摘要：随着被审计单位会计核算、财务管理及业务系统管理的电子化、网络化，以及适应审计全覆盖的要求，如何在提高部门预算执行审计质量和水平情况下实现全覆盖是审计机关面临的迫切要求。 2014年，南京市审计局坚持数据先行，搭建数字化审计平台，通过对海量数据进行全面的多维度、多层次分析，尝试建立该市部门预算审计数据分析模型和方法体系，首次实现全市103家一级预算单位审计的全覆盖。本文以南京市部门预算执行审计项目为例，探讨了在数字化平台下开展部门预算执行审计的一些做法和思考。

关键词： 数字化平台 部门预算 审计

2014年1月，李克强总理在听取审计署汇报时要求，审计作为国家治理的重要组成部分，日益成为国家宏观调控的重要手段，要实现审计全覆盖。同年10月国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，审计“全覆盖”被首次写进政府文件，要求对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。《意见》指出要加大审计力度，创新审计方式，探索运用大数据分析技术，加大数据综合利用力度，提高审计工作能力、质量和效率。部门预算执行审计是同级财政审计的重要组成分，是完善部门预算,提高财政管理水平、提高预算资金利用效益的有效途径。多年来部门预算执行审计都是选择部分部门作为重点审计对象，如广东省审计厅采取每年选择30家预算单位，通过3到5年实现全覆盖，南京市以前是选择20到30家单位进行部门预算执行审计。如何在提高部门预算执行审计质量和水平情况下实现全覆盖是审计机关面临的迫切要求。2014年，南京市审计局坚持数据先行，搭建数字化审计平台，通过对海量数据进行全面的多维度、多层次分析，尝试建立该市部门预算审计数据分析模型和方法体系，首次实现全市103家一级预算单位审计的全覆盖，取得了较好的成效。

一、数字化平台的特点

数字化平台的特点是通过数据集中存储，然后“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”，从而实现“三个转变”。一是从个体审查为主到系统审查的转变，从财务数据审查为主到对财务数据、业务数据乃至外部数据进行海量分析挖掘的转变；二是从对电子数据的简单审查到根据审计需要对数据进行重新组合、筛选和审查的转变，从审计组直接审查到数据分析团队“集中分析——提交线索——审计组核实取证”的转变；三是审计管理和组织方式也从业务处室和审计组“单兵作战”到统一指挥、整体推进的“集团作战”转变，大大提高了审计效能。

二、数字化平台下部门预算执行审计的优势

数字化平台下，审计数据集中存储、集中管理、集中使用，改变了目前数据分散在各个处室、各个项目、各个审计人员的现状，避免出现数据毁损、缺失、泄密的情况，保证审计数据的安全性、完整性和连续性。同时通过对大数据的纵向和横向分析比对，能够充分发挥数据的“聚合”作用，发现更深层次的审计问题。

1、审计覆盖面全。由于审计机关普遍审计力量有限，每年仅能对部分单位实施审计，审计覆盖面较窄，通过数字化审计平台，可以在同一个平台上实现全覆盖。今年南京市审计局的部门预算执行审计的单位数量从2013年的25个一级预算单位增加到了103个单位的全覆盖。

2、审计范围广。除了部门预算执行情况等常规的审计外，还重点关注了中央八项规定精神和党政机关厉行节约反对浪费条例等重大政策的贯彻落实情况。比如今年我局在关注103家单位预算实际执行情况的同时，结合预算单位财政资金具体使用情况，深入核查单位是否贯彻执行中央八项规定，特别是“三公经费”、会议和培训经费等行政运行费用是否遵循勤俭节约，楼堂馆所是否按规定停建，行政成本是否存在铺张浪费等，拓宽了审计范围。

3、审计深度深。通过对获取的各种数据进行深度挖掘和横向整合，如通过对财政预算执行系统的预算指标管理、国库集中支付、政府采购等数据与各部门会计数据进行比对分析，清晰掌握每笔财政资金的具体流向和用途。比如通过对各部门之间某类指标或事项的横向比较分析和纵向比较，了解整体情况，使审计结果由过去主要反映单个部门问题转变为对所有单位普遍性、倾向性、全局性问题的集中揭示，增强了审计宏观把控能力，有助于审计人员从体制、机制和制度层面提出审计意见和建议，在扩大了审计覆盖面的同时，拓展了审计广度和深度。

4、审计效率高。审计机关人员较少，但审计任务却越来越重，审计力量不足与审计任务繁重的矛盾日益显现。在数字化审计模式下，将多部门数据集中到审计数据中心，通过数字化审计平台，充分发挥数据的聚合作用，搭建起一个跨部门、跨行业、跨年度的审计方法体系，利用计算机的自动化处理功能，可有效缓解审计力量不足的问题。审计数据中心存储着审计人员需要的各类数据，审计人员无需处理数据，即可直接登陆数字化审计平台开展审计工作，有效节省数据采集转换的时间，与传统审计方式相比，提高了审计机关的审计效率、深度和质量，增强了审计机关查错纠弊的能力。另外数字化审计将大量的工作集中在数据分析阶段进行，极大减少了现场工作量，有效推动审计工作从劳动密集型向以知识经验模型为基础和以信息技术为主要手段的现代审计方式转变，同时也节约了审计成本，促进了廉洁从审。

5、为其他审计项目服务。处理好的部门财务数据可以及时提供给其他审计项目，如对部门的经济责任审计，可以事先在审计局内实现分析，减少审计现场时间。

三、数字化平台下部门预算执行审计的主要做法和措施

（一）项目的组织与实施

本次审计按照“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”模式。在各预算单位相关财务业务数据采集到数字化平台后，首先进行人员整合，在全局抽调业务骨干形成三个小组：前期调研规划组、数据分析组、审计核查组。前期调研规划组对现行部门预算环境进行深入调查和研究，明确审计范围和重点，规划审计方法和调整审计作业方式，编制审计实施方案；数据分析组的成员在数据平台的层面上对数据进行总体分析，了解部门预算的总体执行情况、执行率较低的部门和单位分布状况、各类资金预算的执行情况、执行率较低的项目分布情况等，为后期审计核查组的成员确定现场审计的方向和重点；审计核查组依据数据平台分析结果，对重点部门和事项进行深入核查。

（二）数据的采集与转换

1、数据采集范围：全市103家一级预算单位的财务数据和业务数据，包括部门预算编制数据、预算调整追加以及决算等数据；财政部门的预算执行系统中的数据，包括指标、计划、国库集中支付等；相关部门的业务数据，如市级机关管理局车辆数据、市编办的人员编制数据、地税部门的发票开具数据、外办的出国审批数据等。目前南京市各预算单位未实行集中核算，故各预算单位的财务软件也各不相同，涉及到的财务软件公司共有9家，软件版本也不一致，经统计统计共36种版本，涉及的财务软件数据库有Oracle、SQL Server、Access、DB2等，各预算单位提供的数据格式也多种多样，有DMP、DAT、BA_、MDF、TXT、MDB、DBB、BDB等，审计人员整理复核的数据总量约达50G。

2、数据报送方式：在确定各预算单位的报送数据内容后，要求各单位财务人员在规定数据报送时间前，可以根据各单位的实际情况自行选择以下一种数据报送方式：一是U盘等磁盘拷贝的方式；二是通过登录审计局建立的Ftp服务站点，并且规定上传的要求，如市审计局-2014年度-**局财务数据；三是通过登录“南京市综合政务平台”，进入“在线交流”联系审计局相关人员进行数据包报送。

3、数据采集整理：目前数字化审计平台已经建立100多个财务数据的采集模版，可以支持多版本的财务数据导入，同时已基本具备了审计分析所需要的功能模块，如SQL分析、多维分析、行业分析、疑点库模型共享等。审计人员通过数字化平台，利用其数据采集转换模版将各单位的财务业务数据集中采集到平台，对个别没有采集模版的，由技术人员利用第三方采集工具或手工采集。因各预算单位在会计科目代码设计、级次设计、明细科目设置上千差万别，无法直接从面上汇总统计分析103家单位财务数据反映的收入、支出等情况。因此，审计人员通过设立一套标准化的科目体系，将各预算单位的科目重新调整归集，进行规范化，最终实现查询103家单位收入、支出总体情况，对重点科目进行排序并筛选，对排名突出、金额异常的部门，进而作为下一步现场核查重点。

（三）数据分析

在数据规范化标准化后，数据分析小组人员按照“年初部门预算-财政业务处室指标-单位指标-单位用款计划-财政拨款-结余资金结转”的数据流的分析过程进行分析。数据分析围绕预算管理、预算编制、执行及“三公经费”会议费、培训费的使用等进行。

一是关注部门预算的编制及预算管理、控制方式。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》）要求，扩大部门预决算公开范围，细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。因此，做好预决算公开，必须规范预算的编制执行，硬化预算的约束，健全预算标准体系。南京市审计局在部门预算审计中，将部门运行经费的编制执行是否科学合理、均衡公平作为审计重点，通过对一级预算单位预算编制的数据核查发现，财政部门对人员经费和日常公用支出经费都分类分档制定了统一的标准，但部门办公用房的物业管理费未制定科学合理的定额负担标准，预算管理上存在一定的自由裁量权，主要表现为：物业管理费预算编制依据及标准不够明确；物业管理费支付标准及支出内容未能统一规范，少数预算单位物业管理费用于弥补日常公用经费；个别预算单位物业管理服务供应商的选择未按规定执行政府采购程序。

二是关注部门预算的执行及资金使用水平、绩效。做好预决算公开，不仅要规范预算的编制，更要强化预算的执行和约束。《决定》要求，做好预算执行工作，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付。南京市审计局在部门预算审计中，将转变政府职能、推进政府购买服务过程中，部门预算的执行及资金使用是是否规范、合理有效作为审计重点，审计发现，政府向社会力量购买服务的资金在使用管理上存在薄弱环节亟待规范，主要表现在，有的购买服务事项未通过公开择优方式选择服务供应商；有的未签订合同，有的合同签订后无履约验收即支付款项。

三是关注“三公”经费的管理及行政运行成本的控制。《决定》要求“加大‘三公’经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的‘三公’经费都要公开”。 “三公”经费的的管理,关系到中央“八项规定” 厉行节约精神的贯彻落实，关系到降低行政运行成本、优化财政支出结构，关系到财政公开透明、阳光政府的推进。南京市审计局在部门预算审计中，对一级预算单位“三公”经费的使用管理情况进行数据分析和重点核查,揭示了“三公”经费管理中出现的苗头性、倾向性问题，如：“三公经费”总体下降，但个别单位未减反增；个别单位公务接待费转移到食堂或下沉；项目支出中接待费控制不严，年初缺少预算控制。

（四）重点核查

对前期数据分析组分析出的疑点，审计人员根据各单位的疑点数量，以疑点事项的重要性确定延伸审计对象，对疑点相对少的单位采取电话核实以及分给各相关业务处室人员核实的方式，而疑点多，事项重要的单位由分析组成员牵头相关人员进行逐一核实，并要求各组提交疑点核实情况报告，并提交审计证据表等相关资料。

（五）审计成效

一是首次实现了部门预算执行审计的全覆盖，消除了以往审计“盲点”。通过对全市103家一级预算单位实施审计全覆盖，一方面促使少数从未被审计的部门强化了接受审计监督的意识，另一方面推进预算单位会计电算化的普及，个别手工记账的部门开始实行会计电算化。

二是促进了制度建设，完善了财政管理。财政部门高度重视，完善政策，逐条落实整改。针对 “规范政府购买服务”审计建议，及时制定了《南京市政府购买公共服务目录》，并以市政府名义转发，在2015年预算编审文件中要求“各部门要单独编制政府购买公共服务项目预算。”；针对 “完善物业管理费预算管理”审计建议，制度明确：“2015年预算由基本支出中的单项核定改为项目支出重点管理，物业管理费的核定严格按政府采购有关规定执行。”同时，积极研究完善物业管理费等定额标准体系；针对“从严控制三公经费”的审计建议，财政部门在2015年预算编审文件中首次明确了项目支出预算中细化“三公”经费的编制要求。

三是探索行政指导方式，体现“审、帮、促”。对数据分析和重点核查中发现的问题，除通过常规的审计报告揭示问题，还通过行政指导等方式促进预算单位加强管理，如对数据分析反映的部分预算单位项目执行进度慢、人均行政成本偏高等问题，采取电话预警提醒；对预算单位存在的个性问题，采取发送行政指导建议书的方式指出问题督促整改；对审计过程中发现的典型问题采取讲课交流等方式辅导提醒。通过多种方式促进预算单位规范管理。

四是发挥审计建设性作用，为预算公开透明保驾护航。《决定》要求“加快制定机关运行经费实物定额和服务标准”及“充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。 审计部门通过揭示物业管理费预算管理中的问题，为财政进一步完善基本支出定额标准体系，推进项目支出定额标准体系建设，提供了准确的审计信息和决策依据。《决定》要求“加强政府购买服务资金管理”及“切实降低公共服务成本，提高公共服务质量”。审计部门通过揭示深化改革过程中政府购买服务工作存在的薄弱环节，促进政府有关部门规范政府购买服务资金管理。

四、数字化平台下开展部门预算执行审计的思考

1、组织方式和管理形式上，要创新大数据时代审计的组织模式。我局今年在部门预算执行审计项目中积极探索了打破部门界限，组织数据分析小组开展大数据分析的审计新的组织方式，取得了较好的成效，今后，还应探索尝试在更多的审计项目中运用，改变传统的审计思维模式，树立大数据分析的概念，打破部门和行业界限，开展跨部门、跨行业的数据分析和审计项目，完善数据分析先行、现场核查相结合的审计新模式。一是应当尽快完善审计数据库资源，规范审计数据管理；二是各业务处室在开展审计项目时，要牢固树立数据先行的观念，尽可能的收集与审计项目相关的数据资源，为开展数据分析打下基础；三是树立全局一盘棋的观念，要充分认识到大数据时代审计数据分析工作的重要性，以及由此带来审计方式的转变，打破部门界限、行业界限，整合审计资源，开展数据分析和现场核查，最大限度发挥我局审计资源的效能，提升审计成效。

2、进一步提高审计挖掘分析的深度。我局只是实现了103家一级预算单位的全覆盖，实现了宏观的分析，但是未能深入到二三级预算单位，而广东省审计厅虽然只对30家部门预算执行单位进行了数据分析和现场核查，但是审计分析的深度较大，我们需要进一步加大审计分析和核查的深度，将深度和广度有机的结合起来，确保宏观分析的准确性和科学性。

3、进一步加强数据管理。一是安全保密管理，由于涉及各机关单位的财务、业务数据，还需进一步加强部门预算相关数据的保密管理，制定数据管理办法。二是数据报送的规范性管理，确保数据的及时性、完整性。事先应统一要求各部门确定联系人以及报送的数据格式、数据内容和报送数据的时间节点、报送方式，建议在财政部门年终召集各部门分管负责人及财务人员参加的决算会议上，一并布置，对有些部门由几个帐套核算，需要其把纳入部门决算数据涉及的所有帐套都要报送审计部门。

4、进一步利用数字化平台，实现跨部门跨行业数据分析。还需进一步加大利用加入数字化平台的编办、社保、公积金、地税等多方面外部数据，逐步构建跨行业、跨部门、跨年度的审计方法体系，建立模型，实现预警。（王国清 杨丽）

参考文献：

1、国务院关于加强审计工作的意见. 国发〔2014〕48号

2、国务院关于深化预算管理制度改革的决定. 国发〔2014〕45号

3、杨丽 王涛“大数据” 背景下如何开展部门预算执行审计. 审计月刊，2015（3）第323期37-39