浅谈如何实现国家审计与国家治理的啮合推动
陈 慧 （江苏省扬州市江都区审计局）
【摘要】本文从论述国家审计与国家治理的啮合关系入手，分析了国家治理的简约框架，提出了国家审计应实现与国家治理框架内各要素的啮合衔接，才能发挥国家审计对国家治理的啮合推动作用，并就具体的衔接推动路径作了阐述。
【关键字】国家审计 国家治理 啮合 推动
国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理系统中内生的“免疫系统”，国家审计的产生和发展源于国家治理，同时又能反作用于国家治理。为推动国家的良治、善治，实现国家治理的目标，笔者认为在了解国家治理简约框架的基础上，通过国家审计与框架内各要素的啮合衔接，能更好地实现对国家治理的啮合推动。
一、国家审计与国家治理的啮合关系
国家治理是大系统，国家审计是其中的一个小系统，要使小系统更好地融入大系统，关键是找到两者的接口，它们犹如大小两个齿轮，只有两个齿轮处于啮合状态，才能实现两个系统的齿轮传动效果。脱离啮合，国家审计只是一种自娱自乐，作为国家的监督管理工具，只能是在空转。围绕中心，服务大局的审计宗旨正是这种啮合关系的贴切表达。因而国家审计要推动国家治理，实现两者啮合是前提。
二、国家治理的简约框架
国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计的目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变。要准确定位国家审计，实现国家审计与国家治理的啮合，首先要对国家治理的整体框架有所了解。中国共产党在我国国家治理体系中居于领导核心地位，在党的领导下受公众委托，由政府具体负责实施国家治理，政府通过公共资源的配置、公共政策的推行，提供各种公共产品和服务，实现政治、经济、社会、文化、生态的良好治理，最终实现国家经济社会的健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。只有明晰国家治理的主体、目标、内容、过程等，国家审计才能积极应对，有效融合、服务于国家治理。
三、国家审计与国家治理框架的啮合衔接
国家审计作为内生的免疫系统，要保障国家治理系统的稳定性和有效性，就要对治理框架中的各个要素释放免疫力，落实好关键点的啮合衔接，才能实现面的整体推动。
（一）与治理主体的衔接。中国共产党是国家治理体系的领导核心，党和政府是国家治理中最重要的责任主体。习总书记指出，打铁还需自身硬，要从严治党，要提高党的建设的科学化水平。因而国家审计应以惩治腐败、整顿作风，提高效能、促进建设为目标，加强对党和政府权力运行的制约和监督，促进党的思想、组织、作风、反腐倡廉、制度的五位一体建设，保障治理主体的廉洁为民高效。
1.探索干部履职审计。要对当前经济责任审计的责任范畴加以拓展，各级党政领导干部和国企负责人在履职过程中，经济责任只是其中最重要的部分，并不是履职的全部，审计所涉及的责任还应包括文化责任、教育责任、环境责任等社会责任，三责联审所涉及的选人用人、机构编制等行政责任。2010年印度颁布《社会责任审计技术指南》，审计内容涉及环境保护、公益事业、劳资关系及产品售后服务、能源和稀有资源的利用效率等，美国、法国的大型企业也早在70年代就对外披露社会责任履行情况。干部履职审计重点揭示违法违纪、腐败失职行为，提升党和政府的执政能力。
2.推进政府效能审计。政府治理活动是否有效地使用纳税人资金，并最大限度地提供公共服务，就体现为政府的绩效。审计应根据部门职责、完成政府目标任务情况、群众满意程度等，分析政府及相关部门行政成本支出结构，评价履职成本的经济性，分析其所确定的绩效目标的实现程度。政府效能审计是政府开展治理活动行为本身的经济性、效率性和效果性进行分析、评价，包括机构职能设置的科学性，是否有交叉重叠；政府各单位履行公共职能的投入、产出情况；公务用车、公款吃喝、公费出国的三公经费支出情况。按照中央关于改进工作作风、密切联系群众八项规定和党政机关厉行节约的有关要求，重点治理低效、损失浪费、不作为现象，推进政府绩效管理。
（二）与治理过程的衔接。
1.强化财政预算跟踪审计。政府职能的履行、公共资源的配置主要依附于财政预算资金的运作，在国家治理范畴中，财政收支有如人体的血液循环系统，是国家治理的经济基础。因而财政审计是推动国家治理的重要基点。
一是深化大格局。十八大报告明确指出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。财政预算资金覆盖面广，应将财政资金涉及的各项筹集使用活动均纳入国家财政审计的监督评价范围，构建完善财政审计的大格局。二是跟踪全过程。开展集预算编制、执行、绩效为一体的预算跟踪审计，前移监督关口，用合理的预算编制来保障预算的有效执行和绩效预算目标的实现，并根据预算执行中发现的问题和绩效评价的结果提出建议，推动各项财政体制改革的进程。
2.强化政策执行审计和政策评估。公共政策是党和政府实施治理的重要手段，也是其治理思路和治理措施的具体载体，政策本身的优劣和政策执行的效果直接关系到治理的成败。因而开展政策执行审计和政策评估是审计服务国家治理的重要途径。
一是推动政策的执行落实。提高对政策的领悟力和熟稔程度，关注政策的社会知晓度，政策执行中不予执行、执行发生偏差或执行受阻等现象，以及政策执行对经济社会生态等可持续发展产生的影响；对宏观性、长期性、影响经济社会发展大局的重大政策进行跟踪审计，掌握政策执行的真实情况，促进政策的执行落实。
二是评估政策本身。开展政策评估审计，通过客观评价政策执行的效果，指出政策执行中存在的问题，进而分析政策在设计和具体措施上的不足，主要涉及政策的公平性、政策是否全面细化适当，是否与其他法规政策相矛盾等。
三是及时沟通反馈。对影响政策执行的因素和政策本身的缺陷进行分析研究，提出改进的可行性建议，及时与政策执行机构进行沟通，通过审计要情专报、审计信息简报、审计情况通报、年度专题汇报等适当的渠道，及时反馈给政策的设计者，使政策得到及时的矫正和有效的落实，使公共政策在“设计、执行、反馈、修正”的循环中不断改进完善。
3.强化政府投资项目审计。政府投资项目是政府在国家治理过程中向公众提供的主要的公共产品，涉及的资金面广量大，对经济发展具有巨大的拉动作用，城市建设、交通、电力、水利等直接关系公众的基本生存，这一领域也是腐败的高发领域，离不开审计监督。
一是监督评价财政建设资金使用效益。对政府投资建设资金从概预算到竣工决算的使用全过程进行审计，有力控制工程造价，揭示资金挤占挪用、损失浪费等现象。
二是治理工程建设领域突出问题。从项目审批、招投标、设计、签订合同、施工、监理、验收等工程建设的全过程进行监督，重点揭示因违法犯罪、决策失误、管理不善、程序不合规等造成的腐败、工程质量缺陷、投资浪费等。
三是促进投资决策、投融资体制的完善。通过分析评价投资的效果、存在的问题，进而反映投资决策的优劣，投融资体制存在的障碍、缺陷，推动产生投资的科学决策机制，促进加快投融资改革。
4.强化风险预警审计。经济社会的健康运行中，或者说国家治理过程中，必定存在着风险，有固有风险，如地震、飓风等自然灾害、金融危机等；也有控制风险，如金融风险、债务风险、污染风险、管理漏洞造成的失控等。作为免疫系统的审计应发挥监督保障经济社会安全运行的职能。
一是积极应对固有风险，跟踪服务。应对自然灾害，审计要积极参与受灾损失的鉴证，监督救灾物资的运行，跟踪灾后恢复建设资金的使用和项目建设的过程，保障救灾资金的有效使用、项目的规范化建设和工程建设质量；应对金融危机等突发性事件，要发挥审计的专长，全面了解、公开发布危机的真实影响，监督危机应对资金的分配使用，为应对、化解危机提供决策参考和审计服务。
二是有效识别控制风险、及时预警。在引入专业人才、借助专家力量和大胆实践的基础上，探索建立各类风险的预警指标体系，努力构建金融风险、债务风险、污染风险、组织控制风险等的指标预警框架模型，并不断更新完善，当预警框架内的指标偏离正常水平时，及时发出审计预警。
（三）与治理内容目标的衔接。十八大将中国特色社会主义事业的总体布局扩展为政治、经济、社会、文化、生态的五位一体，这是从人民利益出发、为人民谋幸福的布局。审计工作的宗旨目标也要立足于这个总布局，致力于国家的政治稳定、经济富强、社会和谐、文化繁荣、生态文明，实现科学发展。
1.审计项目选项战略化。审计选项是国家审计推动国家治理的龙头，要始终保持与国家方针政策的协同性，随方针政策的调整及时转换定位。审计犹如产品生产，只有生产出贴近市场、适销对路的产品，才能体现审计自身的价值。当前的审计选项要紧紧围绕五位一体的总布局，围绕五项建设的具体规划目标选项立项；紧跟生态建设的步伐，在资源节约和环境保护审计方面积极跟进。
2.审计目标内容宏观化。一方面问题建议要贴近宏观。对发现的问题不能一罚了之，要深入分析原因，排查体制性障碍、制度缺陷等深层次原因，站在全面、协调、可持续发展的高度提出可行建议。另一方面项目实施要注重规模。我国地域广阔，各地区的区域条件和发展状况差异明显，前期地方债务和社保审计的实践经验表明，统一组织的大兵团作战能产生的规模效应，有利于对全国范围内总体情况的掌握，有利于审计立足全局提出更具操作性和实用性的建议。各地区也可就本地区的宏观政策、特色产业、重大投资项目统一组织实施相关审计项目，使审计结果更具宏观指导性。
3.审计结果利用治理化。产品只有销售后才能实现利润，同样审计结果只有应用于国家治理才能体现其价值。要着重开展整改落实审计，向政策建言献策，推动体制、机制、制度的完善；同时要及时上报反馈审计结果，积极争取党委、人大、政府的支持，推动出台问责办法实行问责，推动干部履职审计成为提拔调任前的必经程序，推动人大将财政预算审计结果作为预算审批的重要依据等，使审计结果在国家治理过程中发挥更重要的作用。
（四）与治理委托人、受益人—公众的衔接。就我国的政治制度而言，人民是国家的主人，党和政府受人民的委托承担国家治理的职责，国家治理的最终目标是为满足人民需求，保障人民利益。因而国家审计也应该秉承这一宗旨，以维护人民利益为工作的出发点和落脚点，引导公众广泛参与审计，参与治理。
1.拓宽公众参与审计的途径。通过广播、电视、网络等多途径地向公众公开征询审计项目计划，让公众“点菜”，设立全国统一的国家审计举报热线电话，审计或审计调查中深入基层、深入群众开展走访调查，积极运用调查问卷方式问需、问计、问效于民，将公众满意度作为各项绩效评价的重要因素。
2.开放透明式运行接受公众的监督。及时将社会公众关注、与人民群众生活息息相关的热点、难点的审计计划、审计结果、审计整改情况通过有效途径公告于民，通过老百姓能普遍接触的渠道，将全面真实的情况用群众看得懂的表述予以公告，满足公众的知情权，运用公众监督、舆论监督、审计监督的合力推动审计整改，提升治理效果。
（陈慧）
【主要参考文献】
1.党的十八大报告，2012年11月8日
2.刘家义，国家审计和国家治理，中国审计，2011年第16期
3.李厚喜，国家治理视角下的审计职能定位分析，审计研究简报，2011年第16期
4.陈英姿，国家审计推动完善国家治理的作用研究，审计研究，2012第4期
5.宋依佳，政策执行情况跟踪审计若干问题探讨，审计研究，2012第6期
6.李坤，国家治理机制与国家审计的三大方向，审计研究，2012第4期
7.张俊民、张莉，印度社会责任审计，国外审计观察，2013年第3期
【关键字】国家审计 国家治理 啮合 推动
国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理系统中内生的“免疫系统”，国家审计的产生和发展源于国家治理，同时又能反作用于国家治理。为推动国家的良治、善治，实现国家治理的目标，笔者认为在了解国家治理简约框架的基础上，通过国家审计与框架内各要素的啮合衔接，能更好地实现对国家治理的啮合推动。
一、国家审计与国家治理的啮合关系
国家治理是大系统，国家审计是其中的一个小系统，要使小系统更好地融入大系统，关键是找到两者的接口，它们犹如大小两个齿轮，只有两个齿轮处于啮合状态，才能实现两个系统的齿轮传动效果。脱离啮合，国家审计只是一种自娱自乐，作为国家的监督管理工具，只能是在空转。围绕中心，服务大局的审计宗旨正是这种啮合关系的贴切表达。因而国家审计要推动国家治理，实现两者啮合是前提。
二、国家治理的简约框架
国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计的目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变。要准确定位国家审计，实现国家审计与国家治理的啮合，首先要对国家治理的整体框架有所了解。中国共产党在我国国家治理体系中居于领导核心地位，在党的领导下受公众委托，由政府具体负责实施国家治理，政府通过公共资源的配置、公共政策的推行，提供各种公共产品和服务，实现政治、经济、社会、文化、生态的良好治理，最终实现国家经济社会的健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。只有明晰国家治理的主体、目标、内容、过程等，国家审计才能积极应对，有效融合、服务于国家治理。
三、国家审计与国家治理框架的啮合衔接
国家审计作为内生的免疫系统，要保障国家治理系统的稳定性和有效性，就要对治理框架中的各个要素释放免疫力，落实好关键点的啮合衔接，才能实现面的整体推动。
（一）与治理主体的衔接。中国共产党是国家治理体系的领导核心，党和政府是国家治理中最重要的责任主体。习总书记指出，打铁还需自身硬，要从严治党，要提高党的建设的科学化水平。因而国家审计应以惩治腐败、整顿作风，提高效能、促进建设为目标，加强对党和政府权力运行的制约和监督，促进党的思想、组织、作风、反腐倡廉、制度的五位一体建设，保障治理主体的廉洁为民高效。
1.探索干部履职审计。要对当前经济责任审计的责任范畴加以拓展，各级党政领导干部和国企负责人在履职过程中，经济责任只是其中最重要的部分，并不是履职的全部，审计所涉及的责任还应包括文化责任、教育责任、环境责任等社会责任，三责联审所涉及的选人用人、机构编制等行政责任。2010年印度颁布《社会责任审计技术指南》，审计内容涉及环境保护、公益事业、劳资关系及产品售后服务、能源和稀有资源的利用效率等，美国、法国的大型企业也早在70年代就对外披露社会责任履行情况。干部履职审计重点揭示违法违纪、腐败失职行为，提升党和政府的执政能力。
2.推进政府效能审计。政府治理活动是否有效地使用纳税人资金，并最大限度地提供公共服务，就体现为政府的绩效。审计应根据部门职责、完成政府目标任务情况、群众满意程度等，分析政府及相关部门行政成本支出结构，评价履职成本的经济性，分析其所确定的绩效目标的实现程度。政府效能审计是政府开展治理活动行为本身的经济性、效率性和效果性进行分析、评价，包括机构职能设置的科学性，是否有交叉重叠；政府各单位履行公共职能的投入、产出情况；公务用车、公款吃喝、公费出国的三公经费支出情况。按照中央关于改进工作作风、密切联系群众八项规定和党政机关厉行节约的有关要求，重点治理低效、损失浪费、不作为现象，推进政府绩效管理。
（二）与治理过程的衔接。
1.强化财政预算跟踪审计。政府职能的履行、公共资源的配置主要依附于财政预算资金的运作，在国家治理范畴中，财政收支有如人体的血液循环系统，是国家治理的经济基础。因而财政审计是推动国家治理的重要基点。
一是深化大格局。十八大报告明确指出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。财政预算资金覆盖面广，应将财政资金涉及的各项筹集使用活动均纳入国家财政审计的监督评价范围，构建完善财政审计的大格局。二是跟踪全过程。开展集预算编制、执行、绩效为一体的预算跟踪审计，前移监督关口，用合理的预算编制来保障预算的有效执行和绩效预算目标的实现，并根据预算执行中发现的问题和绩效评价的结果提出建议，推动各项财政体制改革的进程。
2.强化政策执行审计和政策评估。公共政策是党和政府实施治理的重要手段，也是其治理思路和治理措施的具体载体，政策本身的优劣和政策执行的效果直接关系到治理的成败。因而开展政策执行审计和政策评估是审计服务国家治理的重要途径。
一是推动政策的执行落实。提高对政策的领悟力和熟稔程度，关注政策的社会知晓度，政策执行中不予执行、执行发生偏差或执行受阻等现象，以及政策执行对经济社会生态等可持续发展产生的影响；对宏观性、长期性、影响经济社会发展大局的重大政策进行跟踪审计，掌握政策执行的真实情况，促进政策的执行落实。
二是评估政策本身。开展政策评估审计，通过客观评价政策执行的效果，指出政策执行中存在的问题，进而分析政策在设计和具体措施上的不足，主要涉及政策的公平性、政策是否全面细化适当，是否与其他法规政策相矛盾等。
三是及时沟通反馈。对影响政策执行的因素和政策本身的缺陷进行分析研究，提出改进的可行性建议，及时与政策执行机构进行沟通，通过审计要情专报、审计信息简报、审计情况通报、年度专题汇报等适当的渠道，及时反馈给政策的设计者，使政策得到及时的矫正和有效的落实，使公共政策在“设计、执行、反馈、修正”的循环中不断改进完善。
3.强化政府投资项目审计。政府投资项目是政府在国家治理过程中向公众提供的主要的公共产品，涉及的资金面广量大，对经济发展具有巨大的拉动作用，城市建设、交通、电力、水利等直接关系公众的基本生存，这一领域也是腐败的高发领域，离不开审计监督。
一是监督评价财政建设资金使用效益。对政府投资建设资金从概预算到竣工决算的使用全过程进行审计，有力控制工程造价，揭示资金挤占挪用、损失浪费等现象。
二是治理工程建设领域突出问题。从项目审批、招投标、设计、签订合同、施工、监理、验收等工程建设的全过程进行监督，重点揭示因违法犯罪、决策失误、管理不善、程序不合规等造成的腐败、工程质量缺陷、投资浪费等。
三是促进投资决策、投融资体制的完善。通过分析评价投资的效果、存在的问题，进而反映投资决策的优劣，投融资体制存在的障碍、缺陷，推动产生投资的科学决策机制，促进加快投融资改革。
4.强化风险预警审计。经济社会的健康运行中，或者说国家治理过程中，必定存在着风险，有固有风险，如地震、飓风等自然灾害、金融危机等；也有控制风险，如金融风险、债务风险、污染风险、管理漏洞造成的失控等。作为免疫系统的审计应发挥监督保障经济社会安全运行的职能。
一是积极应对固有风险，跟踪服务。应对自然灾害，审计要积极参与受灾损失的鉴证，监督救灾物资的运行，跟踪灾后恢复建设资金的使用和项目建设的过程，保障救灾资金的有效使用、项目的规范化建设和工程建设质量；应对金融危机等突发性事件，要发挥审计的专长，全面了解、公开发布危机的真实影响，监督危机应对资金的分配使用，为应对、化解危机提供决策参考和审计服务。
二是有效识别控制风险、及时预警。在引入专业人才、借助专家力量和大胆实践的基础上，探索建立各类风险的预警指标体系，努力构建金融风险、债务风险、污染风险、组织控制风险等的指标预警框架模型，并不断更新完善，当预警框架内的指标偏离正常水平时，及时发出审计预警。
（三）与治理内容目标的衔接。十八大将中国特色社会主义事业的总体布局扩展为政治、经济、社会、文化、生态的五位一体，这是从人民利益出发、为人民谋幸福的布局。审计工作的宗旨目标也要立足于这个总布局，致力于国家的政治稳定、经济富强、社会和谐、文化繁荣、生态文明，实现科学发展。
1.审计项目选项战略化。审计选项是国家审计推动国家治理的龙头，要始终保持与国家方针政策的协同性，随方针政策的调整及时转换定位。审计犹如产品生产，只有生产出贴近市场、适销对路的产品，才能体现审计自身的价值。当前的审计选项要紧紧围绕五位一体的总布局，围绕五项建设的具体规划目标选项立项；紧跟生态建设的步伐，在资源节约和环境保护审计方面积极跟进。
2.审计目标内容宏观化。一方面问题建议要贴近宏观。对发现的问题不能一罚了之，要深入分析原因，排查体制性障碍、制度缺陷等深层次原因，站在全面、协调、可持续发展的高度提出可行建议。另一方面项目实施要注重规模。我国地域广阔，各地区的区域条件和发展状况差异明显，前期地方债务和社保审计的实践经验表明，统一组织的大兵团作战能产生的规模效应，有利于对全国范围内总体情况的掌握，有利于审计立足全局提出更具操作性和实用性的建议。各地区也可就本地区的宏观政策、特色产业、重大投资项目统一组织实施相关审计项目，使审计结果更具宏观指导性。
3.审计结果利用治理化。产品只有销售后才能实现利润，同样审计结果只有应用于国家治理才能体现其价值。要着重开展整改落实审计，向政策建言献策，推动体制、机制、制度的完善；同时要及时上报反馈审计结果，积极争取党委、人大、政府的支持，推动出台问责办法实行问责，推动干部履职审计成为提拔调任前的必经程序，推动人大将财政预算审计结果作为预算审批的重要依据等，使审计结果在国家治理过程中发挥更重要的作用。
（四）与治理委托人、受益人—公众的衔接。就我国的政治制度而言，人民是国家的主人，党和政府受人民的委托承担国家治理的职责，国家治理的最终目标是为满足人民需求，保障人民利益。因而国家审计也应该秉承这一宗旨，以维护人民利益为工作的出发点和落脚点，引导公众广泛参与审计，参与治理。
1.拓宽公众参与审计的途径。通过广播、电视、网络等多途径地向公众公开征询审计项目计划，让公众“点菜”，设立全国统一的国家审计举报热线电话，审计或审计调查中深入基层、深入群众开展走访调查，积极运用调查问卷方式问需、问计、问效于民，将公众满意度作为各项绩效评价的重要因素。
2.开放透明式运行接受公众的监督。及时将社会公众关注、与人民群众生活息息相关的热点、难点的审计计划、审计结果、审计整改情况通过有效途径公告于民，通过老百姓能普遍接触的渠道，将全面真实的情况用群众看得懂的表述予以公告，满足公众的知情权，运用公众监督、舆论监督、审计监督的合力推动审计整改，提升治理效果。
（陈慧）
【主要参考文献】
1.党的十八大报告，2012年11月8日
2.刘家义，国家审计和国家治理，中国审计，2011年第16期
3.李厚喜，国家治理视角下的审计职能定位分析，审计研究简报，2011年第16期
4.陈英姿，国家审计推动完善国家治理的作用研究，审计研究，2012第4期
5.宋依佳，政策执行情况跟踪审计若干问题探讨，审计研究，2012第6期
6.李坤，国家治理机制与国家审计的三大方向，审计研究，2012第4期
7.张俊民、张莉，印度社会责任审计，国外审计观察，2013年第3期
| 【关闭】 【打印】 |
