。探讨国家审计的独特定位,对深刻理解、准确把握国家审计的特有功能、社会价值和保障作用有重大意义。国家审计的独特定位是由国家审计的独立属性所体现的,而国家审计的独立属性是由审计理论、现代法治、现行政策等因素共同影响、共同制约和共同作用的结果,因而探讨国家审计的独特定位,必须从探讨国家审计的独立属性入手。

(一) 从审计理论看审计的独立性

国家审计的独立性是审计机关和审计人员能够公正不倚地进行调查和报告的一种状态。它是国家审计的基本特征之一,是国家审计的关键性标志,是国家审计的本质所在和灵魂,是发挥国家审计保障作用的基础。我国审计理论界就审计独立性作了深入研究,为我们理解、把握国家审计独立性内涵提供了理论依据。

1.从审计关系理论看审计的独立性。审计关系是审计授权或委托人、被审计人、审计人三者之间的关系;受托责任关系是审计授权或委托人与被审计人二者之间的关系,是审计关系的客观基础。在现实生活中,受托责任关系双方当事人会发生利益冲突,如果审计人参与审计授权或委托人决策活动或参与被审计人管理活动,就会影响审计的作用与效力,因此,需要审计人相对独立于受托责任关系双方当事人。从财产关系角度看,受托责任关系是资源占有人实现对资源有效管理与使用的必要手段和保证机制,由于资源占有人将资源经营权委托给受托人后需要对其管理和使用情况进行有效监督,又由于资源经管受托人需要向授权或委托人证明自己有效管理和使用资源的情况,以解脱自身的经管责任,这就需要有一个具有独立身份的第三者加以检查和评价。而审计人恰好独立于受托责任关系双方当事人,又具备应有的专业技能,因而可以对受托人履行经管责任情况进行客观公正的监督和证明,这就使得审计成为受托责任关系能够顺利实现的重要保障。因此说,受托责任关系是审计产生的客观基础和根本动因,在审计关系理论中,一般要求审计具有相对独立性。

2.从审计主体理论看审计的独立性。按照审计主体理论,审计的独立性是实质独立性与形式独立性的统一。实质独立性主要指审计主体的一种精神状态,即在审计工作中不使自己的判断受他人左右;形式独立性主要指审计主体的一种社会形象,即审计主体对被审计对象而言应处于独立地位,保证审计工作客观公正。这种实质与形式相统一的独立性主要体现在两个方面。一方面,审计人员在制定审计计划、实施审计程序、检查审计事项和编制审计报告过程中要保持客观态度,避免与被审计对象有利害关系。另一方面,审计组织必须是独立的专门机构,不能在人事上或经济上与被审计对象有依附关系。国家审计主体强调组织上的独立、人员上的独立、工作上的独立和经费上的独立,即国家审计机构必须是独立的专职机构;国家审计机关人员与被审计单位不存在经济利益关系,不参与被审计单位的行政或经营管理活动;国家审计机关人员依法独立行使审计监督权,作出审计判断,表达审计意见,提出审计报告;国家审计机关应有专门的经费来源。因此,在审计主体理论中,也要求审计主体亦即审计具有相对独立性。

(二) 从现代法治看审计的独立性

国家审计的独立性仅体现于审计理论层面是远远不够的,必须有现代法治作强有力的后盾,只有通过立法对审计的独立性要求和影响独立性的因素作出详细规定,才能将审计的独立性从理论层面落实到制度层面,从制度上保障依法独立行使审计监督权。我国现行宪法、审计法等法律法规规章都对审计独立性作了专门规定。

1.从现行宪法看审计的独立性。宪法是当代中国法律体系的核心,是国家的根本大法和国家活动的总章程,具有最高的法律地位和效力。现行宪法以根本法的形式用专条对国家审计独立性作了具体规定。我国现行宪法第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百零九条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这些规定表明,现行宪法通过国家根本法确立了国家审计制度、领导体制和运行机制,从组织领导关系上保证了审计机关的独立地位,保证了审计机关能够独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。显然,国家审计机关的这种由现行宪法确定的独立性或独立地位,是国家审计机关所特有而其他任何行政管理部门所不具有的。

2.从现行审计法看审计的独立性。审计法是当代中国法律体系的组成部分,是关于加强宏观调控方面的法律,是经济法的构成内容,在经济法中占有重要地位。现行审计法按照现行宪法精神,对国家审计独立性作了更加具体的规定。我国现行审计法第五条规定:“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第十一条规定:“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。”第十三条规定:“审计人员办理审计事项,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当回避。”第十五条规定:“审计人员依法执行职务,受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务,不得打击报复审计人员。审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的,不得随意撤换。地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。”审计法实施条例、党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定,以及国家审计准则等法规规章也作了相关规定,由于篇幅所限,在此不再赘述。这一系列相关规定表明,现行审计法律法规规章全面贯彻我国国家审计独立性理论,以现行宪法为根本依据,通过法律形式从组织、人员、工作和经费上,对国家审计的独立性给予了有力的法治保障,从而进一步保证了审计机关能够独立行使审计监督权。

3.从现行司法看审计的独立性。现行宪法第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十一条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这些法条是对司法独立性所作的专门规定,是司法机关在我国法的适用中应坚持的司法独立原则。从我国现行审计、司法领导体制看,审计独立性与司法独立性存在明显差异。审计在省以下审计机关中实行行政型双重领导体制,中央审计机关受国务院总理领导,地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责,业务上以上级审计机关领导为主。人民法院实行立法型单一领导体制,最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责,地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责,同时受上级人民法院监督。人民检察院实行立法司法型双重领导体制,最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责,地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责,受上级人民检察院领导。从我国现行政治制度看,审计独立性与司法独立性又有共同之处。其独立性都是绝对性与相对性的统一,专业判断的独立性是绝对的,组织地位的独立性是相对的。坚持独立行使审计监督权原则,并不意味着行使审计监督权可以不受任何约束和监督。审计监督权与包括司法权在内的其他任何权力一样,都要接受约束和监督。首先,必须接受党的领导和监督。这是审计监督权正确行使的政治保证。其次,必须接受国家权力机关的监督。从根本上讲,审计监督权是由国家权力机关赋予的,因此,国家权力机关有权监督审计监督权的行使,审计机关也有义务接受国家权力机关的监督。再次,审计机关的上下级之间以及本级之间也存在约束和监督。这种约束和监督是通过行政制度中的一系列规定来体现和实现的。最后,审计监督权还要接受司法机关、其他行政机关、企业事业单位、社会团体、民主党派和人民群众的监督,以及社会舆论的监督。这些种类广泛的监督形式和监督机制,有利于审计更好地独立行使监督权,防止权力滥用。

(三) 从现行政策看审计的独立性

国家审计的独立性在审计理论、现代法治上都有鲜明的体现;但是,由于审计环境、审计主体主观因素影响以及体制的制约,国家审计独立性的表现还存在一些问题,需要通过党和政府的政策逐步予以解决,以进一步提高国家审计相对独立程度。目前,党中央和国务院已经分别以决定、意见的形式,对国家审计独立性制定了专门政策。

1.从党中央决定看审计的独立性。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对加强审计监督作出了战略部署,并对审计独立性制定了具体政策。《决定》指出:“完善审计监督制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”《决定》还指出:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监管体系,增强监督合力和实效。”党中央的《决定》第一次把审计独立性提升到战略层面加以对待和布局,并从辩证逻辑角度将审计监督从行政监督里分离出来,与行政监督并列作为党和国家法治监督体系的一种重要形式,更加明确地确立了审计的独特定位,更加鲜明地突出了审计的独立地位和特有作用,这与我国现行宪法和审计法所确定的国家审计的独特地位或独立性是根本一致的,而且还有所发展,既体现了宪法法律精神,又体现了改革创新精神。

2.从国务院意见看审计的独立性。国务院印发的《关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》),对加强审计工作作出重大部署,把审计独立性提高到战略层面加以对待和决策。《意见》第二十二条指出:“维护审计的独立性。地方各级政府要保障审计机关依法审计,依法查处问题,依法向社会公告审计结果,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,定期组织开展对审计法律法规执行情况的监督检查。对拒不接受审计监督,阻挠、干扰和不配合审计工作,或威胁、恐吓、报复审计人员的,要依法依纪查处。”《意见》第一次以国务院名义专门制发,并用专条对维护审计的独立性作出规定,体现了国务院对审计独立性的高度重视,对新形势下依法独立审计,切实发挥国家审计保障作用具有重大战略意义。

综上所述,无论是从审计理论、现代法治、现行政策还是审计实践上看,国家审计都具有鲜明的独立性。可以预见,在推进国家治理现代化,协调推进“四个全面”战略布局中,随着党和国家对审计的高度重视,广大人民群众对审计的热切期盼,改革和法治的稳步推进,我国体制的渐次调整,社会环境的逐步改善,以及审计人员自身素质的不断提高,无论是在实质上还是在形式上,国家审计的独立性都会越来越强,保障依法独立审计的程度也会越来越高,这必将为充分发挥国家审计保障作用奠定更加坚实的支撑。

三、审计的特有功能

国家审计功能是审计在经济社会运行中所表现出来的功效和能力,是由审计的固有属性特别是法治属性和独特定位所决定的。传统审计理论和实践表明,审计一般来说具有经济监督、经济评价和经济鉴证三种功能。随着审计实践的发展,审计理论也在不断发展,对审计功能的认识也要随之发展。把审计放在国家治理体系、国家法治体系、国家监督体系中来考量,审计功能应由“监督经济活动运行”这一相对单一的层次,向“保障国家经济社会健康运行”更高层次提升和拓展,亦即应把审计功能定位在以监督为基础的“保障”层面上,这更能体现审计服务促进完善国家治理、巩固人民民主政权、维护人民群众根本利益这一终极目的。笔者认为,国家审计保障功能是通过审计批判性、建设性和制衡性来体现和表达的。

(一) 批判性保障功能

批判性是审计基本层面上的功能,是审计建设性、制衡性功能的基础。所谓批判性,是指富于洞察力、辨别力、判断力以及敏锐智慧的回顾性反思,即对现实保持一种质疑的态度。从学理上看,审计批判性所体现的是依法依规对审计事项的真实性、合规性和合法性所作的事实判断,其所关注的是“是什么”即“事实”,是一种对“真”的追求。只有以事实为依据,以法律为准绳,秉持求“真”精神,坚持问题导向,以批判的眼光和怀疑的态度去审查每个单位、每个项目、每个事项、每笔资金,才能发现问题,揭示风险,作出处理,才能有效保证审计有深度、有高度,切实保障国家财政经济秩序得到维护。值得注意的是,现实审计环境对审计工作提出了新要求,特别是国家治理现代化的稳步迈进和“四个全面”的协调推进,要求在核查、认定和处理问题时,既要坚持批判思维,又要坚持法治思维,还要坚持辩证思维,在强调批判性的同时,应依客观情势的变化,历史地、辩证地、客观地看待经济运行中的一些问题,既不能以现在的制度规定去衡量以前的老问题,也不能用过时的制度规定来衡量当前的创新事项;否则,审计批判性保障功能不仅得不到加强,反而会受到削弱,最终偏离审计的根本目的。因此,切不可将批判性与建设性、制衡性相割裂,而应将三者联系起来加以理解,这样才能避免形而上学的片面性、极端化。

(二) 建设性保障功能

建设性是以批判性为基础的、审计更高层面上的功能。所谓建设性,是指具有创意的积极促进事物发展或对事态的正常发展有促进作用的性质。从学理上看,审计建设性所体现的是依据一定标准对审计事项经济性、效率性、效果性即效益性所作的价值判断,其所关注的是“应该是什么”即“价值”,是一种对“好”的追求。从“免疫系统”功能角度看,审计建设性功能本质上是我国国家治理体系内生的预防、揭示和抵御功能,这就突出了审计的宏观性、预防性和建设性。这一理论强调注重从国民经济和社会发展宏观层面来看待审计及其揭示、反映的问题;注重关注在推进国家治理体系和国家治理能力现代化,协调推进“四个全面”战略布局进程中出现的新情况新问题;注重关注国家重大政策措施落实情况和经济发展质量和效益,防范经济运行风险,维护国家经济安全;注重促进提高财政资金使用效益,改善民生,维护社会稳定;注重促进提高生态效益,保护生态环境;注重从体制机制制度层面分析总结产生问题的原因,提出完善的意见和建议;还强调注重审计整改,并形成相应制度,落实相应责任,使审计整改落到实处。这就表明,审计的建设性功能,最终落脚在保障国民经济和社会的健康发展上。

(三) 制衡性保障功能

制衡性也是以批判性为基础的、审计更高层面上的功能。所谓制衡性,是指双方或多方之间的相互制约与平衡的性质。这是由审计在党和国家法治监督体系中的独特地位及鲜明的法治属性所决定的。我国是社会主义国家,国家机构实行民主集中制原则,国家权力是一个有机整体而不可分立,但这并不意味着国家权力之间不进行分工、各权力之间无须制约。现行宪法对立法权、行政权和司法权进行了明确分工,确立了以立法权为主导的各权力之间的相互制约监督机制,行政法律制度对行政权也进行了精细分工,确定了各行政权之间的相互制约监督机制。党的十八届四中全会作出全面依法治国战略布局,提出建立中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标,把审计监督从行政监督里单列出来,作为党和国家法治监督体系的一种重要形式,更加突出了审计监督的特有地位。随着“四个全面”协调推进步伐加快,各级领导干部所肩负的发展经济社会的任务越来越重,所承担的经济责任也越来越大,要确保权力正当行使,依法、合理、有效地分配、管理和使用国家资金资源,不断促进经济社会和各项事业发展,迫切需要通过加大财政审计、经济责任审计、政府投资审计、民生审计以及各类专项资金审计力度,来加强对经济决策权、管理权和使用权的制约和监督,促进反腐倡廉建设,发挥审计制衡性保障功能作用。

四、审计的保障作用

作用与功能是两个既相互区别又相互联系的概念。功能是事物内部固有的效能,它是由事物内部要素结构所决定的,是一种事物内部相对稳定独立的机制;而作用则是事物与外部环境发生关系时所产生的外部效应。一般来说,功能是作用产生的内部根据和前提基础,客观需要是测评产生作用的外部条件。审计作用是在审计实践中由审计功能所产生的客观影响和实际效果,它又受到客观因素的制约。本文把审计功能予以提升并概括为保障,即决定了审计作用的落脚点是保障。

(一) 审计保障作用的重点领域

审计保障作用的根本立足点是促进完善国家治理、巩固人民民主政权、维护人民群众根本利益,涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的各个领域,涉及全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的各个方面,而审计的基本职责决定了审计以经济领域为基本着力点,并通过经济领域发挥对其他领域的作用。因此,审计保障作用的重点领域集中体现为与经济领域密切相关的六大方面。

1.维护人民群众根本利益。审计鲜明的人民性决定了审计的根本目标是维护人民群众根本利益,必须把维护人民群众根本利益作为审计保障作用的重点领域。从与经济领域紧密关联角度看,审计在维护人民群众根本利益中的保障作用具体指向三个方面。一是指向审计的一般实体,即管理、使用资金的各级财政部门、基层地方政府及其农业、社保、民政、科技、教育体育、卫生、房管等有关部门和单位。二是指向审计的主要内容,即国民收入初次分配、再分配和三次分配中用于与人民群众生产、生活和劳动力再生产密切相关领域的公共资金,包括用于社会发展和民生保障项目的“三农”、 扶贫济困、救灾防灾、保障性安居工程、社会保障、就业创业、科教文卫、体彩福彩等方面的财政资金以及从社会和城乡居民手中筹集的资金。三是指向审计的关键环节,即这些项目的计划及其资金的安排、管理、拨付、使用和效益。审计机关要切实把维护人民群众根本利益贯穿审计工作始终,牢牢把握维护人民群众根本利益这个根本目标,始终关注社会发展、民生保障及公共制度建设等情况,持续加大对所涉重点单位、重点项目、重点资金和关键环节的审计,注重保障基本民生,更加关注低收入群众生活,促进公共资金、公共资产、公共资源、公共服务公平合理配置,推动实现社会公平正义。

2.促进深化改革。促进深化改革,是党中央国务院对审计工作提出的新要求,是对审计工作在全面深化改革中职能作用的新定位,必须把促进深化改革纳入审计保障作用的重点领域。党的十八大以来,改革全面深化,简政放权加速推进,观念束缚逐步破除,利益格局深度调整,政治经济体制焕发出新活力。我国改革进入攻坚期和深水区,特别是经济发展新常态下,宏观政策目标中稳增长、调结构与促改革的平衡难度加大,推进改革面临化解系统风险与冲破既得利益藩篱的双重压力。面对全面深化改革的新形势新挑战,审计机关应充分发挥审计重要保障作用,依法履行职责,促进深化改革。在这一重点领域,审计保障作用主要指向两个维度。一个维度是要在各项审计中坚持以促进规范和深化改革为目标,发挥审计独立性和专业性优势,充分揭示和反映改革推进中出现的新情况新问题,抓住问题的规律性、倾向性和趋势性,从体制机制制度上研究提出解决问题的办法,促进行政、财税、金融、投资、国企等重点领域和关键环节的改革。另一个维度是要站在全局高度,密切关注各领域各项改革措施的协调配合情况,从宏观层面积极提出建设性意见和建议,促进增强改革的系统性、整体性和协调性,推进各项改革相互配合,相互促进,相得益彰,形成合力。

3.推进依法治国。审计作为国家治理的重要组成部分,是推进依法治国的重要力量,必然使推进依法治国成为审计保障作用的重点领域。在这一重点领域,审计保障作用着力于推动立法、守法、执法、司法和法律监督等法律制定、法律实施和法律实现均沿着法治轨道健康运行。首先,从立法上看,通过审计发现、揭露和反映法律法规规章不适应等问题,提出加强法治建设的意见和建议,促进增强良法识别,提高法律质量,完善法律体系,服务科学立法。其次,从守法上看,通过加大审计公开宣传力度,把审计执法过程变成生动的普法过程,用审计案例诠释法治理念和法治精神,在一定程度上增强社会学法、尊法、守法、用法的意识,提升人们的法治素养,推进全民守法。第三,从执法上看,通过审计揭示和处理执法中的有法不依、执法不严等问题,严格追责问责,跟踪督促整改,促进依法行政和依法办事,服务法治政府建设,推动严格执法。第四,从司法上看,通过审计依法查实重大违法犯罪案件线索,建立与公安、检察等部门的协调配合机制,实行审计移送案件的跟踪和查处结果公告制度,配合司法机关查证重特大腐败案件,促进公正司法。最后,从法律监督上看,通过审计对行政监督进行再监督,严肃查处行政监督部门履行监督职责缺位、错位、越位问题,纠正和防范行政监督不作为、怠作为和慢作为,推进有效监督。通过充分发挥审计保障功能作用,有力推进全面依法治国。

4.推进政策落实。推进政策落实,是党中央、国务院赋予审计机关的一项新使命,理所当然是审计保障作用的重点领域。党中央国务院牢牢把握经济社会发展大势,坚持稳中求进的工作总基调,统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,已经并还将出台一系列重大决策部署和宏观调控措施。在这一重点领域,审计保障作用主要有三个向度。一是审计机关要始终紧跟中央步调,在常态化跟踪审计和其他各项审计中,把监督检查国家重大政策措施和宏观调控部署落实作为重点内容,始终关注重大项目落地、重点资金保障、重大政策落实情况,关注行政审批、简政放权、放管结合等改革政策推进情况,促进建立有利于大众创业、万众创新的良好环境,释放更多改革的政策红利。二是突出加大对重大项目、重点资金、重点对象和关键环节的审计,促进发挥政策实效。三是要充分发挥审计专业性、全面性优势,密切关注各项政策措施的执行情况、实际效果以及相互之间的协调配合情况,及时发现政策执行中的新情况,及时揭示和反映政策措施不配套、不衔接、不协调的问题,加强调查研究,深度综合分析,提出有针对性和可操作性的建议。通过充分发挥审计建设性保障功能作用,有效推动政策措施健全完善。

5.维护国家经济安全。审计监督是我国经济监督体系中的一种较高层次的综合监督形式,其基本职责是维护国家财政经济秩序,保障国民经济和社会健康发展,必然使维护国家经济安全成为审计保障作用的重点领域。在这一重点领域,审计保障作用主要有四个着眼点。一是要密切关注经济发展变化形势、经济社会运行中的突出矛盾和潜在风险,始终关注财政风险、金融风险、投资风险、资源环境风险、文化风险、社会稳定风险以及信息化条件下的社会风险,把握风险发生发展的趋势,及时揭示和反映对全局、对未来有根本性影响及存在重大风险隐患的问题,及时揭示和反映苗头性、倾向性问题,及时推进堵塞漏洞、妥善处理和避免损失,防止苗头性问题转化为趋势性问题,防止局部性问题演变为全局性问题。二是要始终关注财政的可持续性,并积极发挥审计促发展的作用,促进提高财政资金使用效率,切实管好用好用活资金,支持经济发展。三是要发挥审计优势,立足宏观全局,坚持微观查处和揭露,为党委政府提供宏观、全面、真实的信息,为相关管理决策部门提供决策依据和信息支撑。四是要从体制机制和制度层面提出审计建议,解决体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞,促进制度完善,进一步提升经济抗风险能力。

6.推进反腐倡廉建设。推进反腐倡廉建设,是审计法赋予审计的一项重要职责,决定了推进反腐倡廉建设必然是审计保障作用的重点领域。认真履行审计职责、加强预防职务犯罪工作、促进党风廉政建设是审计机关义不容辞的责任,是全面贯彻党的十八大、十八届三中和四中全会精神,落实全面从严治党要求的重要体现。审计机关在反腐倡廉中具有专业性、全面性、主动性和经常性等优势,能够发挥独特作用。在这一重点领域,审计保障作用主要有两个着重点。一个是审计要注重经济运行的规律和特点,充分运用经济责任审计、财经法纪审计等手段,加强对经济决策权、管理权、使用权的制约和监督,切实突出对财政资金的分配和使用、工程建设中的招投标和物质采购、土地出让中的招拍挂和异地置换、金融机构的贷款发放和票据贴息、国有企业的对外投资和资产处置等方面的监督,严肃揭露和查处重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职不到位等问题,还要高度关注发生在群众身边的违法违纪问题。另一个是要注重源头反腐,注重分析腐败案件的特点和发生规律,从体制机制制度层面提出防范和遏制腐败发生的对策建议,推动有关部门建立完善制度机制,堵塞漏洞。通过有效发挥审计保障功能作用,有力推进反腐倡廉建设。

(二) 审计保障作用的组织方式

审计组织方式是审计方式的一种重要类型,是体现现代审计组织管理要求,能有效组织实施审计监督,确保充分发挥审计保障作用的必要手段、重要途径和科学方法。为跟上传统审计向现代审计加快发展的新步伐,适应新形势下审计工作的新需要,审计组织方式相应发生了一些新变化,从以传统审计组织方式为主逐渐向传统与现代审计组织方式并重转变。本文结合审计工作实际,对审计组织方式进行了总结和探索。

1.常规型审计。常规型审计是指与现行宪法、审计法所确立的审计组织结构、审计领导体制和审计运行机制相适应的传统型审计组织方式,主要包括同级审、授权审、交叉审、上审下。一是同级审。这是与我国微观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的本级审计机关最常用的组织方式。组织和实施主体都是本级审计机关,实施客体是本级审计机关审计管辖范围内的审计事项,独立性最弱,但审计成本较低,情况比较熟悉,组织实施起来比较便利。二是授权审。这是与我国宏观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的上级审计机关常用的组织方式。组织主体是上级审计机关,实施主体是下级审计机关,实施客体是上级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项,独立性较弱,但审计成本较低,情况比较熟悉,组织实施起来比较便利。三是交叉审。这是与我国宏观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的上级审计机关常用的组织方式。组织主体是上级审计机关,实施主体是下级审计机关,实施客体主要是下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项,独立性较强,但审计成本较高,情况不熟悉,组织实施起来难度最大。四是上审下。这是与我国宏观直线职能式审计组织结构、审计领导体制相适应的上级审计机关常用的组织方式。组织和实施主体都是上级审计机关,实施客体是下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项,独立性最强,但审计成本较高,情况不熟悉,组织实施起来有一定难度。审计实践中,一般单独运用其中一种组织方式,对于大型审计项目或重大行业审计项目,通常是综合考虑各种具体情况对各种组织方式进行组合运用。这些被实践证明能有效发挥国家审计保障作用的常规型组织方式,在今后的审计中要继续坚持,根据具体情况灵活加以运用。

2.统筹型审计。统筹型审计是指在现行审计组织结构、审计领导体制下,维持审计组织编制管理现状,在系统或机关内对机构和人员进行适度整合,减少机构层级,放宽管理幅度,旨在有效提高审计工作效率和质量的拓展型审计组织方式。运用这种组织方式要从两个方面加以考虑。一个是从系统内考虑。在系统内运用这种组织方式,组织主体是上级审计机关,实施主体是下级审计机关,主要适用于统一组织大型审计项目,比如,全国政府性债务审计、全国社保基金审计、全国国土资金资源审计、重大政策跟踪审计、环保资源审计、重大建设工程审计等。这种组织方式能够有效整合系统内人力、财力、物力和技术等资源,形成高效有力的决策、指挥和执行体系,便于构建上下“一盘棋”格局,组建“大兵团”集中力量打总体战、攻坚战,可以有效发挥审计监督的合力,增强审计工作整体性、宏观性和建设性;但是,由于审计覆盖面广、审计链条长、参与人员多、上下协调层次多,组织实施更为复杂和困难,审计资源整合面临挑战,组织协调工作要求高,技术方法亟待突破,审计质量控制难度大。另一个是从机关内考虑。在机关内运用这种组织方式,组织和实施主体都是本级审计机关,主要适用于本级重大审计项目,比如,财政审计、政府重大投资审计、重大专项资金审计、重大经济责任审计等。审计实践中,一种做法是在机关内设立几类项目审计领导小组,由其主要行政负责人担任领导小组组长,相关分管业务的行政负责人担任领导小组副组长,从机关内部机构抽调各类审计人员组成审计组,由相关分管业务的行政负责人兼任审计组组长,选任机关内部机构业务能力强的主要负责人为主审。还有一种做法是以分管的下属机构审计人员为主体,抽调机关其他机构审计人员组成审计组,相关分管业务的行政领导担任项目审计组组长,直接下属机构主要负责人担任主审。这两种做法打破了机关内部机构界限,能够有效整合机关内人力和技术等资源,减少层级,强化责任,有利于高效实施审计。由于地市级审计机关特别是县区级审计机关内部机构多而全,审计人员少而散,只有少数科室超过4人,大多数科室平均不到3人,除一般小型审计项目外,常规型审计组织方式很难适应审计工作需要,统筹型审计组织方式是一种切合实际的较好选择。

3.集成型审计。集成型审计是指将审计目标、审计人员、审计技术等要素予以聚集,以审计目标为导向、审计人员为核心、审计技术为支撑的创新型审计组织方式。这是一种以常规型审计、统筹型审计为基础,通过充分运用云计算、大数据等现代信息技术来提高审计效率和质量,达到审计目标的组织方式。运用这种组织方式应着重把握四点。一是摸清信息系统运行特点,关注信息安全防护。全面了解被审计单位信息系统建设运行情况,查看后台数据库的种类、数据量等信息,重点关注敏感和要害数据安全防护措施,加快面向大数据信息安全审计技术研究,建立并完善大数据信息安全审计体系。二是围绕审计工作目标,开展数据基础审计。打破传统审计模式,整合审计资源,通过综合分析审计人员计算机水平、工作经验等情况,成立数据集中分析团队,以审计目标为导向,以数据为基础,以审计业务需求为核心,用数据分析指导审计实践,用审计实践推动数据分析,开展数据基础式审计,以提供数据保障。三是全面分析后台数据结构,锁定重点信息资源。查阅被审计单位规章制度,审查是否制定完善数据库管理和安全操作制度、移动设备安全使用规程,是否规范大数据使用方法和流程,借助采集的数据库设计文档和数据字典,掌握后台数据结构,明确重点领域数据库范围,通过采用穿行测试、代码审查等审计技术方法确定核心信息资源,为深入开展数据分析做好准备。四是依托国家审计数据规划,深入开展数据分析。以国家审计数据规划为依托,掌握好大数据存储、分类、挖掘、快速调用和决策支撑等,整合大数据处理资源,建立审计云数据存储平台,推动重点数据库之间数据互通,共享审计云平台上服务器运算能力资源,开发计算机审计方法和数据分析工具,运用数据挖掘、移动办公、云计算等技术远程开展海量数据审计分析,深度挖掘审计疑点及问题线索。这种组织方式适合于采用数据集中存储信息资源配置模式的大型审计项目,运用这种组织方式集成审计系统内各类审计资源,能较快摸清某行业或某领域的总体现状、存在问题及发展趋势,利于深化审计内容,深度综合分析,扩大审计战果,提升审计绩效。

4.研究型审计。研究型审计是指在审计项目中嫁接课题研究模式,把审计项目当作课题进行研究,将审计发现的情况、问题与政策初衷、审计目标进行对比分析,从宏观全局着眼、微观入手,深层次剖析机理,找准问题成因,对症下药,以较好地解决体制机制制度等方面问题,形成层次较高、影响较大审计调研成果的探索型审计组织方式。这是一种建立在其他审计组织方式基础上,通过充分运用调研方法和手段来提升审计成果,达到审计目标的组织方式。运用这种组织方式要着重把握两个环节。一个是在工作谋划上,做到“三个同步”。首先,同步立项。在年度审计工作中,根据审计需求,在分析影响因素的基础上,以选取的重点审计项目为依托,确定调研课题,制定审计项目计划,实行调研课题与审计项目同步立项。其次,同步实施。在立项的基础上,制定研究性审计实施方案、研究计划和考核办法,将年度课题内容纳入方案和计划中,包括初步确定的准课题名称、目标及调研对象、时间、范围、方式方法、要求等,再按照研究性审计实施方案、研究计划同步实施。最后,同步总结。现场审计结束后,在制作审计报告与其他相关法律文书的基础上,审计组组织研讨分析,整理提炼收集的素材,运用辩证思维方法进行深加工,形成论点鲜明、论据充分的调研报告,通过总结,最终形成审计与调研两大成果。还有一个是在工作实施上,做到“两方借力”。一方面借助外单位力量,共同研究问题。审计项目中所涉及的一些内容及有关政策,审计人员不可能完全熟悉,可向有关管理部门和单位咨询相关内容和行业政策、标准,甚至可与有关部门和单位联合成立课题组,共同研究。另一方面借助外专家力量,解决专业难题。审计项目中所涉及的许多内容和问题技术性、专业性很强,而审计人员以经济类、管理类、财会类为主,对生产的工艺、设备及相关指标了解不够,可专门聘用行业专家对审计中发现的一些疑点问题作出权威认定。在审计实践中,这种组织方式较适合于专项审计调查项目,以及重大政策跟踪审计、资源环保效益审计等新拓展的审计项目,要在审计实践中积极探索,不断总结完善这一组织方式,有效提升审计层次。

(三) 审计保障作用的实现路径

审计保障作用的实现路径是确保有效履行审计法定职责、充分发挥审计功能作用的重要措施,是推进审计科学发展的强大动力和保障,涉及组织领导、法治推进、创新驱动、人才保证等方面。只有不断强化措施并落实到位,才能有效组织实施审计监督,实现审计价值和目标。本文主要从四个方面来阐述审计保障作用的实现路径。

1.加强党的领导。党的领导是审计事业科学发展的根本保证。中国共产党的领导是合规律性和合法律性的高度统一,是近代以来中国社会历史发展的必然结果,也是中国民主政治发展的必然结果,是中国特色社会主义的最本质特征。中国革命、建设、改革的成就和经验也无可争辩地表明,坚持党的领导是中华民族历史与现实的抉择。我国现行宪法规定了中国特色社会主义政党基本政治制度,明确确立了中国共产党的领导地位,为坚持和加强党的领导提供了最根本的、具有最高效力的法律依据。作为国家治理重要工具的国家审计,其生存和发展根基于中国特色社会主义制度,根基于治国理政的基本方式,坚持党的领导是国家审计生存和发展的必然选择和基本保障,是我国国家审计的基本政治原则。在推进国家治理体系和治理能力现代化,协调推进“四个全面”战略布局进程中,国家审计只有坚持党的领导,深刻领会理解党对国家社会发展的总体部署和所提出一系列方针政策措施,围绕党的中心工作开展审计监督,国家审计的价值才能充分体现,审计的效用才能得到根本保障。国家审计几十年的发展历程也充分证明了正是坚持党对审计工作的领导,国家审计才获得了前所未有的发展,并在国家治理体系中的地位日益巩固。党的性质决定了党的宗旨是全心全意为人民服务,作为党领导下的国家审计本身就具有鲜明的人民属性,必须体现党的宗旨,为实现党的宗旨服务。这就要求国家审计要始终坚持和服从党在政治、思想、组织等方面的领导,通过依法独立开展审计监督,充分履行宪法审计法赋予的审计职责,自觉贯彻落实党的各项方针政策,同时应充分发挥国家审计优势,对中央重大决策部署贯彻落实情况进行审计,促进党的各项方针政策全面深入贯彻落实,积极维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家安全稳定,维护人民根本利益。

2.加强法治审计。法治审计是审计事业科学发展的重要保障。要积极实施法治驱动发展战略,通过增强法治修养、坚持依法审计、从严依法治审,推进审计健康发展。一是增强法治修养,提供法治智力支持。要自觉尊崇法治、坚定信仰法治、真心敬畏法律,切实把对法治的尊崇、对法治的信仰、对法律的敬畏转化为思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是在法治之外、更不是在法治之上想问题、作决策、办事情,坚定奉行“法定职责必须为”“法无授权不可为”法治准则,确保有责不推诿,用权不“任性”,不突破法律界限,不逃避法律责任。要不断适应新形势下审计工作新需要,增强学法的自觉性和主动性,养成乐学善学的良好习惯,潜心学习法理要义、宪法和行政法律法规,熟练精通与审计工作密切相关的法律法规规章。通过学习教育,牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念,真正把法治内化于心、外践于行。二是坚持依法审计,确保履行法定职责。宪法和审计法都对实施审计作出了具体规定,为审计工作开展提供了强有力的法律保证。必须以宪法和审计法的规定为根本遵循,严格按照法定的职责、权限、程序和依据实施审计。要依据国家有关法律法规和具体制度规定对经济事项进行审查、判断、评价、报告、公告。在审计对象和事项确定上要于法有据,不能随意突破法定范围和政策界限,避免越权执法;在审计项目具体实施上要依法进行,切实做到依法核查、依法取证、依法定性、依法处理和依法评价;在“合理不合法”等复杂问题处理上,要坚持法律精神与辩证思维相统一,充分运用辩证推理即实质推理方法,把依法审计与实事求是结合起来,具体问题具体分析,切忌死抠法律条文而机械执法。要切实做到审计程序合法,审计方式遵法,审计标准依法,审计保障用法。三是从严依法治审,规范审计执法行为。审计法律法规规章从总体上对审计执法行为作出了严格规定,为依法治审提供了充分的法律依据。必须从严要求“守纪律、讲规矩”,要适应新形势下审计法治建设新要求,适时、深度地进行“立、改、废、释”,进一步完善审计法律法规体系,完善审计机关内部监督制约机制,健全审计计划、实施、审理、报告各环节相互联系又相互制约的工作机制,特别是要完善审计质量控制体系和审计风险防控体系,提升审计质量控制标准,改进审计质量管理方式,完善审计风险排查机制、预警机制和责任追究机制,牢实扎紧审计权力行使“栅栏”,切实规范审计执法行为,监督规范审计工作中自由裁量权的使用,纠正和避免不当审计执法行为,严守审计质量和廉洁审计两条“生命线”,确保审计质量,严防审计风险。

3.加强审计创新。审计创新是审计事业科学发展的第一动力。要积极实施创新驱动发展战略,通过创新审计理论、创新审计制度、创新审计实践,推进审计快速发展。一是创新审计理论,指导审计发展。审计理论既是对审计实践经验的总结和提炼,又是审计实践发展的指引。创新审计理论,要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,以生动审计实践为源泉,以改革创新精神为动力,以研究和解决审计发展面临的突出问题为着力点,立足于中国经济社会发展的历史和现状,立足于中国审计发展的历史和现状,从审计理论与审计实践的结合上研究新情况、解决新问题,不断开拓审计理论创新的新视野,积极探索经济责任审计、自然资源资产离任审计、政策跟踪审计、绩效审计、国家审计风险防控、大数据技术在审计实务中的运用、全覆盖审计,以及“四个全面”战略布局下审计发展规律等理论,不断取得审计理论创新的新进展,不断丰富和发展中国特色社会主义审计理论体系。通过创新审计理论,为审计发展提供科学指南。二是创新审计制度,保障审计发展。审计制度是审计理论的凝聚形态,是审计发展的重要保障。创新审计制度,要把坚持与发展辩证地统一起来,在坚持前提下发展,在发展基础上坚持,切不可强调发展而否定坚持,亦不可强调坚持而否定发展。现行宪法确立的国家审计制度是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分,要坚定不移地予以坚持;党中央国务院站在国家治理高度作出的完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权是全面推进依法治国战略部署的重要内容,要坚定不移地予以贯彻。在现行审计制度大框架下,进一步健全审计体制,优化职权配置,完善工作机制和组织管理模式,积极探索完善保障依法独立审计的各项制度,试行省以下地方审计机关人财物统一管理的新模式,摸索加强审计机关领导的新方式,以及审计职业化建设、现代审计管理等各方面的新制度。通过创新审计制度,为审计发展提供有力保障。三是创新审计实践,推动审计发展。审计实践是推进审计价值实现的社会政治活动,是推动审计发展的强大动力。要从实践构成要素入手创新审计实践。首先,培育创新智慧。采取过硬措施强化教育培训,培养造就具有科学审计理念,以及宏观思维、辩证思维、法治思维、专业思维和创新思维的一专多能复合型人才,着力激发审计创新智慧与活力,鼓励包容创新。其次,拓展审计范围。把审计触角延伸到重大改革措施、重大政策部署落实等全新领域,在协调推进“四个全面”战略布局中承担新使命新任务,为促进完善国家治理、维护人民群众根本利益发挥重要保障作用。最后,改进审计方式。在科学审计理论指导下,重点围绕大数据时代背景,逐步实现审计技术方法现代化,积极探索运用大数据技术的途径,不断适应大数据环境下审计工作的需要;围绕“审计监督全覆盖”,逐步推动审计资源整合,在建立有效的监督、核查机制的前提下,积极探索向社会购买审计服务等方式,统筹利用好内部审计、社会审计等审计力量,发挥审计体系整体效能;积极探索事前审计、事中审计和事后审计、审计财务与审计业务,以及领导干部经济责任审计与其他专业审计相结合的审计形式,探索完善专项审计调查、跟踪审计、财政审计大格局、统一组织大型审计项目和信息化条件下的审计组织方式。通过创新审计实践,为审计发展提供强大动力。

4.加强队伍建设。队伍建设是审计事业科学发展的重要支撑。要积极实施人才驱动发展战略,通过加强思想建设、作风建设、业务建设,建设一支品质优良、政治坚定、作风过硬、纪律严明、业务精湛的审计队伍,推进审计科学发展。一是加强思想建设,增强思想政治修养。思想建设是审计队伍建设的核心,思想正确,政治才坚定,行为才端正。通过坚持不懈的思想建设,教育广大审计干部树立正确的理想观、奋斗观、名利观、荣辱观,党员领导干部尤其要树立正确的权力观、政绩观、义利观、地位观,增强拒腐防变和抵御风险的能力。注重加强中国特色社会主义理论体系学习,引导审计人员把思想统一到党中央的决策部署上来,确保思想上政治上始终与党中央保持高度一致;注重加强社会主义核心价值观教育,引导审计人员把个人发展与审计事业发展紧密结合起来,不断激发积极进取和开拓创新精神;注重把学习政治理论与开展审计工作结合起来,引导审计人员牢固树立科学审计理念,把服务“四个全面”作为审计工作的首要任务。二是加强作风建设,增强自身免疫力。作风建设是审计队伍建设的关键,作风过硬,履职才有底气,干事才有作为。审计机关作为监督部门,只有自身正、自身硬,才能做到依法审计、客观公正审计,才能履行好审计监督职责和使命,提高审计监督的公信力和执行力。要按照“三严三实”要求加强队伍作风建设,切实做到严以修身、严以用权、严以律己,谋事要实、创业要实、做人要实。增强党性修养,坚定理想信念,提升道德境界,追求高尚情操,忠于职守,依法履职,以权谋公,用权为民,心存敬畏,慎独慎微,遵纪守法,为政勤廉;加强和改进调查研究,从实际出发谋划审计工作,脚踏实地,真抓实干,敢于担当,对党、对组织、对人民、对同志忠诚老实,做老实人、说老实话、干老实事,胸怀坦荡,公道正派。三是加强业务建设,增强审计专业技能。业务建设是审计队伍建设的重点,业务精湛,创业才有本领,事业才能发展。审计队伍的专业化水平决定审计的质量和水平。要立足审计工作实际,健全审计队伍专业化建设机制,着力引进人才,加大专业化人才的培养力度,使审计人员的知识结构从以财经类为主向财经类、法律类、工程类、计算机类、管理类等多学科、多领域转变,不断提高具备与审计工作相关的审计、会计、财政、金融、法律、计算机、建筑工程、环境工程、企业管理等核心专业背景的人员比例,不断提高大学本科以上文化程度的人员比例,不断提高具有与审计工作相关的中级以上专业技术资格或执(职)业资格的人员比例,为审计事业科学发展提供专业化人才队伍保障。

(四) 审计保障作用的评价标准

评价审计保障作用是认识国家审计职责履行情况、评估审计项目实施效果的一种方式,也是发挥审计理论指导审计实践作用、推进审计科学发展的有效途径。如何确定审计保障作用的评价标准,是一个有待研究探讨的新课题。本文把定性评价与定量评价结合起来,分别从实践、价值、法治和绩效四个视角,对审计保障作用的评价标准进行了思考与探究。

1.实践标准。审计保障作用发挥得如何,要用审计实践来检验。总体讲,国家的要求和利益体现人民群众的要求和利益,人民群众的要求和利益从根本上代表着人类整体的要求和利益,是与历史发展的基本要求或趋势相一致的,审计满足了国家和人民群众的需要、维护了国家和人民群众的利益,即表明审计保障作用发挥充分。更深入地讲,审计只有在维护人民群众根本利益、促进深化改革、推进依法治国、推进政策落实、维护国家经济安全、推进反腐倡廉建设等重点领域取得了实效,才表明审计保障作用发挥充分。具体讲,评价审计保障作用的实践标准主要有六种。一是民生审计等是否有效促进了改善民生,推动实现社会公平正义,维护人民群众的根本利益;二是财政金融审计、投资审计、国企审计等是否有效推进了财政、金融、投资、国企等相关领域改革协调进行;三是财经法纪审计、行政执法审计、审计结果公开等是否有效推进了科学立法、全民守法、严格执法、公正司法、有效监督;四是重大政策跟踪审计、其他专项审计等是否有效推进了重大项目落地、重点资金落位、重大政策落实;五是财政审计、专项资金审计、绩效审计等是否有效维护了国家经济安全;六是经济责任审计、财经法纪审计等是否有效推进了反腐倡廉建设,加强对权力运行的制约和监督,保证把权力用来为人民谋利益。

2.价值标准。审计保障作用发挥得如何,要用价值实现来检验。审计的基本职责是保障国民经济和社会健康发展,决定了审计保障作用的基本着力点在经济领域,经济领域的核心价值主要体现为国民经济健康与安全、国家财政经济秩序、财政资金使用效益。从这一视角来看,评价审计保障作用的价值标准主要有三种。一是审计是否有效维护了国民经济健康与安全。审计发现、揭示和反映经济运行中的突出矛盾、潜在风险和安全隐患,通过发挥建设性保障功能作用,为宏观管理层对症下药提供“处方”。 做到了这一点,有效维护国民经济健康与安全的价值目标才实现了,表明审计保障作用发挥充分。二是审计是否有效维护了国家财政经济秩序。审计查处破坏国家财政经济秩序的行为,通过加强综合分析,使审计结果成为决策依据,稳步推进审计结果公告制度,提高审计监督效果,为经济建设服务。做到了这一点,有效维护国家财政经济秩序的价值目标才实现了,表明审计保障作用发挥充分。三是审计是否有效促进提高了财政资金使用效益。审计监督财政支出的结构,推进预算管理改革,监督省以下财政体制改革,进一步推进依法理财,建设法治财政。做到了这一点,促进提高财政资金使用效益的价值目标才实现了,表明审计保障作用发挥充分。

3.法治标准。审计保障作用发挥得如何,要用法治实行来检验。审计具有鲜明的法治属性,是推进依法治国的重要力量,决定了审计保障作用指向法治领域,即推进民主政治建设、严格依法办事、确保权力正当行使。从这一视角来看,评价审计保障作用的法治标准主要有三种。一是审计是否有效推进了民主政治建设。通过预算执行审计、社保基金审计、国有资本营运审计,掌握财政资金、社保基金、国有资金管理使用状况,发现、揭露和反映问题,提出建设性意见和建议,依法受人民政府委托向人大常委会报告审计工作情况,为人民当家理财服务。做到了这一点,即表明审计有效发挥了推进民主政治建设的保障作用。二是审计是否有效做到了严格依法办事。严格依法办事要求做到严格依法审计和依法治审,审计必须在法治轨道上运行。在依法审计上,严格按照法定的职责、权限和程序实施审计,依据国家有关法律法规和具体制度规定查处问题,判断是非,作出结论;在依法治审上,通过完善审计法律法规体系和审计管理模式,加强审计质量和风险控制,规范审计执法行为,确保审计质量,防范审计风险。做到了这一点,即表明审计有效做到了严格依法办事。三是审计是否有效确保了权力正当行使。通过开展财政审计、经济责任审计和其他专项审计,把握发现问题、揭露问题和促进整改三个环节,加大案件查处力度、审计成果转化力度、公开“曝光”力度,加强对经济决策权、管理权、使用权的制约和监督,促进党风廉政建设,确保权力正当行使。做到了这一点,即表明审计有效发挥了确保权力正当行使的保障作用。

4.绩效标准。审计保障作用发挥得如何,要用工作实绩来检验。从审计实际出发,建立一套完整的审计绩效标准体系,对于科学有效评价审计保障作用具有重大意义。总体设想是重点围绕审计发挥批判性、建设性和制衡性保障功能作用,兼顾审计管理、审计组织、审计实施等情况,以揭示经济活动中的违法违规违纪问题,反映体制机制制度上和重大政策措施落实中的问题,揭露重大违法违纪案件线索以及审计意见建议和问题整改情况为核心设置绩效标准体系。具体做法是按机关、全员两种考评对象分别制定绩效标准体系。一种是以机关为考评对象,依考评内容分级设定绩效标准。整个绩效标准体系由一级指标和二级指标两部分构成,其中,一级指标由审计业务成果、审计业务管理、审计信息化、审计创新成果等事项构成,其中的审计业务成果占主要权重;二级指标是一级指标的细分,由查出的经济活动中存在的违法违规违纪问题,揭示的体制机制制度上存在的缺陷、漏洞问题,揭示的重大政策措施落实上存在的不协调、不衔接问题,移送重大违法违纪案件线索,报送审计要情,审计整改,审计信息公开等事项构成。另一种是以全员为考评对象,依考评内容分类设定绩效标准。整个绩效标准体系由公共指标、职能指标、形象测评和激励指标构成,除形象测评外,其他三类指标都进行细分,公共指标由精神文明创建、机关党建等事项构成,职能指标由综合机构人员服务质量、业务机构人员审计绩效构成,激励指标由审计业务成果和综合管理成果构成,其中的审计业务工作占主要权重。绩效标准是对实践标准、价值标准、法治标准的综合量化,能够直观、有效地评价审计保障作用的实效。审计工作只有达到了设定的绩效标准,才表明审计保障作用发挥充分。

五、结语

国家审计的固有属性特别是法治属性及独特定位决定了其特有功能、社会价值和保障作用。它的保障作用从根本上指向国家治理,涉及社会主义现代化建设“五位一体”总格局的各个领域,涉及协调推进“四个全面”战略布局的各个方面,而它的基本职责决定了其以经济领域为基本着力点,并发挥对其他领域的作用。审计机关要准确把握审计保障作用的重点领域,采用科学有效审计组织方式和工作措施,认真组织实施审计监督,以评价审计保障作用为手段,有力有序有效推进审计项目实施,确保严格依法履行审计职责,充分发挥国家审计在促进完善国家治理、协调推进“四个全面”战略布局中的重要保障作用,实现巩固人民民主政权、维护人民群众根本利益的最高社会价值和根本目的。(李俊平 肖舟 王攀 杨传波 刘晓倩)

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