基于委托代理理论的国有企业领导人经济责任审计的风险防范
田中强 （审计署京津冀办）
【摘要】本文基于委托代理理论分析，结合国家治理视角说明现阶段国有企业领导人经济责任审计风险的来源和成因，探讨如何在国家治理视角下进一步控制和防范经济责任审计风险。
【关键词】委托代理 国有企业 经济责任审计 风险控制
国有企业关乎国家经济命脉，在贯彻落实国家宏观政策治理层面发挥重要作用。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对加强新形势下的经济责任审计工作起到积极作用。作为中国特色的经济监督制度，国家治理视角下，我国国有企业领导人员经济责任审计权限进一步明确，范围进一步扩大，相应风险防范和质量控制面临更高的要求。
一、国有企业领导人员经济责任审计是国家审计的重要组成
委托-代理理论认为，委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。委托人（公民）购买代理人（政府）服务与管理才能，代理人具体管理事务，行使职权。但在信息不对称条件下，如何监督和制约代理人，降低由代理人行为扭曲而给委托人带来的损失极为重要。因此，引入审计制度，将委托-代理关系拓展为委托人-监督者-代理人的关系。基于此，国家审计作为一种政治制度安排，是国家治理结构的重要组成。而国家治理主要体现为国家权力行使，权力包括政治权力和经济权力，因此审计对于权力的监督在理论上包括政治权力的监督和经济权力的监督。国有企业作为社会主义市场经济的市场“第一主体”，是国家宏观调控的微观基础和基本力量，是贯彻落实科学发展观的强大物质实体，为国家治理重要环节。纳入委托-代理理论分析，结合国家治理的视角来看，国家审计应走出传统的财政财务收支审计，应看到更高层次的“受托责任”，逐渐发展到对于政府行政责任（含国有企业经营）的监督和评价，而国有企业领导人员的经济责任审计正是这种受托责任的重要体现。
二、国有企业领导人员经济责任审计风险来源及成因
经济责任审计风险主要表现为在实施审计过程中，审计人员使用不恰当的审计程序和审计方法，由于对某一审计事项作出错误的估计和判断，进而作出与实际情况不相符的审计结果，出具不恰当的审计报告和审计意见，给审计报告的使用者带来错误的信息，并由此引起经济责任审计组织和人员承担相应的责任。从本质来看，国有企业领导人员经济责任审计风险与一般审计风险并无区别，主要表现在客观性、潜在性、非故意性和过程性。但从国家治理的高度以及国有企业在国家治理中的重要性角度来看该类审计风险，其作用和影响力都有所扩大，并且在审计实务上具备一定特征，突出表现在以下几个方面：
（一）环境风险。环境风险是指审计人员因不能控制其开展经济责任审计活动面临的政治、经济、法律、社会等外部环境因素而产生的审计风险。国家治理视角下，国有企业领导人员经济责任审计作为复合类审计，审计环境更为复杂。其审计范畴不仅包括企业资产负债损益审计，还包含绩效评价和经济责任评价，及国企领导人员在重大决策、经营管理以及贯彻国家宏观调控政策方面的职责。
该类风险主要有三方面的原因:一是随着市场经济的发展及经济结构的多元化，经济领域出现了新型违纪违法问题，加大了审计人员发现问题和取证的难度。二是相关法律法规立法、统一审计评价指标体系的制定存在一定滞后，尤其是一些以表面合法或非数字化形式出现的严重违纪违规问题。三是国有企业集团化综合经营趋势导致其监管部门多头管理现象突出，审计适用法律法规政策方面可能出现互相矛盾的状况。基于以上原因，审计过程必须依赖审计人员的职业判断和综合分析能力，相对削弱了审计评价的客观性，增加工作难度。
（二）责任界定风险。国有企业领导人员经济责任审计涉及的人和事较其他审计复杂，关系到前任与现任、个人和集体、主管和直接责任的划分以及责任的性质、大小、重要性等，风险衡量的维度和深度均有所扩展，使得经济责任难以界定，责任划分不清易造成评价失误。在实际工作中责任界定风险主要原因包括:一是法律法规使用不当，定性错误，形成审计风险；二是由于审计人员专业素质和综合判断方面的原因，对审计查出问题的性质不能准确把握、表述不当从而导致判断失误；三是一些违纪违规责任集体与领导个人的边界难以掌握，尤其是被审单位在某些违法违纪环节上既有领导人员的个人行为，又有领导班子的集体行为时，往往相互推卸责任，致使责任难以界定。
（三）取证风险。取证风险是指由于审计内容的特殊性及审计手段和审计程序的局限性，导致收集审计证据的客观性、相关性、充分性和合法性存在瑕疵的风险。
审计主要是通过会计资料及相关业务资料来发现和查证问题，而在经济责任审计过程中有些审计事项尤其是违法违纪问题不一定在会计资料中明显反映，通过一般的审计程序难以深入查证，尤其是国有企业经营过程相对隐秘的中介环节，必须由有关执法执纪部门运用特殊手段进行审计，才能查清，如受贿索贿、收受回扣等问题。
（四）审计评价风险。审计评价是经济责任审计的中心环节。根据我国现有领导干部任命和管理制度，国有企业尤其是中央企业领导人员经济责任审计评价内容更为广泛，评价结果使用更为直接，相应的审计评价风险也更大。审计不仅要对国企领导任期内经济活动的真实、合法、效益评价，还要对其履行经济责任、管理责任、重大决策以及个人廉洁自律情况做出综合评价。由于其直接目标是为组织部门考核使用干部提供参考，评价结果除涉及国有企业领导人员任职期间企业经营业绩外，还直接关系领导个人的切身利益。因此，相应审计评价风险更大，一旦出现风险后果更为严重：不实或不当的审计评价，不但会影响审计成果的运用，导致用人不当或决策失误，直接影响国家治理层面，甚至还会引起对审计机构和审计人员行政复议或诉讼风险。
三、国有企业领导人员经济责任审计风险防范策略建议
国有企业领导人员经济责任审计作为国家治理的重要组成部分，如何加强质量控制和风险防范直接影响国家审计完善国家治理的效果。审计机关和审计人员可从以下两方面建立风险防范策略：
（一）主观策略。
1.提高审计人员素质，优化配置审计资源。审计人员的政治思想、业务技术水平等综合素质的提高是提升审计质量的总体要求。国有企业领导人员经济责任审计内容丰富，较其他经责审计专业性强、覆盖面广，对审计人员综合素质要求较高。尤其需要审计人员从国家治理的高度提升审计工作觉悟，从自身主观能动性方面控制审计风险。
首先要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务、投资基建财务，不仅要具备查账技能，还应具备宏观经济管理知识、政策法规及审计、会计专业知识、口头及书面表达能力、综合分析能力等；其次参与审计的人员应严守审计纪律，恪守审计职业道德，做到依法审计，客观公正，实事求是，保持严谨、稳健负责的职业态度。在与被审计人或被审计单位有利害关系时，有关审计人员还应当主动回避；第三，审计机关要加强统筹协调，合理整合配置专业对口审计资源，以应对挑战。
2.强化审前准备，编好实施方案。明确对经济责任的界定依据及经济责任审计的目标，综合会计、审计及相关法律法规对经济责任进行统一的界定，并给出明确的标准，合理区分现任责任和前任责任、主管责任和直接责任、主观责任与客观责任以及故意责任与过失责任等，并进行明确界定，制定统一界定标准，避免由于定性难或者定性不准确所带来的各种问题，同时也避免了审计人员承担不必要的责任。
3.保持谨慎态度编写审计报告。经济责任评价意见是国有企业领导人员经济责任审计的核心。审计评价既是具体审计项目质量的集中体现，又是对审计工作质量的检阅，着重评价人的因素对于相关经济活动的影响，不但事关国企领导人员的利益，而且关系到部门利益和党的干部政策。因此，应本着慎重、负责的态度对国企领导人员任职期间履行职责的情况做出实事求是、客观公正的评价。评价时，应依照审计规范评价准则和经济责任审计实施办法规定的评价内容做出评价建议，提出审计意见。
（二）客观策略。
1.建立统一审计评价的标准并保持同步更新。根据审计评价的对象不同，设置不同的评价指标体系。目前，审计署已着手建立国有企业领导人员经济责任审计统一评价指标体系，已进入征求意见后的修改阶段。审计评价标准应当采取定性与定量相结合、写实与量化相结合的方法，尽量按国有企业的行业和门类科学细化，并做到随时根据实际情况同步更新，经济责任审计主要对经济责任情况进行评价，由于直接关系到被审计人职务升降，因此在实际工作中要尽量避免审计人员主观臆断，做到每项指标有据可依，按照指定的标准和指标体系进行评价。
2.建立双向承诺制度，明确双方法律责任。承诺制度是审计对象与审计人员双方对诚信的保证。以往审计多强调被审计单位的承诺制度，在国有企领导人员的经济责任审计过程中，可参照此制度来控制审计机关内部各环节的操作风险。由审计负责人向审计机关作出书面承诺，对所提供审计报告的质量负责。实行双向承诺制度，可以明确双方的法律责任，降低审计风险，谁违反承诺，就由谁承担相应的法律责任。
经济责任审计工作是伴随着经济体制改革的发展应运而生，国有企业改革作为经济体制改革的重要一环和重大成果，对其领导人员的经济责任审计逐步得以制度化。审计“免疫系统论”的提出呼应了经济责任审计的内涵，二者建立了必然的内在联系，而国家治理视角对国有企业领导人员经济责任审计质量提出了更高要求。随着经济责任审计成果运用逐步得到制度保障，其一方面关系到企业领导人的荣辱升迁，另一方面也为组织部门正确考核和使用干部提供依据，进而关乎国家治理体系的完善进程，相应审计风险也增大。因此，我们要不断规范经济责任审计工作行为，科学防范审计风险，努力提高国有企业领导人员经济责任审计质量。（田中强）
参考文献：
1. 刘世林，方伟明，《经济责任审计理论与实务》，北京:中国时代经济出版社
2. 杨冉，国企经济责任审计的思考
3. 秦小丽，常丽娟，经济责任审计风险及其防范刍论，审计研究，2005年第6期
4. 关煜华，关于我国经济责任审计风险原因的探讨，企业导报，2010年第3期
【关键词】委托代理 国有企业 经济责任审计 风险控制
国有企业关乎国家经济命脉，在贯彻落实国家宏观政策治理层面发挥重要作用。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对加强新形势下的经济责任审计工作起到积极作用。作为中国特色的经济监督制度，国家治理视角下，我国国有企业领导人员经济责任审计权限进一步明确，范围进一步扩大，相应风险防范和质量控制面临更高的要求。
一、国有企业领导人员经济责任审计是国家审计的重要组成
委托-代理理论认为，委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。委托人（公民）购买代理人（政府）服务与管理才能，代理人具体管理事务，行使职权。但在信息不对称条件下，如何监督和制约代理人，降低由代理人行为扭曲而给委托人带来的损失极为重要。因此，引入审计制度，将委托-代理关系拓展为委托人-监督者-代理人的关系。基于此，国家审计作为一种政治制度安排，是国家治理结构的重要组成。而国家治理主要体现为国家权力行使，权力包括政治权力和经济权力，因此审计对于权力的监督在理论上包括政治权力的监督和经济权力的监督。国有企业作为社会主义市场经济的市场“第一主体”，是国家宏观调控的微观基础和基本力量，是贯彻落实科学发展观的强大物质实体，为国家治理重要环节。纳入委托-代理理论分析，结合国家治理的视角来看，国家审计应走出传统的财政财务收支审计，应看到更高层次的“受托责任”，逐渐发展到对于政府行政责任（含国有企业经营）的监督和评价，而国有企业领导人员的经济责任审计正是这种受托责任的重要体现。
二、国有企业领导人员经济责任审计风险来源及成因
经济责任审计风险主要表现为在实施审计过程中，审计人员使用不恰当的审计程序和审计方法，由于对某一审计事项作出错误的估计和判断，进而作出与实际情况不相符的审计结果，出具不恰当的审计报告和审计意见，给审计报告的使用者带来错误的信息，并由此引起经济责任审计组织和人员承担相应的责任。从本质来看，国有企业领导人员经济责任审计风险与一般审计风险并无区别，主要表现在客观性、潜在性、非故意性和过程性。但从国家治理的高度以及国有企业在国家治理中的重要性角度来看该类审计风险，其作用和影响力都有所扩大，并且在审计实务上具备一定特征，突出表现在以下几个方面：
（一）环境风险。环境风险是指审计人员因不能控制其开展经济责任审计活动面临的政治、经济、法律、社会等外部环境因素而产生的审计风险。国家治理视角下，国有企业领导人员经济责任审计作为复合类审计，审计环境更为复杂。其审计范畴不仅包括企业资产负债损益审计，还包含绩效评价和经济责任评价，及国企领导人员在重大决策、经营管理以及贯彻国家宏观调控政策方面的职责。
该类风险主要有三方面的原因:一是随着市场经济的发展及经济结构的多元化，经济领域出现了新型违纪违法问题，加大了审计人员发现问题和取证的难度。二是相关法律法规立法、统一审计评价指标体系的制定存在一定滞后，尤其是一些以表面合法或非数字化形式出现的严重违纪违规问题。三是国有企业集团化综合经营趋势导致其监管部门多头管理现象突出，审计适用法律法规政策方面可能出现互相矛盾的状况。基于以上原因，审计过程必须依赖审计人员的职业判断和综合分析能力，相对削弱了审计评价的客观性，增加工作难度。
（二）责任界定风险。国有企业领导人员经济责任审计涉及的人和事较其他审计复杂，关系到前任与现任、个人和集体、主管和直接责任的划分以及责任的性质、大小、重要性等，风险衡量的维度和深度均有所扩展，使得经济责任难以界定，责任划分不清易造成评价失误。在实际工作中责任界定风险主要原因包括:一是法律法规使用不当，定性错误，形成审计风险；二是由于审计人员专业素质和综合判断方面的原因，对审计查出问题的性质不能准确把握、表述不当从而导致判断失误；三是一些违纪违规责任集体与领导个人的边界难以掌握，尤其是被审单位在某些违法违纪环节上既有领导人员的个人行为，又有领导班子的集体行为时，往往相互推卸责任，致使责任难以界定。
（三）取证风险。取证风险是指由于审计内容的特殊性及审计手段和审计程序的局限性，导致收集审计证据的客观性、相关性、充分性和合法性存在瑕疵的风险。
审计主要是通过会计资料及相关业务资料来发现和查证问题，而在经济责任审计过程中有些审计事项尤其是违法违纪问题不一定在会计资料中明显反映，通过一般的审计程序难以深入查证，尤其是国有企业经营过程相对隐秘的中介环节，必须由有关执法执纪部门运用特殊手段进行审计，才能查清，如受贿索贿、收受回扣等问题。
（四）审计评价风险。审计评价是经济责任审计的中心环节。根据我国现有领导干部任命和管理制度，国有企业尤其是中央企业领导人员经济责任审计评价内容更为广泛，评价结果使用更为直接，相应的审计评价风险也更大。审计不仅要对国企领导任期内经济活动的真实、合法、效益评价，还要对其履行经济责任、管理责任、重大决策以及个人廉洁自律情况做出综合评价。由于其直接目标是为组织部门考核使用干部提供参考，评价结果除涉及国有企业领导人员任职期间企业经营业绩外，还直接关系领导个人的切身利益。因此，相应审计评价风险更大，一旦出现风险后果更为严重：不实或不当的审计评价，不但会影响审计成果的运用，导致用人不当或决策失误，直接影响国家治理层面，甚至还会引起对审计机构和审计人员行政复议或诉讼风险。
三、国有企业领导人员经济责任审计风险防范策略建议
国有企业领导人员经济责任审计作为国家治理的重要组成部分，如何加强质量控制和风险防范直接影响国家审计完善国家治理的效果。审计机关和审计人员可从以下两方面建立风险防范策略：
（一）主观策略。
1.提高审计人员素质，优化配置审计资源。审计人员的政治思想、业务技术水平等综合素质的提高是提升审计质量的总体要求。国有企业领导人员经济责任审计内容丰富，较其他经责审计专业性强、覆盖面广，对审计人员综合素质要求较高。尤其需要审计人员从国家治理的高度提升审计工作觉悟，从自身主观能动性方面控制审计风险。
首先要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务、投资基建财务，不仅要具备查账技能，还应具备宏观经济管理知识、政策法规及审计、会计专业知识、口头及书面表达能力、综合分析能力等；其次参与审计的人员应严守审计纪律，恪守审计职业道德，做到依法审计，客观公正，实事求是，保持严谨、稳健负责的职业态度。在与被审计人或被审计单位有利害关系时，有关审计人员还应当主动回避；第三，审计机关要加强统筹协调，合理整合配置专业对口审计资源，以应对挑战。
2.强化审前准备，编好实施方案。明确对经济责任的界定依据及经济责任审计的目标，综合会计、审计及相关法律法规对经济责任进行统一的界定，并给出明确的标准，合理区分现任责任和前任责任、主管责任和直接责任、主观责任与客观责任以及故意责任与过失责任等，并进行明确界定，制定统一界定标准，避免由于定性难或者定性不准确所带来的各种问题，同时也避免了审计人员承担不必要的责任。
3.保持谨慎态度编写审计报告。经济责任评价意见是国有企业领导人员经济责任审计的核心。审计评价既是具体审计项目质量的集中体现，又是对审计工作质量的检阅，着重评价人的因素对于相关经济活动的影响，不但事关国企领导人员的利益，而且关系到部门利益和党的干部政策。因此，应本着慎重、负责的态度对国企领导人员任职期间履行职责的情况做出实事求是、客观公正的评价。评价时，应依照审计规范评价准则和经济责任审计实施办法规定的评价内容做出评价建议，提出审计意见。
（二）客观策略。
1.建立统一审计评价的标准并保持同步更新。根据审计评价的对象不同，设置不同的评价指标体系。目前，审计署已着手建立国有企业领导人员经济责任审计统一评价指标体系，已进入征求意见后的修改阶段。审计评价标准应当采取定性与定量相结合、写实与量化相结合的方法，尽量按国有企业的行业和门类科学细化，并做到随时根据实际情况同步更新，经济责任审计主要对经济责任情况进行评价，由于直接关系到被审计人职务升降，因此在实际工作中要尽量避免审计人员主观臆断，做到每项指标有据可依，按照指定的标准和指标体系进行评价。
2.建立双向承诺制度，明确双方法律责任。承诺制度是审计对象与审计人员双方对诚信的保证。以往审计多强调被审计单位的承诺制度，在国有企领导人员的经济责任审计过程中，可参照此制度来控制审计机关内部各环节的操作风险。由审计负责人向审计机关作出书面承诺，对所提供审计报告的质量负责。实行双向承诺制度，可以明确双方的法律责任，降低审计风险，谁违反承诺，就由谁承担相应的法律责任。
经济责任审计工作是伴随着经济体制改革的发展应运而生，国有企业改革作为经济体制改革的重要一环和重大成果，对其领导人员的经济责任审计逐步得以制度化。审计“免疫系统论”的提出呼应了经济责任审计的内涵，二者建立了必然的内在联系，而国家治理视角对国有企业领导人员经济责任审计质量提出了更高要求。随着经济责任审计成果运用逐步得到制度保障，其一方面关系到企业领导人的荣辱升迁，另一方面也为组织部门正确考核和使用干部提供依据，进而关乎国家治理体系的完善进程，相应审计风险也增大。因此，我们要不断规范经济责任审计工作行为，科学防范审计风险，努力提高国有企业领导人员经济责任审计质量。（田中强）
参考文献：
1. 刘世林，方伟明，《经济责任审计理论与实务》，北京:中国时代经济出版社
2. 杨冉，国企经济责任审计的思考
3. 秦小丽，常丽娟，经济责任审计风险及其防范刍论，审计研究，2005年第6期
4. 关煜华，关于我国经济责任审计风险原因的探讨，企业导报，2010年第3期
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