摘要： 自然资源资产离任审计是一个新兴的交又学科研究领域，是资源环境审计与经济责任审计深度融合的产物，是一项具有中国特色的自然资源资产监管制度。开展领导干部自然资源资产离任审计是有效服务于国家生态治理的重要举措。本文阐述了自然资源资产离任审计对国家生态治理的重要意义，分析了当前自然资源资产离任审计的三个定位，并基于此提出了自然资源资产离任审计的深化途径。

关键词： 自然资源资产；离任审计；生态；国家治理

自然资源资产离任审计是我国经济社会发展新常态下，党中央、国务院赋予审计机关的一项神圣职责。开展领导干部自然资源资产离任审计是有效服务于国家生态治理的重要举措。这对于各级审计机关既是一个全新的课题，也是审计事业发展的一个历史机遇，同时也是审计机关和审计人员应当思考和积极应对的问题。

一、自然资源资产离任审计与国家生态治理的关系

国家治理是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安等一系列过程和结果的统称，其中生态治理是保障和维护人与自然相协调的重要子系统。国家审计作为国家治理的基石和重要保障，在国家治理中发挥着监督、问责、评估等建设性作用。开展领导干部自然资源资产离任审计，是审计机关落实党的十八大和十八届三中全会精神、促进生态文明建设的重要举措，是推动改革发展、树立正确政绩观、监督制约权力和完善国家治理的现实需要，有利于防止自然资源过度消耗、浪费甚至破坏，对于增强领导干部依法履行责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进生态文明建设、推进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。

（一）促进生态文明建设

当前，很多自然资源的定价不合理，导致许多矿产资源、水资源等被不计成本地滥用或者过度开采，自然资源约束成为制约经济社会可持续健康发展的重要因素。开展领导干部自然资源资产离任审计和对自然资源资产进行核算，可以促进对自然资源的保护和合理开发利用，让自然资源资产的价格更加充分地反映自然资源的稀缺程度，有利于实现自然资源的合理定价和有偿使用，提高自然资源的使用效率，从而缓解经济发展与资源环境的矛盾。

（二）强化领导干部生态责任意识

通过自然资源资产审计编制相关资产负债表对自然资源资产进行核算，可以反映地方政府领导干部任期内的生态政绩变化情况。在综合考虑生态效益、经济效益和社会效益的基础上，如果当期的自然资源资产增值，表明地方政府形成了正的生态政绩，对生态文明建设做出了贡献。而如果当期的自然资源资产出现贬值，则任期内政府的生态政绩为负，对生态文明建设的贡献也就为负，领导应负相应的责任。探索将自然资源资产审计作为领导干部离任审计的重要内容，是强化各级领导对生态文明建设责任的重要举措，有利于引导领导干部形成正确的政绩观。

（三）为实行生态环境损害责任追究制提供依据

在生态文明建设领域，要进行生态环境损害责任终身追究首先要面临的问题是生态环境损害发生的滞后性：大多数生态环境损害都是在项目运行多年后才出现。在我国，由于地方主要领导任期过短，滞后性问题更加突出。开展领导干部自然资源资产离任审计不仅是对领导干部经济责任审计的一个拓展和延伸，而且是落实领导干部生态文明建设责任的创新性实践。研究制定领导干部自然资源资产离任审计的制度办法，加强领导干部自然资源资产离任审计力量，提出一套落实领导干部任期生态环境责任的考核评价办法，有利于把生态环境损害责任终身追究制落到实处。

二、自然资源资产离任审计的定位

自然资源资产离任审计作为新生事务，为更好地发挥其作用，有必要对其定位进行深入剖析。具体来说，自然资源资产离任审计的定位可以分为以下三个层次。

（一）自然资源资产离任审计是一种相对独立的审计类型

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。自然资源资产离任审计相比一般的审计类型（比如财务审计），具有明显的不同特征：在审计对象具体内容和目标上，自然资源资产离任审计直接针对受托行为人履责情况，鉴证其应承担的任期目标责任是否落实；在评价标准上，主要依据确定受托行为人任期目标责任时所运用的有关原则、方法和制度规定；在审计方法上，除了可采用财务审计的常用方法外，更多采用个别谈话、专题调查、接受举报、案件侦查等特殊方法；在审计报告和结果处理上，自然资源资产离任审计报告在结构、内容、定性措辞和审计意见表达等方面均应明显有别于标准的财务审计报告模式，并且具有结果处理的强制性。

（二）自然资源资产离任审计是经济责任审计的重要组成部分

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中对领导人员经济责任履行情况的审计内容进行了明确和细化，其中“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况”是其中审计内容的重要组成部分。长期以来，领导干部考核的重点在于经济发展成果、重大经济决策、改革创新、廉政建设等方面，核心内容是考核地方领导人的政绩，即GDP、财政收支、就业水平等。然而在过去十几年间，各级领导干部对GDP和财政收入的盲目追逐造成了严重的资源浪费和环境恶化，因此认真审视经济发展模式、重构政绩考核指标、完善领导干部任期经济责任审计工作势在必行。对领导干部实施自然资源资产离任审计是一个需要重点努力的方向。在这种新形式的任期或离任责任审计中，自然资源资产负债表和审计报告提供了与经济发展成果和财政收入增长相配比的自然资源变化情况数据，是经济责任审计中与宏观经济有关审计线索和审计证据的来源。

（三）自然资源资产离任的审计对象寓于资源环境审计中

近三十年来，资源环境审计工作从无到有，先后经历了起步、探索、发展三个阶段，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到水环境、土地资源、海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域[ 审计署《关于加强资源环境审计工作的意见》（2009年）]，并发展成为一项独立的审计类型。从近年来的国家审计实践看，虽然自然资源资产离任审计中对自然资源资产的界定还有争议，但资源环境审计中的审计对象应该能将自然资源资产的范围全部包括在内。自然资源资产离任审计也为资源环境审计中的审计对象提供了可供进一步拓展的方向。

三、自然资源资产离任审计的深化途径

（一）强化审计主体自身建设，提高自然资源资产离任审计效能

一是完善机构设置、强化人员配备。审计机关要强化生态文明建设的责任意识，设立或完善从事自然资源资产离任审计工作机构，配置、配齐能够承担相关工作的专职兼职人员，必要时还可向社会购买服务。二是加强对自然资源资产离任审计相关基础理论的研究。如自然资源概念和范围的界定，自然资源数量和价值量的核算以及自然资源资产负债表的编制方法，自然资源任期目标和保护责任的界定，自然资源资产审计报告的形式和效力等问题。使得自然资源资产离任审计能够形成相对有效的体系。

（二）以明确的审计目标划定审计内容体系

以区域主要自然资源数量与质量持续安全，适应区域经济与社会发展需要，坚持群众利益和国家利益并重，扎实有效推进区域生态文明建设作为自然资源资产离任审计的最终目的。首先，确保区域城乡土地有序开发和管理，特别是耕地和基本农田质量和数量持续稳定。其次，高度重视水资源审计，确保区域居民生活用水、农业生产用水和工业用水安全，确保水质和水量满足城乡居民生活、工农业生产需要。第三，以领导干部自然资源资产离任审计促进区域环境保护和自然资源开发利用。各地审计机关应该根据地区特点和自然资源禀赋实际情况，将审计内容进行分类，主要的自然资源在保有、开发、利用、管理等环节均应该纳入自然资源资产离任责任审计的内容，以实现自然资源资产审计范围的全覆盖。

（三）以现有审计实践为基础，分步骤有重点地实施推进

鉴于自然资源资产离任审计还是一项新生的事物，短时间内无法将所有理论和实务问题解决，必须先行先试，在现有的审计实践中摸索和改进。首先，在领导干部任期经济责任审计中，可探索开展自然资源管理政策制定与执行情况的审计，重点关注自然资源资产的管理体制、机制、政策、机构、当前管理效益，注重政策制定是否科学、民主，政策执行是否具有较高效率，是否达到预定效果，为全面开展自然资源资产离任审计奠定基础。其次，在各个资源环境专项审计中，可分别对水资源、土地资源、矿产资源、海洋资源、森林资源等开展自然资源资产的计量、确认和报告试点审计，探索自然资源资产负债表的编制方法。最后，在条件成熟时，探索编制完整的自然资源资产审计报告，对事关生态文明建设和国家经济安全的战略性自然资源的审计结果进行披露，以促进国家生态治理向良治目标迈进。（李朝旗）

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