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对基层审计机关加强资源环境审计的思考
向顺鹏(湖北省保康县审计局)
 
【时间:2015年08月04日】 字号: 【大】 【中】 【小】

党的十八大报告将“资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展”作为全面建设小康社会的重要目标。十八届四中全会将审计监督作为八项监督之一写入决定,要求“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。无论是从服务“两型社会”建设的高度,还是从全面履行审计职责的角度来看,都必须加大资源环境审计力度。笔者结合基层审计工作实际,就此进行了思考。

一、资源环境审计的重点

资源环境主要包括资源开发、利用和保护及相关资金征管情况,以及污染防治、监督、保护和改善环境及相关资金征管等方面的内容。审计要根据资源环保工作要求,立足审计机关法定职责,突出对资源环保资金、政策、责任和项目的审计监督。

(一)审计环境资金征管用情况。当前,各级对资源环保投入的资金越来越多,主要包括节能、节水、循环经济、资源综合利用、污染防治、生活垃圾污水处理等方面,涉及到农业、林业、水利、气象、国土、海洋、城市建设、卫生、交通、财政、发改等多个部门,包括各级财政部门和企事业单位投入的、各级政府向有关单位和群众征收的用于资源环境保护方面的资金。审计机关要科学安排,积极稳妥地对这些资金收支的真实、合法和效益性进行监督。检查地方配套资金到位情况,资源环保费用的收缴情况,保证相对应的支出有稳定的资金来源;检查资金管理情况,查纠挤占、挪用、滞留资金等问题,促进有关单位加强管理,提高资金运行效率;检查有关单位是否按照规定的用途使用环境保护资金,厉行节约,反对浪费,提高资金使用效益。

(二)审计环境政策执行情况。包括国家资源环保相关政策措施是否完善、政策执行是否到位、政策目标是否实现等。一是分析研究政策目标制定的科学性。关注政策制定本身是否科学、合理、及时、完善,是否有利于推动经济社会科学发展;二是分析研究政策目标的协调性。关注短期政策与长期政策之间是否协调,同一领域政策是否保持连续与稳定。尤其是重点关注财政、金融、土地、投资及相关产业政策之间的矛盾或不协调问题;三是分析研究政策目标执行的效率性。关注不执行、选择执行、变通执行、政策执行不畅,导致资源破坏、环境污染严重与生态退化的问题。对问题及时予以揭露和反映,提出审计建议,促进调整完善政策和加大政策落实力度。

(三)审计环境责任履行情况。主要是政府及相关主管部门和相关企事业单位履行资源管理和环境保护责任情况。一是污染者付费责任。检查对环境造成污染的单位或企业是否按照法律的规定,采取有效措施对污染源和被污染的环境进行治理,并赔偿或补偿因此造成的损失;二是开发者保护责任。审查对环境进行开发利用的单位或企业,是否按规定对环境资源进行保护、恢复和整治;三是利用者补偿责任。审查开发利用环境资源的单位或企业是否按照国家的有关规定承担经济补偿;四是破坏者恢复责任。审查造成生态环境和自然环境破坏的单位和企业必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任;五是领导者管理责任。审计地方领导在发展经济的同时,利用和消耗资源情况,对环境造成的损害,以及保护资源、修复环境、转变发展方式所采取的各项措施及其实际效果等。

(四)审计重大环境保护项目建设情况。主要审计主管部门和项目单位组织实施的资源环保项目,自立项审批到计划下达、设计与概算、招投标、工程款结算、竣工决算等工程管理全过程的情况。重点关注和检查:项目立项申报审批环节有无重复申报、多头申报等虚报冒领问题;概算的批复是否明确,调整与执行是否符合相关规定;项目单位的招投标是否合规;项目竣工决算手续是否完备,财产是否及时交付使用,有无形成账外资产或资产闲置。重点关注和检查:有无因决策失误和管理不善造成重大损失浪费或工程质量隐患;项目设施是否达到设计能力和国家规定标准;项目维护是否正常,是否存在项目资产管理不善、毁损流失等问题。

二、资源环境审计的方式路径

审计机关要围绕资源环境审计工作重点,在加强专项审计的同时,构建资源环境审计与其他专业审计相结合的整体格局。

(一)抓住财政审计“牛鼻子”,推进资源环境资金审计全覆盖。要充分利用财政审计大格局的优势,把资源环境审计融入财政审计之中,关注各级政府制定、执行资源环保政策制度情况,揭露资源环保政策制度执行不到位问题;审查财政收入质量,看是否存在盲目追求收入增长,忽视资源环境建设的问题;从预算入手,关注资金筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况,从总体把握资金状况,揭露其中存在的不合规、不真实、不完整等问题。加强对各单位部门的预算执行审计,检查其发展目标是否科学,是否存在扰乱环境、不利于可持续发展的问题;检查各部门落实资源环境建设措施是否得力见效,有无走过场、图形式、搭花架子的问题;检查有关部门在资金管理使用上是否厉行节约,是否合法合规,把有限的资金用好用实。要通过审计,促使各地、各部门不折不扣地落实资源环保建设各项任务,保障投入并规范运用资源环境建设的各项资金。

(二)抓住民生审计“主线条”,推动资源环保政策落地生根。资源环境事关国计民生,也是民生审计的重要内容。要按照“统筹规划、全面审计、因地制宜、突出重点”的要求,对涉及民生的资源环境领域重点资金和事项进行审计:一是围绕土地、矿产、水等重要资源的开发利用管理和保护治理,揭示乱采(挖)滥伐等导致资源损失浪费和生态环境破坏的问题,以及非法出让、转让等导致国有资产流失和损害农民利益的问题。二是围绕水、大气、土壤、固体废物等污染防治,揭示环境污染影响环境安全和环境污染影响人民群众身体健康的问题。三是围绕水土流失、生物多样性减少等社会关注的热点问题,揭示资源破坏严重、环境保护不到位,导致生态环境恶化等问题。审计中,要坚持纵向到底,循着资金流向走,从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目、到村组、农户甚至个人。每年突出一至两个重点,实行有计划的全覆盖。审深审透每一个环节存在的问题,查实每一项资金管理运用的真实情况,促进加强重点资金管理,规范运用,把涉及民生的项目抓实抓出成效,让人民群众享受资源环保建设的福祉。

(三)抓住投资审计“结合点”,提高政府投资项目的生态效益。审计机关在监督投资项目质量和经济效益的同时,重点关注其生态效益。一是要关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策,看投资项目是否属于“两高一资”项目,项目立项与当地的生态环境规划不符,生态环境规划执行不严格等情况;检查对资源环境的影响,看投资布局、功能设计是否充分考虑自然条件和资源环境承受能力,以及对环境的影响程度;检查其防治措施的落实情况,工程环境影响评价报告书和批复中的具体要求在设计、施工中是否得到落实,建设过程中的生态恢复措施是否取得实效,有关控制和管理指标是否达标等。揭露建设项目违反国家投资产业政策、环境保护措施不到位、浪费资源、污染环境和破坏生态等问题,促进政府投资决策科学化,优化经济发展空间格局、加快投资领域改革、优化投资规划布局和投向结构,提高投资项目的正效应。

(四)开拓经济责任审计“新领域”,督促资源环境责任落实。根据党的十八届三中全会关于对领导干部开展自然资源资产离任审计的要求,把资源资产纳入经济责任审计范畴,关注领导人员履行资源管理和生态环境保护职责、尤其是完成节能减排目标、水土保护指标、耕地特别是基本农田保护责任目标的情况,揭露其由于决策失误、履责不当和管理不力造成的资源环境问题。全面检查各级各部门主要领导干部领导可持续发展的能力,科学评价领导干部在履行经济责任过程中所承担的直接责任、主管责任、领导责任,防止少数领导干部利用资源分配权、使用权、监督权牟取私利,确保资源环境领域的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,领导干部按照法定权力与程序行使权力;促进领导干部树立正确的发展观和政绩观,彻底摆脱唯GDP论英雄的怪圈,进而把精力投入到转方式调结构促升级、提高发展质量和效益上来。

三、资源环境审计要解决的问题

(一)加强资源整合。资源环境审计涉及单位多,内容复杂,协调难度大,既要建立专门审计机构,又要积极整合审计资源,以适应资源环境审计的需要。一是加大审计项目整合力度,力求将资源环境审计与财政审计、投资审计、经济责任审计项目同步安排,同时实施,资料共用,成果共享;二是调整业务部门职责。明确各业务部门在资源环境审计中的职责、要求和标准,促使各业务部门把资源环境审计融入本行业各审计项目之中;三是加强部门联动。建立审计与有关资源环保主管部门的联动机制,明确分工、各尽其责、密切配合,共同推动资源环境审计。

(二)加强队伍建设。资源环境审计专业性强、技术要求高,不仅要求审计人员具备熟练的传统审计知识,更要熟悉资源环境政策法规、勘测评估技术和管理知识。审计机关要坚持边审计边培训的原则,促使审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质,使现有审计力量具备一定的资源环境审计能力;要有计划地更新审计力量,适当招收具有资源环境专业的人员充实审计队伍。在当前条件下,要探索购卖社会力量参与审计,借用外部专家,建立专家储备制度,实现与专业机构、专业部门的合作联动。利用他们熟悉专业技术知识的优势,提高资源环境审计的质量。

(三)创新审计手段。积极探索使用行业主管部门已有的监测、测量技术方法(如全球卫星定位系统〔GPS〕和环境质量监测技术等),以及其他监督检查手段与方法(如排污费核定和污染物减排核算办法等),并将得出数据与主管部门数据进行比较,对比较结果进行判断分析,为资源环境审计提供线索和数据;积极开展联网审计,加强对资源环保资金收支的动态监控,促进提高资金运行效率;探索开展资源环境信息系统审计,检查有关部门和单位资源环境信息系统的安全性、稳定性、合理性和效率性,对数据的真实有效性进行核查,以推动被审计单位切实加强内部控制和改进管理。同时,还要运用重新执行法、机会成本法等一系列方法,来检查和分析资源环境支出成本、费用和效果。

(四)完善审计指标。资源环境审计内容庞杂,涵盖范围广,而且最终要落脚到资源环境效果的评价上。必须要建立包括环境决策、执行和能力保障方面的指标、资源保有和消耗方面的指标、资源环境损害及治理方面指标,生态恢复和效益指标、经济结构调整方面的指标、资源环保财务收支和成本效益指标、基础设施建设方面指标等,为进行资源环境审计评价提供标准和依据。(向顺鹏

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