盘活财政存量资金的几点思考
朱德华 肖力 操波(湖北省武汉市江夏区审计局)
【发布时间:2015年09月22日】
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所谓财政存量资金,简而言之,就是各级政府沉淀在各类银行里的财政资金。“盘活财政存量资金”,做到标本兼治,是基层政府解决发展资金不足,提高财政资金使用效益的重要举措。

一、财政存量资金的现状及问题

财政存量资金以预算结转类和财政专户结存资金为主,主要以国库存款、财政专户存款的形式存在。

(一) 财政存量资金的结构。基层政府财政存量资金,按资金类别划分:一是预算结余;二是预算结转类资金;三是各类财政专户结存资金;四是其他财政存量资金。

(二)财政存量资金的存在形式。在各类财政资金存款中:主要分布在国库存款;商业银行存款。

(三)资金“沉睡”,制约经济发展。地方政府一方面因发展经济而举债,而另一方面却又有大量财政资金在“睡觉”,资金使用效益就无从谈起。

二、财政存量资金形成的主要原因分析

“普遍存在的问题要从方针政策上找原因,反复出现的问题要从发展规律上找原因。”普遍产生财政存量资金的原因,表面上看是财政支出的账面数和资金支付数不同步,但从根本上讲,是财政预算编制粗放,以及“以收定支”预算管理模式所造成的。具体而言,造成财政存量资金的原因有以下几方面:

(一)财政预算编制缺乏科学性与完整性。提升财政资金的使用效益在很大程度上取决于财政预算编制的质量。财政资金存在改变资金用途的现象,这主要是由于在编制财政预算时,部门及单位没有进行充分调研与论证,使得财政预算不能反映实际情况,编制不够科学合理,一些财政资金无法按预算编制的用途使用,又不能随意改变用途,导致逐年结转形成存量。另外,财政预算的编制内容也不够完整,在编制每年的部门财政预算时,预算单位没有考虑上年的专项结余,导致专项结余不仅没有使用或收回,反而逐渐增大。

(二)部门重预算轻执行的思想没有根本转变。在绝大多数部门单位领导看来,财政资金只要是分配给我了就是我的,至于什么时间拨、怎么拨关系都不大,反正今年用不完还可以往下年结转,支配权不改变。财政部门的监督重点在财政资金的使用用途而不是使用年限,也助长了部门单位对财政资金的“私有”观念,单位重预算轻执行的思想根深蒂固。单位千方百计上项目、争预算,预算一经批复就大功告成。部分项目因政策、规划、环境等条件发生变化不能按期开工、进度缓慢或结余较大,导致资金滞留沉淀形成存量。

(三)上级转移支付资金使用存在诸多障碍。财政资金不仅有本级财政资金,而且还有一部分是上级财政转移支付资金,这部分转移支付资金的使用却存在诸多障碍。一是转移支付资金的分类与投向过于分散,重点不够突出,使得一些资金因不能使用而沉淀。二是大部分转移支付资金集中于年底拨付,造成了这些转移支付资金的沉淀。三是转移支付资金存在资金使用的限制性,只能专款专用,政府在资金使用上没有灵活性和主动性,造成资金闲置。

(四)国库单一账户收支体制改革不到位。一是专项资金种类多,重复开户现象较为严重。同类资金在多个商业银行多头开户,少则三、四个,多则五、六个,甚至在同一家金融机构不同网点设立同一类财政专户,影响了财政专户资金的使用效率。二是财政专户开立不规范,管理缺乏法律法规依据。相关法律法规对具体到实施方面规定的不够充分、系统,使得在财政专项资金规范、管理和监督过程中缺乏强有力的法律法规依据。三是财政专户资金规模日趋扩大,增加了资金风险。许多事业项目是跨年度的,甚至长达三、四年,没有使用完结余下的资金并没有集中上缴到国库,弱化了国库监督管理。

(五)部分专项收入不能统筹安排形成存量。根据规定,防空地下室易地建设费、矿产资源费、新型墙体材料专项基金、城市基础设施配套费等收入必须专款专用,按照以收定支的原则,这些收入需要安排支出,但又不能调剂使用,多年下来便形成存量资金。

三、盘活财政存量资金几点思考

盘活财政存量资金,关键是要加快改革,完善制度建设,需从加强管理与完善制度两个方面入手,既要全面清理现有的财政存量资金,又要防止产生新的存量资金,更要加快完善国库单一账户制度。

(一)在加强管理层面上

一是严格预算编制,增强预算的科学性与完整性。要严格执行新《预算法》,考核支付进度,推进绩效评价。通过严格执法,来推动盘活财政存量资金工作的落实。认真审核部门(单位)预算编制。要转变预算单位对结余结转资金管理的思想认识。同时,为做好存量专项资金清理整合工作,财政部门应积极协调,细致讨论,充分听取部门的意见,实事求是地确定存量专项资金的整合方案,加快资金使用。

二是分类处置财政专户,规范资金管理。积极清理往来挂账,完善手续冲销部分存量。按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户”的要求,认真清理财政部门在各类商业银行中设立的账户,规范管理财政专户,为盘活存量财政资金夯实基础。

三是遵守管理规定,梳理专项资金。严格业务流程,对专项资金纳入财政专户管理制定分门别类,核对界定的管理办法,综合考虑资金用途等要素,提出保留、撤销或调整的意见,提高财政专户资金管理的安全性、规范性。

四是积极推进项目建设,“唤醒”存量资金。对本级预算安排结转期超过一年且未使用的预算结转项目,上级专项转移支付连续结转两年以上项目,以及没有具体项目或有项目但无法支出的财政专户资金全部进行整合,或统筹调入公共财政预算进行全部整合;对预算单位超过一年以上的专项结余资金,全部进行统筹整合;对当年预算安排形成的结余资金顶抵下年项目预算。对应按原用途使用的资金,尽快拨付投入使用;对不需按原用途使用的资金,予以收回,重新统筹安排试用。

五是创新资金管理方式,探索拓宽存量增值渠道。可考虑将非税收入、专项资金、往来资金等财政专户结存资金,由活期存款转为协议存款,或者通过公开招标方式,增加财政资金的收益。

(二)在完善制度层面上

一是进一步完善财政预算管理制度。财政预算编制关系到财政资金使用的效率,针对当前财政预算编制存在的问题,逐步推行“零基预算”,探索建立基本支出保障制度,加快推进预算绩效目标管理。

二是进一步完善财政预算执行评价制度。对编制好的财政预算要加快执行与实施,对实施过程中面临的各种问题要及时反馈,既可以避免财政资金的沉淀,又有利于对项目进行绩效评价。建立指标结转与部门基本支出资金结余、预算安排与部门专项资金结余、专项资金分配与资金使用效益三挂钩的管理机制。同时,上级对下级的转移支付资金,应提前告知,尽快拨付,避免造成资金滞后、沉淀。

三是进一步完善财政资金监管制度。应当按照“动态管理、分类整合、集中财力、保障重点”的原则,对财政专户存款加强管理,稳步推进财政专户资金统筹整合。对财政资金的运行与使用进行定期跟踪审计监督,避免出现财政资金挪用、损失等现象。

四是严格执行国库单一账户制度。通过修订《预算法实施条例》,严格国库单一账户制度,确保所有财政收入都纳入国库单一账户管理、所有财政支出都须从国库单一账户划拨,从而减少财政资金进出中间环节,提升财政资金周转效率。(朱德华 肖力 操波)

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