党的十八届四中全会通过的《决定》提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。实施集中统一管理，是对当前国家审计制度的进一步完善，以强化上级审计机关对下级审计机关的领导，切实增强审计监督的独立性。在探索推进集中统一管理的过程中，必须统筹协调与现行相关法律法规、部门规章、地方性法规的关系，确保集中统一管理有充分的制度保障。本文从省以下地方审计机关人财物统一管理与现行有关审计制度障碍视角进行分析，并提出相应的解决对策。

一、实行集中统一管理未改变现行管理体制

实行集中统一管理未改变现行管理体制。宪法第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”审计法第八条规定：“第八条 省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）第二十一条规定：“地方各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关。”宪法、审计法明确指出审计机关受本级人民政府主要负责的直接领导，国务院行政法规则再次予以重申，表明国家审计管理体制未发生改变，只是对当前国家审计制度的进一步完善。

二、现行相关法律法规个别条款与实行集中统一管理不相适应

实行集中统一管理不触动宪法，也未改变国家审计的管理体制，但却对地方审计机关的管理模式会产生重大影响，对审计干部的管理、财务的管理、资产的管理等产生深远影响，对审计干部的管理显得尤为突出。因此，审计法及其实施条例、地方性审计法规及国家审计准则等涉及人财物管理的相关条款，都需要进行认真的研究，分析现行规定与实行集中管理是否相适应，对于不相适应的应予以修改完善，便于全面推行集中统一管理提供坚实的制度保障。笔者重点从法律层面进行分析，并对法规、规章相关条款予以说明。

法律层面，集中统一管理可能涉及3个条款：

一是审计法第十条，原文规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出审计机关。”实行集中统一管理，着力强化的是上级审计机关对下级审计机关的领导。目前，全国地方审计机关，尤其是市县审计机关设立了派出机关的占比非常小。其中一个重要原因就是地方审计机关在设立派出机构方面受制于干部编制、人员编制、经费预算等方面的审批程序。目前，全国范围内经济开发区、高新技术开发区、风景名胜区等各类功能区、指挥部层出不穷，地方审计机关的审计力量又不足以覆盖与此。《决定》和国务院关于加强审计工作的意见明确要求，对公共资金、国有资产、国有资源和经济责任审计全覆盖。为适应这个新常态，根据各地审计工作实际，将设立派出机关的权限适当转移至上级审计机关，对于推进审计监督全覆盖大有裨益。

二是审计法第十一条，原文规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”实行集中统一管理，增强审计监督的独立性，要素之一就是“财”的独立。因此，地方审计机关履行职责所需的经费，除了应当纳入财政预算之外，应当将预算管理的权限上收至省级财政，这样才能有效切断市县审计机关与地方有关部门的经济利益链条，保障依法独立审计。

三是审计法第十五条第四款，原文规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”实行集中统一管理， 核心是对“人”的的统一管理。这里的“人”主要指审计机关负责人。市县审计机关的领导干部的任免应该由省级审计机关统一管理。目前地方审计机关实行上级审计机关和本级行政首长的双重领导体制，上级审计机关侧重业务领导，对于人、财、物则基本由地方统管，部分地方在审计机关负责人任免并未履行事先征求上级审计机关意见这一法定程序，甚至在任免之后也未相应进行告知。同时，部分地方审计机关负责人由外单位外系统调入，部分被提拔至审计机关的领导干部并无财经相关专业背景，有些甚至没有财政、税务等相关工作经历，这些都给审计机关的可持续发展造成一定的影响。实行集中统一管理，首先要解决审计机关领导干部的管理问题。要强化上级审计机关对下级审计机关的领导，首先要增强上级审计机关对下级审计机关负责人任免的话语权。这对集中统一管理有至关重要的作用。

法规层面可能涉及1个条款：审计法实施条例第十三条，原文规定：“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”地方性审计法规可对有关条款予以修改。如，江苏省审计条例第八条第一款，原文规定：“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”

规章层面可能涉及1个条款：国家审计准则（2010年审计署第8号令）第四十一条，原文规定：“审计机关应当将年度审计项目计划报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。”实行集中统一管理，不但要强化上级审计机关对下级审计机关的组织领导，还要更加注重对下级审计机关的业务领导。从地方审计机关制定年度审计项目开始，上级审计机关也应在充分考虑地方实际的基础上，强化对区域范围内统一审计项目的计划管理，对下级审计机关的年度计划应事先报上级审计机关同意后再报本级政府。

三、实行集中统一管理制度完善的建议

结合上述分析，笔者建议对上述有关条款进行如下修改，以切实完善审计制度，为集中统一管理全面推行奠定充分的制度保障。

法律层面，可将审计法第十条（原文规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出审计机关。”）修改表述为：“审计机关根据工作需要，经上级审计机关商本级人民政府并批准，可以在其审计管辖范围内设立派出审计机构。”审计法第十一条（原文规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”）修改表述为：“地方各级审计机关履行职责所必需的经费，列入财政预算，由省级人民政府予以保证。”审计法第十五条第四款（原文规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”）修改表述为：“地方各级审计机关负责人的任免，经征求本级党委、政府意见后，由上级审计机关决定。”

法规层面，可将审计法实施条例第十三条（原文规定：“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”）修改表述为：“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，经征求本级党委、政府意见后，由上级审计机关决定。”地方性审计法规可对有关条款予以修改。如，江苏省审计条例第八条第一款（原文规定：“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”）可修改表述为：“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由省级人民政府予以保证。”

规章层面，国家审计准则（2010年审计署第8号令）第四十一条（原文规定：“审计机关应当将年度审计项目计划报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。”）可修改表述为：“地方审计机关年度审计项目计划在征求上级审计机关意见后报本级政府行政首长批准。”

省以下地方审计机关人财物统一管理是对国家审计体制的一项重大改革，也是推进依法治国的重要举措。既需要强有力的顶层规划和设计，也需要基层审计机关的积极探索和实践；需要各级审计机关和社会各方为更好推进集中统一管理积极出谋划策，为审计制度的完善提出宝贵意见和建议，为国家审计的可持续发展奠定坚实的制度保障。（沈燕兵）