从系统论的角度看国家审计参与国家治理的实现途径
朱晶 彭亮 张亮 (审计署哈尔滨办)
【发布时间:2013年06月04日】
字号:【大】 【中】 【小】
    【摘 要】审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分。本文从系统论的角度明确了国家治理活动的理论含义和系统性,分析了国家审计与国家治理的关系,进而运用系统性原理,从审计项目计划管理、审计资源整合、审计目标确立和审计内容完善等几个方面,提出了国家审计参与国家治理、实现善治的有效途径。
    【关键词】 国家审计 国家治理 系统论 实现途径
      
    当前,我国正在全面建设小康社会,朝着实现宏伟的“中国梦”迈进,这需要国家的“良治”。而国家治理是政府为主,包括了公民、其他非政府组织等第三部门在国家和社会运行系统中相互作用、相互依赖、相互配合的一个大系统。国家审计作为国家治理这个大系统的重要组成部分,应运用系统论原理优化国家审计制度,以使其能更加高效地制约权力运行、服务和服从于国家治理。
    
    一、国家治理具有系统性
   (一)国家治理的含义。国家治理是指政府、市场和公民社会在国家和社会运行系统中相互作用、相互依赖、相互配合的一种正式和非正式的制度安排。国家治理是由一系列的制度所形成的,能否实现“善治”,取决于制度设计的科学性、合理性、效率性。国家治理的目的在于合理、高效地分配社会资源以实现国家和社会良性、和谐发展。我国国家治理的根本目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上也指出,“国家治理就是通过配置和运作国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展”的过程。
    (二)国家治理的系统性。系统论是20世纪40年代由美籍奥地利生物学家贝塔朗菲创立的一门横断学科,是研究客观现实系统共同的特征、本质、原理和规律的科学。系统科学表明,世界上一切事物都以系统的方式存在,系统具有整体性、相关性、目的性、层次性、环境适应性、动态性、有序性等特性。
    从系统论的角度看,国家治理是由治理主体、治理客体和治理环境间相互作用而产生的有机联系的社会管理系统。该系统的各个组成部门都有自己特定的位置地位和功能,都具有一定的独立性和封闭性,并在法律规定范围内开展工作,它们在系统中的地位是并列平行不能互相取代的。
    从治理内容看,国家治理是由以下五个子系统组成的社会运行系统:一是经济治理系统。这是实现国家治理的首要前提和物质条件,其目的是通过保障和改善公平竞争,提高经济运行的有效性。二是政治治理系统。这是国家治理得以实现的第二个前提条件,是实施其他治理的重要媒介,主要方式是提高政治参与度和透明度,改进政府运行机制,改善政府绩效。三是社会治理系统。主要包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容。四是文化治理系统。主要包括保护文化多样性,推动文化融合,重塑文明底蕴,塑造公平、友善、公正、平等的社会价值观等内容。五是环境治理系统。这是维护人与自然相协调的基本保障,包括节约资源、遏制污染、维护生态多样性等内容。这五项治理内容构成国家治理的主体框架和运行体系,它们作为国家治理系统的构成要素相互联系,相互依存,相互促进,相互制约,共同推动国家发展和人类社会进步。  
       
     二、国家审计是国家治理系统的重要组成
    (一)国家治理需要监督系统。从理论上说,一个系统要实现长期可持续的运行、发展,必须要有完备的自我纠正、自我调节功能。在国家治理系统运行过程中,由于人民与授权行使国家治理职能的政府和官员之间存在着委托代理关系,使得政府在行使国家权力时,容易与委托人之间产生信息不对称、目标不一致和利益冲突等一系列问题,可能会损害国家治理的公正性和效率性,进而滋生腐败等较为严重的社会问题。国家治理机制存在的这种内生缺陷性,使得在一个完善的国家治理系统中,必须有一个专职监督的子系统对权力的行使和运用形成制约。
    从各国实践来看,不管国家治理的体制和模式差别有多大,治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题,都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责,从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统,它们的共同目标是维护经济社会的健康运行。其中:决策系统的主要功能是围绕国家治理的目标分析、处理信息,制定可行方案并进行评估,对方案进行选优和决断,对整个决策过程进行协调和控制,并形成最终决策;执行系统的主要功能是准确无误地执行决策,实现决策的目标和任务;监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况,并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统,推动决策系统及时修正决策,同时根据决策执行情况提出奖惩建议。
    (二)国家审计通过监督系统参与国家治理。依据宪法规定,国务院设审计署,审计长是国务院的组成成员,地方县级以上人民政府设审计机关,在地方行政首 长和上级审计机关领导下开展工作,国家审计是国家唯一专司经济监督的机关。因此,国家审计是国家治理系统中监督子系统的重要组成部分,是在国家治理过程中应运而生的一项旨在实现制约和监督国家权力运用的顶层设计和制度安排。国家审计服务于国家治理的决策系统,承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。通过国家审计的揭露、监督和控制作用,实现对政府(官员)权力的制约、对财政预算的监督和对治理绩效的促进。因此,国家审计的产生和发展源于国家治理,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家审计的任务、重点和方式等应随着国家治理的任务、重点和方式的转变而转变,国家审计始终在国家治理系统中发挥着不可替代的重要作用。
       
    三、国家审计参与国家治理的实现途径
    国家审计作为国家治理系统的重要组成部分,要实现更好地参与国家治理活动的目标,必须从自身特点出发,运用系统性原理,不断完善和提高工作能力和水平。
    (一)根据系统的整体性和相关性原理,科学规划审计项目。根据系统的整体性和相关性原理,系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整体,要素之间存在相互作用和相互影响的关系,使系统有机地联系在一起。这就要求国家审计工作应主动融入经济社会发展大局,结合国家治理的五项主要内容,综合考虑各子系统的运行规律和特征,科学规划审计项目内容,全盘安排财政、金融、企业、经责、社保和资源环保等审计项目计划。突出国家审计的整体性,注重不同项目间的联系和衔接,将审计项目从横向和纵向上结合起来,形成合力,全方位、多角度地反映问题和抵御风险。充分整合审计资源,形成整体合力,明确各级审计机关的任务分工与协作,利用民间审计的力量,实现多种审计类型的有效结合,为集中主要资源服务国家治理奠定基础。同时,要加强对审计项目的整体评比和反思。目前,审计署派出机构的审计项目均为统一制订和统一组织实施,优秀、表彰审计项目评比的对象则是具体实施单位或牵头单位,其总结反思的效果有一定局限。可以探索建立跨部门的审计项目整体评比和反思机制,从而站在更高的层面上,思考审计计划、审计工作方案和组织管理是否科学合理,有效改进相关工作。
    (二)根据系统的层次性原理,加强国家审计的顶层设计。系统的层次性原理指出,系统是具有层次性的,系统的层次性有利于系统的运行和整体功能的发挥,也利于复杂系统的有序化。国家审计系统是国家治理系统下的子系统,而它本身又是由多层级的系统构成,包括组织系统和目标系统等。这就要求国家审计机关高度重视国家审计系统的层次性特征,理顺不同层级审计机关之间的关系。审计署作为最高国家审计机关要优化内部机构设置,强化政策法律研究,超脱于指导、参与具体的审计实践。可以考虑设置单独部门,牵头联系各相关单位,统筹思考完善国家治理赋予国家审计机关的任务与挑战是什么,国家经济安全的潜在威胁有哪些,审计机关促进改革开放、维护民生防范经济运行风险的着力点在哪里,进一步完善国家审计的顶层设计,有效落实国家审计参与国家治理的理念。
    (三)根据系统的目的性原理,明确审计工作目标。系统的目的性是指,系统在与环境的相互作用中,在特定范围内,其发展变化不受或少受条件或途径经历的影响,坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性,任何系统都是为实现特定目的而发挥其特定功能的。从工作目标上看,国家审计机关应结合审计工作五年发展规划,进一步明确审计工作的总体目标和主要任务等内容。始终紧扣社会热点和政府中心工作,分析党中央、国务院和相关政府部门的新要求、人民的新期望,主动调整工作思路,改进方法,有针对性地提供高质量的审计产品。要从长远着眼,主动地去感知风险,分析存在的潜在隐患,查明根源,提出调动各种资源预防潜在侵害的建议。在此基础上,分解落实五年发展规划,提出具体的工作目标和项目计划,全面系统地勾画审计工作的发展方向。重点关注中央宏观调控政策的落实情况和效益,关注政府重大投资项目的建设过程和绩效状况,关注资源和环境保护,关注国家经济安全问题,关注民生政策措施落实情况和资金管理、使用情况等。从内部管理看,审计机关还应从国家审计系统的目的性出发,逐步健全完善绩效管理考核体系。该考核体系应与国家审计的年度工作要点相适应,突出重点,明确目标,而非单纯进行数量考核,使得考核工作真正起到指导完成全年工作目标和评优、选优的作用。
    (四)根据系统的开放性原理,持续完善审计内容。系统的开放性原理认为,系统具有不断与外界环境进行物质、能量、信息交换的性质和功能,系统受到外部环境的约束,须适应外部环境系统的变化才能存在和发展,外部环境系统也会受到各个子系统的影响而不断变化,即系统是动态的、开放的。这就要求国家审计工作持续跟踪经济社会发展出现的新形势、新问题和新动向,随着社会政治、经济、文化、技术的进步而不断演进和发展,持续丰富国家审计工作内容,优化国家审计结构。如,通过审视和检查经济事项背后的制度安排和机制运行中存在的潜在风险发挥审计预防功能。通过尝试对现有的国家治理机制和社会经济运行状况进行测试和评价,主动识别国家治理中存在的问题,实现审计评价功能等。同时,高度重视审计工作对国家治理的积极促进作用,加强与其他部门的协作配合,以取得相关部门的理解与配合,进而提高审计效率并节约审计资源。加强对外宣传,提高公众的参与和关注度,高度重视舆情反馈对审计工作的指导作用。这有利于增强审计建议的执行力,提高相关问题解决的效率。在法律许可的范围内,国家审计应以开放的姿态参与国家治理,采取各种有效的方式及方法,与网络和媒体建立起良好的互动关系,以增强审计的透明度。
    (五)根据系统的稳定性原理,强化审计公告和问责。系统的稳定性原理指出,在外界作用下,开放系统具有一定的自我稳定能力,能够有一定范围内自我调节,从而保持和恢复原来的有序状态,保持和恢复原有的结构和功能。国家审计可以充分利用国家治理系统的自我调节、自我纠正特征,通过强化审计结果公告制度和审计问责工作,为国家治理系统提供“信息反馈”,进而帮助其实现自我纠正的功能。审计机关应以审计报告或结论的形式公开审计结果,披露政府行为,通过社会公众的力量加强对政府的监督,同时加大审计问责力度,促进政府部门不断改进和提高自身执政行为和执政水平,进而保障国家治理持续平稳、健康发展。主要可采取如下措施:一是扩大审计结果公告的范围。除了涉及国家安全和商业秘密的事项不予对外公布外,其他审计事项都应公开,都需要接受社会公众的检验。二是完善审计结果公告的法律法规。建立健全一整套完善的审计公告法律法规,对审计公告的种类、内容、形式、程序和范围作出明确的规定。使审计机关做到依法而不是依政府意志公布审计结果。三是丰富审计结果公告的内容。不断增加绩效审计和审计整改报告的披露。四是建立有效的问责制度框架,提高问责制度的公开性、透明性、权威性,推动国家层面问责机制建设。建立有中纪委、审计署、最高法院、最高检察院、公安部等部门组成的专门机构,对责任的界定、问责范围、对象、方式等内容进行制度安排。五是加强对大案要案线索的追踪,提高对重要领域、重要事件、重要项目、重要人事任免、大额资金等重大事项的分析辨别能力,监督重要政府活动的异常情况。六是加强审计整改方面的调研和制度建设,促进建立健全相关法律法规,提升审计整改的权威性和执行力,推动建立“一把手”负责制。
    
    四、结语
    我国正处于社会经济转型期,如何实现国家良治和善治成为我们必须面对和亟须解决的问题。国家审计作为国家治理这个大系统的重要组成部分,应从审计项目计划管理、审计资源整合、审计目标确立和审计内容完善等几个方面,不断完善和提高自身的能力和水平,通过审计功能的发挥促进国家治理机制的进一步完善和国家治理目标的实现。( 朱晶 彭亮 张亮)
    
    参考文献:
    1.刘家义.国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.2011年
    2.刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学.2012年第6期.P64
    3.李厚喜.国家治理视角下的审计职能定位分析[J].审计月刊.2012年第2期.P17
    4.孙梅.国家治理视角下的审计项目计划管理[J].审计月刊.2012年第6期.P21
    5.蔡春,朱荣,蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角[J].审计研究.2012第1期.P6
    6.程谊梅 ,杨松令.系统论在企业风险管理中的运用[J].经济论坛.2007年第6期.P70
    7.蔡春,蔡利.国家审计理论的新发展[J].审计与经济研究.2012年第3期.P3
    8.何宝胜.从系统论的角度看内部控制整体框架[J]当代经济.2007年第7期.P24
    9.郎少萍.审计“免疫系统”功能在国家治理中的作用[J].审计与理财.2011年第11期.P25
    10.陈静.基于治理导向的国家审计功能拓展[J].审计月刊.2012年第8期.P17
【关闭】    【打印】