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浅谈全面推进依法治国背景下审计监督的独立性
李俊平(湖北省荆州市审计局)
 
【时间:2015年05月13日】 字号: 【大】 【中】 【小】

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的战略部署,作出完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权的重大决策。审计机关应认真学习和深刻领会全会精神,深入思考、准确把握审计监督的独立属性,以期更好依法独立审计,有效发挥审计监督作用。笔者尝试从理论、法治和政策三个视角来谈谈对审计监督独立属性的认识。

一、从理论视角看审计监督的独立性

审计监督的独立性,是审计机关和审计人员能够公正不倚地进行调查和报告的一种状态。它是审计监督的基本特征之一,是审计监督的关键性标志,是审计监督的本质所在和灵魂,是国家审计发挥审计监督作用的基础。我国审计理论届就审计监督独立性问题作了深入研究,为我们理解、把握审计监督独立性内涵提供了理论依据。

从审计关系理论看审计监督的独立性。审计关系是授权或委托人、被审计人、审计人三者之间的关系;受托责任关系是审计授权或委托人与被审计人二者之间的关系,是审计关系的客观基础。从财产关系角度看,受托责任关系是资源占有人实现对资源有效管理与使用的必要手段和保证机制,由于资源占有人将资源经营权委托给受托人后需要对其管理和使用情况进行有效监督,由于资源经管人受托经管资源占有人的资源后需要向委托人证明自己有效管理和使用资源的情况,以解脱自身的经管责任,这就需要有一个具有独立身份的第三者加以检查和评价。而审计人恰好独立于受托责任双方当事人,又具备应有的专业技能,因而可以对受托人履行经管责任情况进行客观公正的监督和证明,这就使得审计监督成为受托责任关系能够顺利实现的必要手段和保证机制。因此说,受托责任关系是审计监督产生的客观基础和根本动因,在审计关系理论中,一般必须要求审计监督要具有相对的独立性。

从审计主体理论看审计监督的独立性。按照审计主体理论,审计监督的独立性,是实质独立性与形式独立性的统一。实质独立性主要指审计主体的一种精神状态,即在审计工作中不使自己的判断受他人左右;形式独立性主要指审计主体的一种社会形象,即审计主体在组织与被审计对象关系方面应处于独立地位,保证审计工作客观公正。这种实质与形式相统一的独立性,主要体现在两个方面:一方面,审计人员在制定审计计划、实施检查业务和编制审计报告过程中要保持客观态度,审计人员应避免与被审计对象有财务利益和血缘关系;另一方面,审计组织必须是独立的专门组织,不能在人事上或经济上与被审计对象有依附关系。国家审计主体强调组织上的独立,人员上的独立,工作上的独立和经费上的独立,即审计机构必须是独立的专职机构;审计人员与被审计单位不存在经济利益关系,不参与被审计单位的行政或经营管理活动;审计人员要依法独立行使审计监督权,作出审计判断,表达审计意见,提出审计报告;审计机关应有专门的经费来源。因此,在审计主体理论中,一般必须要求审计监督主体亦即审计监督具有相对独立性。

二、从法治视角看审计监督的独立性

审计监督的独立性,仅体现于理论层面是远远不够的,必须有法治作强有力的后遁,只有通过立法对审计监督的独立性要求和影响独立性因素作出详细规定,才能将审计监督的独立性从理论层面落实到制度层面,从而保障依法独立行使审计监督权。我国现行宪法和审计法等法律法规制度都对审计监督的独立性问题作了专门规定。

从宪法看审计监督的独立性。宪法是当代中国法律体系的核心部门,是国家的根本大法和国家活动的总章程,具有最高的法律地位和效力,现行宪法以根本法形式专门用单独法条对审计监督独立性问题作了具体规定。我国现行宪法第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第一百零九条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这些规定表明,现行宪法通过国家根本法确立了国家审计监督制度、领导体制和运行机制,从组织领导关系上保证了审计机关的独立地位,保证了审计机关能够独立地行使审计监督权,而不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。显然,国家审计机关的这种由现行宪法确定的独立地位或独立性,是国家审计机关所特有而其他任何行政管理部门所不具备的。

从审计法看审计监督的独立性。审计法是关于加强宏观调控方面的法律,是当代中国法律体系的重要组成部分,是经济法的子部门,在经济法中占有重要地位,现行审计法按照现行宪法精神,对审计监督独立性问题进一步作了具体规定。现行审计法第五条规定:“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”审计法第十一条规定:“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。”审计法第十三条规定:“审计人员办理审计事项,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当回避。”审计法第十五条规定:“审计人员依法执行职务,受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务,不得打击报复审计人员。审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的,不得随意撤换。地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。”这些规定表明,现行审计法以现行宪法为依据,通过法律形式从组织、人员、工作、经费上,对审计监督的独立性给予了有力法治保障,从而保证了审计机关能够独立地行使审计监督权。

三、从政策视角看审计监督的独立性

审计监督的独立性,在理论、法治和实践上都有一定体现;但是,由于审计环境和审计主体主观因素影响,以及体制的制约,我国审计监督独立性的表现还存在一些问题,需要通过党和国家的政策逐步予以解决,以相对提高审计监督独立性程度。目前,党中央和国务院已经分别以决定、意见的形式,对审计监督的独立性问题制定了专门政策。

从党中央决定看审计监督的独立性。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对加强审计监督作出了战略部署,并对审计监督独立性问题制定了具体政策。《决定》指出:“完善审计监督制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”《决定》还指出:“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监管体系,增强监督合力和实效。”党中央的《决定》第一次把审计监督的独立性问题提升到战略层面加以对待和布局,并将审计监督从行政监督里分离出来,与行政监督并列作为党和国家法治监督体系的一种重要形式,更加凸显了审计监督的独特定位,更加鲜明地突出了审计监督的独立地位和特有作用,这与我国现行宪法和审计法所确定的审计监督的独特地位或独立性是根本一致的,而且还有所发展,既体现了宪法法律精神,也体现了改革创新精神。

从国务院意见看审计监督的独立性。国务院印发《关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》),对加强审计工作作出重大部署,把审计监督独立性问题提高到战略决策层面加以对待和布局。《意见》第二十二条指出:“维护审计的独立性。地方各级政府要保障审计机关依法审计,依法查处问题,依法向社会公告审计结果,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,定期组织开展对审计法律法规执行情况的监督检查。对拒不接受审计监督,阻挠、干扰和不配合审计工作,或威胁、恐吓、报复审计人员的,要依法依纪查处。”这个《意见》是第一次以国务院名义专门制发的关于加强审计工作的文件,并首次对维护审计的独立性作出专条规定,体现了国务院对审计监督独立性问题的高度重视,对新形势下保障依法独立审计,切实发挥审计监督保障作用有着重大战略意义。

综上所述,无论是从理论上看,还是从法治上看,亦或是从政策上看,还是从审计实践上看,我国审计监督都具有相当强的独立性,在协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局下,随着党和国家对审计监督的越发重视,人民群众对审计监督的热切期盼,改革和法治的稳步推进,我国体制的渐次调整,社会环境的逐步改善,以及审计人员自身素质的不断提高,我国审计监督的独立性,无论是在实质上还是在形式上,都会相对变得越来越强,保障依法独立审计程度也会提得越来越高,审计监督保障作用亦会发挥得越来越好。 (李俊平)

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