社会主义审计法律体系是国家审计“免疫系统”的维生素
罗沛聪 (审计署广州办)
【发布时间:2013年06月08日】
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    [摘  要]  党的十八报告指出:“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,社会主义审计法律体系作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分,应该在加强审计监督,推进国家治理,服务科学发展方面发挥重要作用。本文通过论述社会主义审计法律体系对国家审计的作用,提出该体系是审计“免疫系统”功能维生素的观点,并就我国审计法律体系存在的问题,提出了构建、完善和运用审计法律体系以提升国家审计“免疫系统”功能的建议。
    [关键词]  审计法律体系  国家审计  国家治理  免疫系统
    
    党的十八大报告指出:“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。”,将“依法治国”方略提到了新的高度。社会主义审计法律体系作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分,应该在加强审计监督、推进国家治理、服务科学发展方面发挥重要作用。从全国政协副主席、前审计长李金华提出加强审计工作“人、法、技”建设,到刘家义审计长要求“十二五期间”将审计法治化建设迈上新台阶,审计署一直高度重视审计法制建设。如何深入理解社会主义审计法律体系对国家审计的作用,并通过构建、完善和运用审计法律体系,以充分发挥国家审计在国家经济社会运行中的“免疫系统”功能作用,是摆在审计人面前的一个重要课题。
    在医学领域,维生素是维持人和动物免疫系统正常功能,提高免疫力不可或缺的有机质。对于国家审计“免疫系统”而言,审计法律体系俨然是这一系统的维生素,能够保障审计工作依法有序开展,其健全完善能强化提高国家审计“免疫系统”功能,从而更充分地发挥国家审计在国家治理中的作用。
    
    一、社会主义审计法律体系对国家审计“免疫系统”起维生素的作用
    
    (一)社会主义审计法律体系是国家审计“免疫系统”存在的必要前提。1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》,新宪法规定国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。新中国的国家审计监督制度正式建立。据此,1983年9月,中华人民共和国审计署正式成立,各地审计机关也相继成立并开展工作。由此可见,国家审计监督权和审计机关的成立均源于宪法,宪法的规定是国家审计存在的前提。
    依法治国是党执政兴国的重大方略,依法审计是审计机关实践依法治国方略的必然要求和基本路径,位居国家审计工作“二十字方针”之首。《中华人民共和国审计法》规定:“审计机关依照法律规定的职权和程序,进行审计监督。”“审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围作出审计决定。”这表明,审计机关的职权只能由法定的审计机关行使,审计机关必须依照法律规定的职责、权限和程序开展审计监督活动,依法作出审计结果,并通过法定的方式和途径解决审计争议事项。
    (二)构建和完善社会主义审计法律体系是提升国家审计“免疫系统”功能的重要路径。审计法律体系的构建与完善能促进国家审计事业的科学发展。自八二宪法实施以来,我国审计法律体系建设经历了两个重要时期:第一个是上世纪八九十年代,初步形成了以《宪法》为基础,以《审计法》核心,以其他有关法律条文、审计法规、规章、制度等相配套的国家审计法律制度框架,从权力、义务、范围、职能、行为等方面将国家审计在国家法律层面加以初步明确;第二个是2000年以来以《审计法》及其实施条例、国家审计准则和经济责任审计规定的修订与制定为标志,基本构建了审计法律体系,进一步规范了国家审计的法定职责、行为、工作程序和内容,推动了国家审计工作的规范化、法治化。
    不断构建与完善的审计法律法规,支撑并引导着国家审计在国家治理中持续推进与深入。从传统的财政财务收支审计,到效益审计和经济责任审计;从单纯关注经济健康运行,到扩大至保障社会民生,保护环境资源,推动制度改革,促进社会和谐,每一个科学发展的脚步背后,都离不开这套体系的保障。通过立法顶层设计,可以拓宽国家审计发展之路,引导国家审计工作,使国家审计“免疫系统”更好地发挥预防、揭露、抵御功能,从而大力推动国家治理,保障国民经济和社会健康发展。
    
    二、社会主义审计法律体系存在的不足
    
    (一)先天缺陷,制约审计法律体系的构建与完善。从前文知道,国家审计制度是以法律授权为基础形成的,但是《宪法》赋予审计监督权的同时,也限制了审计监督范围及内容的发展和丰富,将监督范围和目标定位在财政财务收支的真实、合法和效益方面,强调对资金运行的监督,弱化了对其它经济事项的监督,更缺乏针对国家治理中维护经济安全和保障社会健康发展等方面的制度性授权,从而在一定程度上限制了国家审计发挥国家治理重要作用的活动范围。然而,要想实现加强审计监督,推动国家治理的目标,就必须将审计监督拓展到国家治理的各个领域,包括牵引财政资金流动的资源配置机制、政策、制度,处理和运行信息的系统和网络,以及能够影响国家经济安全和社会健康发展等国家治理重要方面的决策权和执行权 。
    (二)后天不足,影响国家审计“免疫系统”功能发挥。经过三十年的努力,虽然我国的审计法律体系建设取得了成绩,但是也要看到我们的审计制度建立和发展的历史较短,审计法律体系仍不十分完备。如《审计法》缺少对法律责任的实体规定,《审计法》法律责任一章中对绝大多数违法违规行为的定性与处理处罚均需援引相关法律,缺少实体方面的规定,虽然2010年修订的《审计法实施条例》对法律责任作了一些具体补充,但仍不十分详尽,而且法规的效力终究低于法律,强制性和震慑力均有待提高。又如地方审计立法相对滞后,某些具有地方特色的审计事项缺少法律依据,致使一些机构拒绝接受审计监督,而地方审计机关却无可奈何 。
    
    三、如何为国家审计“免疫系统”补充维生素
    
    随着日新月异的时代发展,经济和社会运行不断变化,国家审计时时面临着新难点、新课题、新挑战,为国家审计“免疫系统”补充营养,尤其是审计法律体系这一维生素家族,使国家审计不断适应新形势,始终有效发挥预防、揭露和抵御的功能,是审计人时刻肩负的重任。
    (一)明确立法方向,保障审计法律体系科学发展。在新的历史条件下,进一步完善审计法律体系的方向是:根据我国审计工作中产生的新情况,针对经济社会建设中形成的新领域,适应经济社会运行中出现的新特点,制定与完善审计法律制度,包括及时修改或废止一些不适合新情况的法律法规,使法律更加全面地覆盖国家审计的各个领域,更加深入地渗透于国家治理的主要过程,更加有效地发挥审计“免疫系统”功能。
    (二)加强法治建设,促进审计法律体系不断完善。审计法律体系的先天缺陷难以改变,但我们可以根据实践需要请求修改法律,更可以在宪法和法律授权的范围内充分利用立法权,不断完善审计法规,弥补后天不足。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出要“进一步完善审计法规,构建审计准则及指南体系,规范审计行为,推进依法审计”,《审计署“十二五”审计工作发展规划》进一步明确了“十二五”期间“审计工作法治化、规范化、科学化和信息化建设迈上新台阶”的要求。制定审计规章、规范性文件是广义的立法,审计署、地方审计厅(局)应当充分利用职权出台审计规章或规范性文件,以此促进审计法律体系不断完善。
    (三)坚持依法审计,运用审计法律体系加强监督。审计法律法规只有被使用,才能赋予其生命,从而发挥功用;若束之高阁,就只是一款款死板的条文,无法发挥应有的作用。坚持依法审计方针,就要做到有法必依,违法必究,使审计法律体系发挥最大的效能。通过依法审计,切实履行宪法和法律赋予的职责,加强审计监督,对于被审单位存在的经济犯罪行为要敢于坚持原则,一查到底、依法移送,进而充分发挥审计“免疫系统”功能,推动国家治理,实现科学发展。(罗沛聪)
    
    参考文献:
      (1)北京市审计学会课题组. 2012. 国家审计工作科学化初探[J]. 审计研究,
      (2)左敏. 2011. 国家审计如何更好地维护国家经济安全[J]. 审计研究,
      (3)审计署办公厅, 审计署科研所. 2003. 纪念审计机关成立二十周年论文集[M]. 北京: 中国时代经济出版社.
      (4)卢家辉. 2009. 为了国家的经济安全——审计揭露重大经济犯罪案件线索的理论与实践[M]. 北京:中国时代经济出版社
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