依法审计 促进国家宏观调控政策贯彻落实
刘荃(河南省审计厅)
【发布时间:2015年05月22日】
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宏观调控是国家为了保证经济可持续稳定增长,综合运用各种手段对社会经济总体进行的一种调节与控制。宏观调控政策贯彻落实的成效是检验政策目标是否实现、问题是否解决的中心环节。在宏观调控政策贯彻落实过程中,由于各种因素的影响,常常会出现政策执行偏误,不能实现预期政策目标的问题。因此,加强对宏观调控政策贯彻落实的监督至关重要。宪法、审计法均赋予了国家审计保障国民经济健康发展的职责,十八届四中全会更是强调要完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。《国务院关于加强审计工作的意见》对切实加强审计工作,推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实,更好地服务改革发展,维护经济秩序,促进经济社会持续健康发展,提出了明确的要求。

从近年来的审计实践看,各级审计机关独立组织开展的宏观调控政策落实审计项目较少,除审计署专门组织的针对中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关调控政策措施落实情况及效果进行的专项审计调查外,主要是在财政审计、经济责任审计以及跟踪审计项目中,关注与宏观调控政策相关的内容,工作重点仅限于宏观调控政策贯彻落实过程中的资金筹集、使用和管理情况。审计虽然对暴露出的问题和潜在风险,从体制机制制度层面提出了意见和建议,发挥了一定的作用,但参与宏观调控管理的范围和层次仍需进一步提高。

宏观调控政策落实审计的内容和目标

宏观调控政策落实审计的范围大、内容涉及面广,应包括宏观调控政策的规划、制定、执行等宏观经济管理系统的合理性、有效性;财政、金融资源分配的有效性和实施成果;主要产业项目的成本效益和绩效,会计信息的真实性,财务收支的合规性,经济政策活动的业绩等诸多内容。

宏观调控政策落实审计的目标是加强政策活动过程监督,促进宏观经济管理,科学分析和评价宏观调控政策对于经济发展全局的影响,发挥国家审计信息收集和处理能力的优势,及时揭示问题、分析问题和反映问题,最终实现提高政策的制定和执行质量,强化政策管理,促进政策目标实现,提高政策效率,促进公共资金安全高效利用,促进改善民生和生态文明建设,维护国家经济安全。

影响宏观调控政策落实审计有效开展的因素

(一)审计环境方面

一是宏观调控体系不够完善。体现在经济发展质量和效益、人民生活水平改善、生态文明建设的指标不足,不同领域、区域目标和全国目标不够衔接,市场化工具不完善,行政手段使用仍然较多。

二是政府责任不清和权力不明。宏观经济管理职能部门之间相互推诿,部分政府部门习惯以行政权力插手或主导经济,部分工作人员抵触监督,使政策落实审计难以获得必要的信息,增加了审计监督的难度。

三是审计法规制度不健全。目前缺少宏观调控政策落实审计方面的专门法规,缺乏政策绩效评价审计准则。

(二)国家审计监督体系完善程度方面

一是缺乏宏观审计理念。对于宏观调控政策落实审计,审计人员大多只是一种模糊的概念,在实践中如何操作、如何选择项目、涉及哪些学科领域等方面都缺乏经验,制约了宏观调控政策落实审计的发展。

二是审计机关内部计划组织管理方式不够合理。国家审计机关内部机构之间有些业务交叉,职能重叠,上下级审计机关缺乏系统的内部协调机制;审计资源难以整合,审计信息难以有效共享,审计资源不足与浪费并存,审计对象和范围按部门归口管理,导致宏观调控政策落实审计覆盖面较窄,宏观调控政策落实审计的内容、范围、方式、方法有待探索和规范。

三是审计评价指标体系不健全。审计评价环节运用的手段和方法大都局限于经济学的成本效益分析,而对环境、生态、人文等因素的评价,缺乏精确的定性和定量分析,只能使用价值判断标准取代事实分析,影响宏观调控政策活动审计评价的科学性。

四是审计人员知识结构单一,综合能力有待提高。现阶段,由于审计机关现有人员构成中财务人员占比较大,无论是知识结构还是专业技能都较单一,一定程度上制约了宏观调控政策落实审计的有效开展。

促进宏观调控政策落实审计有效开展的措施

一是完善有关宏观调控政策落实审计评价的法律法规,构建相关的审计评价体系。从经济、社会和生态三个方面研究宏观调控政策落实审计评价的法律、法规、制度以及相关程序要求等强制性标准,完善衡量政策落实绩效的规范性计量标准,逐步形成分门别类、较为科学的政策落实审计评价体系,为宏观调控政策的制定和执行提供参考。

二是建立完善的权力制约和监督机制。十八届四中全会指出,强化对行政权力的制约和监督,加强审计监督制度建设等,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。这为进一步发挥审计监督作用,促进依法行政、依法办事,推进廉政建设,推动履职尽责指明了方向,同时也提供了坚强的保障。

三是创新审计思维方式。审计人员要时刻关注国家宏观调控政策的制定和调整情况,要深刻理解国家宏观调控政策的意图。要有大局意识和科学发展思维,要有敢于创新、勇于实践的良好精神状态,要有综合分析问题和创造性地开展工作的能力,积极发挥国家审计参与宏观调控管理的作用。

四是优化和改进审计项目计划管理。十八届四中全会提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理,为统一组织审计资源,更好地开展宏观调控政策落实审计创造了良好的条件。在制订审计工作年度计划、中长期计划时,要上下联动、统筹安排,各省辖市、省直管县审计局长应充分了解国家宏观经济管理政策和重大宏观调控决策,把国家宏观调控政策落实情况作为一项主要内容,融合到相关的审计项目计划中。

五是创新审计组织管理方式。要严格遵照依法独立审计的原则,成立宏观调控政策落实审计业务协调领导机构,全面负责宏观调控政策落实审计的资源协调配置、业务组织管理、成果开发利用等工作,将宏观调控政策落实审计内容融入各专业审计之中。建立健全宏观调控政策落实审计信息共享机制,加快推进审计信息化,由专门人员或机构收集分散在各专项审计中的审计信息和成果,并提炼汇总成综合性分析报告,加大数据综合利用力度,提高审计工作能力、质量和效率,提升宏观调控政策落实审计的成果层次。

六是建立和完善国家审计机关与其他宏观调控职能部门间的协调配合机制。加强与财政、金融、发改、国土、农业、林业、水利、资源环保等部门的工作联系、协调配合与信息沟通,建立和完善合作审计工作制度、工作联席会议制度、工作信息通报制度等,充分发挥部门监管和审计监督的合力,共同促进和推动宏观调控政策的有效贯彻落实。

七是推进审计职业化建设,这是十八届四中全会提出的战略要求,也是审计发展的迫切需要。要积极探索审计职业化管理模式,建立人才培养机制,提高审计队伍综合素质,为宏观调控政策落实审计提供有力的人力支撑。(刘荃)

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