政策是国家意志的体现，一般而言，关系到社会经济发展的宏观全局，具有明确的目标性和导向性。我国目前正处于改革攻坚期、矛盾凸显期和社会转型期的特殊阶段，合理选择宏观政策对于化解社会经济发展矛盾、促进社会经济转型、完善国家治理体系起到重要作用。审计作为宪法明确规定的一项职能，对国家重大政策执行情况也应负有监督义务。加强对政策措施贯彻落实情况跟踪审计，是促进相关政策措施合理执行的有效手段，通过对政策效果进行评价，也为政策制定者提供今后完善的依据。早在2008年，审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中就已明确指出，要积极探索跟踪审计，并将“国家重大政策措施的执行”列为试行全过程跟踪审计的五大领域之一。

一、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的过程性特征显著

政策执行不是一蹴而就的，而是逐步发生的实施活动，这就使其具有明显的动态性、持续性，并会因为各种客观或主观因素，发生加速、减速甚至中断等各种不稳定运动。跟踪审计则是审计机关依据相关法律、法规，在被审计事项实施过程的某个环节介入，并跟随被审计事项实施过程，持续履行监督职能的一种审计组织方式，符合公共政策执行具有的动态演进的性质。

因此，在政策措施贯彻落实情况跟踪审计导向下，审计机关介入国家宏观政策执行的全过程，由传统审计中更偏向事后审计逐步向事前、事中审计转变。

政策执行是循序渐进的，政策效果的显现需要一个较长的时间。那么在跟踪审计过程中，如何对某项政策执行情况进行阶段性评价，就需要我们总结新的方式方法。

区别于传统审计，政策落实跟踪审计更多的采用被审计单位定期提交自查整改报告及与相关单位座谈等形式开展。通过相关部门提交的自查报告，能总体掌握各部门当年工作任务和重点，及其截至目前各项工作进展情况。通过和相关单位座谈，能较为深入了解某项政策实施的具体过程。政策执行过程不是匀速直线运动过程，其中某些环节可能是重要环节，需要投入较多人力物力攻坚，在推进过程中表现为进程较慢；而一旦跨过这些环节，政策就可以得到迅速推进。这就要求我们在阶段性评价政策执行情况时，充分掌握该项政策推进规律。只有这样，我们才能在宏观层面对某项政策做出客观公正的评价。

在开展政策落实跟踪审计时，还应注重向被审计单位传达此类审计分阶段性、过程性、跟踪性的突出特点。一次座谈结束，或者某一事项核实完毕，只是阶段性了解情况的结束，后期还会继续跟踪关注该项政策。审计机关指出被审单位存在的问题后，也要督促被审单位及时整改到位，在下一阶段审计中，要注重核实被审单位的整改情况。

二、政策措施贯彻落实情况跟踪审计以政策文件为审计依据

传统审计是一种合法合规性审计，审计人员是以明确的法律法规为支撑，认定并反映违法违规问题。而政策措施贯彻落实情况跟踪审计原则上是以政策性文件作为审计人员开展审计工作的依据。

国家每项宏观政策的施行都是以国务院和各中央部门颁布的政策性文件为载体。地方各级政府贯彻实施中央的宏观政策也必须通过颁布各项政策性文件来推进。因此，正确解读国家颁布的政策性文件，准确把握宏观政策导向，是审计人员在政策措施贯彻落实情况跟踪审计业务实践中第一要务。

把握政策性文件的精神是根本，但在审计工作具体操作层面，我们应将政策性文件中有明确时间节点、明确规模要求等一切可以量化的指标提炼形成一把有刻度的“尺子”。除此之外，中央政策性文件中明确要求各级地方政府或主管部门制定工作时间表、路线图的，也可以作为我们审计实践中一项重要的度量指标。

对于有些事项，相关政策性文件只在原则上作出了规定，无法提炼出具体尺度作为认定问题的依据，这就要求审计人员根据宏观政策的精神和目标来把握。仍以简政放权为例，中央大力推进此项政策，是为了减少政府对市场主体行为的干预，激发市场活力。然而，在实际审计工作中，我们不难发现有些地方政府将一些涉及范围极其狭小的行政审批或行政许可事项列入其取消和下放的名录，而保留了一些涉及面较广的事项，这在一定程度上达到了中央对地方推行简政放权工作的取消和下放数量要求，但实质上质量并不高，也不符合中央推行简政放权政策的精神和目标。还有一些部门将属于自身的行政审批事项移交给行业协会继续管理，虽然名义上与政府部门脱钩，但实质上行业协会仍是借用政府部门影响力在从事与行政审批流程无异的审批工作。中央政策性文件中没有对此类问题予以直接规范，审计人员仍可以根据简政放权的政策精神对此类问题予以反映。

三、政策措施贯彻落实情况跟踪审计与违法违规问题查处相辅相成

政策本身具有抽象性，但绝大多数政策的执行以项目建设和资金流动为载体。除政策制定环节外，政策的执行过程及其效果显现均可表现为代表性项目和财政性资金的流动。总体来看，项目和资金流动决定于政策执行的目的，而项目建设和资金流动是政策实施的有效载体，是政策效果的具体体现。因此，政策措施贯彻落实情况跟踪审计与传统涉及项目与资金的违法违规审计并不冲突，只要把握好不同阶段上的侧重点，二者之间完全可以做到相辅相成。

在政策措施落实情况跟踪审计的大的背景前提下，揭示宏观政策执行方面存在的问题是目前审计工作的首要任务。那么在审计工作开展之初，就要集中审计力量全方位大范围的去摸清某项政策执行情况，得出总体结论，提出可以进一步完善政策的建议。然后，在选择重点资金或项目延伸审计过程中，又能够与查处违法违规问题相结合。

以推进重大项目开工建设政策为例，在梳理各省上报国家发改委未及时获审批项目及应开工未开工项目、应完工未完工项目时，可以总体把握全省重大项目建设推进情况和资金到位情况，从中可以总结出具有代表性的原因，是否存在项目审批流程过长、部门间合作衔接不畅等制度性问题；也可以在征地拆迁工作受阻、规划方案调整等延迟开工原因中，选择重点可疑项目延伸审计，在逐步挖掘原因过程中核实是否存在政府部门公职人员违法违规行为。

一定程度上，以政策措施贯彻落实跟踪审计为切入开展审计工作，在掌握政策执行情况的过程，也是在为查处违法违规问题筛选案件线索的过程。反之，查处财政资金流动和项目建设中违法违规问题，也是在揭示相应政策存在的某些漏洞，促进政策的进一步完善。

四、政策措施贯彻落实情况跟踪审计需要获取较为全面的数据作为政策效果评价基础

传统审计一般是对某一具体事项进行审计核实，而政策措施贯彻落实情况跟踪审计往往要求根据政策实施效果对政策予以评价，因此审计人员需要掌握能反映政策效果的具有一定覆盖面的行业数据。如何获取有质量保证的这些数据，是政策执行效果判断的基础。

政府统计部门会定期提供较为全面的涉及社会经济各方面的统计数据，但财政部门、税务部门、工商部门、经济和信息化委员会、政府金融办公室、人民银行、银监会、电力部门等也掌握更为详尽的行业数据。

以金融支持实体经济特别是中小微企业发展政策为例，全省中小微企业数量可以通过省中小企业局或经信委取得，全省融资性担保机构数量及详细名录可以通过省金融办或经信委取得。审计人员应该掌握相应申报管理系统流程，能够从相关主管部门系统中导出原始数据加以分析。统计全省融资性担保机构中，实际开展融资性担保业务机构的数量以及中小微企业在保余额，能够一定程度上反映融资性担保机构对中小微企业扶持力度。

对政策措施贯彻落实情况跟踪不仅要求时间上的持续，更要求范围上的有技巧的铺展，可以在不同时间节点，进入不同主体单位，对同一项政策展开跟踪审计。这种 “由此及彼”、“由表及里”的推展分析，能够将从单个单位发现的问题，跟踪到整个领域，看是否属于普遍问题。这样才能加强审计人员从制度层面深入分析研究问题本质，提出审计建议和对策的能力，切实发挥审计工作促进政策落实和完善的作用。（张夏梦）

参考文献：

［1］四川省审计厅，四川加大对重大政策执行情况的跟踪审计，《中国审计》，2012年，第6期.

［2］欧涛，政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究，《金融经济》，2011年16期.

［3］陕西省跟踪审计研究课题组，跟踪审计的策略及应注意的问题，《现代审计与经济》，2010年6月.