浅谈社保审计如何在民生领域推动国家治理
夏 影 (审计署武汉办)
【发布时间:2013年05月31日】
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    摘要:社保审计作为国家审计的重要组成部分,近年来越来越受到社会各界的重视,审计效果也逐步凸显,这从2012年全国社会保障资金审计结果公告引起的民众反响可见一斑。本文从社保审计服务于国家治理的天然优势出发,分析当前我国社保审计取得的成就及存在的问题,旨在探讨如何进一步优化社保审计思路与方法,使之更加适应国家治理的需求。
    关键词:国家治理;社保审计;职能;优化
    
    一、社保审计服务于国家治理的天然优势
    社会保障审计(简称社保审计)是指审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益及其管理进行的审计监督。其审计范围包括养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金和社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障以及社会捐赠等专项资金。
    与其他类型的国家审计相比,社保审计服务于国家治理的天然优势体现在几个方面:一是社保审计更加关注影响政策实施效果的体制机制问题——体制机制是否健全完善,是社保制度推行的基本保证,没有完善和健全的体制机制保证,就无法使社保制度正常贯彻落实,党中央和国家的亲民爱民护民惠民政策就无法得到充分体现,甚至出现诸多偏差,产生新的社会矛盾。因此社保审计始终将关注体制问题作为首要任务,着力分析哪些问题可能对社保政策的实施效果产生影响,进而提出完善建议,保证社保制度的稳定运行和社保体系的健康发展。二是社保审计的对象既有政策执行者,也有政策制定者。金融审计、企业审计等其他国家审计的对象主要是政策执行者,审计关注的重点也是政策执行的效果。而社保审计的审计对象很多时候是政府及各级主管部门,他们既是政策的制定者,也是政策的执行者。因此社保审计很多时候跳出仅仅局限在是否符合现行规定的审计思维方式和模式,相应以制度建立和政策制定是否科学合理为审计重点,发挥社保审计在国家治理中应有的积极作用。三是社保审计的整改成果直接惠及广大人民群众。社保审计查处的问题通常不是个人行为,而是由于政策本身不科学,或政策在执行过程中出现偏差,导致群体利益受到损害。如未将一些应保障群体纳入保障范围,降低了某一群体的保障水平和标准,未及时发放保障待遇等,损害的通常是相当数量的群众利益。因此,社保审计查处问题的整改落实,能够使更多人的利益得到保障,在国家强调提升人民幸福感和促进社会和谐稳定的今天,保障群众利益不受损害是社保审计服务于国家治理作用的重要体现之一。
    
    二、我国社保审计取得的成就与存在的问题
    (一)我国社保审计发挥的主要作用与成效。社保审计作为国家审计的重要组成部分,在我国社会保障体系逐步发展和完善的过程中,主要体现出以下几方面的作用:
    一是摸清社会保障总体情况,推动社会保障体系的不断完善。社会保障审计通过审查资金管理和使用各部门、资金运行各环节中存在的问题,查错纠弊,揭露系统性、体制性的缺陷,既有助于国务院及相关单位及时了解社会保障资金的增减和变动趋势,全面掌握社会保障资金的运行情况;又有助于政策制定部门全面掌握我国社会保障体系的运行情况,在适当的时候有针对性地采取切实可行的措施,不断发展和完善我国的社会保障制度。
    二是查错纠弊,维护社会保障资金安全。确保社保资金完整安全是社保审计的重要目标。多年以来,按照“全面审计、突出重点”的原则,审计署和全国各级审计机关围绕社会保障资金开展了多次专项审计和审计调查,重点查处了资金征缴不到位,挤占挪用社保资金,帐外私设“小金库”,违规操作导致资金损失浪费等问题。尤其是2012年开展的全国社会保障资金审计,对社会保险、社会福利、社会救助3大类共18项资金进行了全面系统的审计,查处揭露的大量问题引起了民众的广泛反响。中央领导和有关部门对社保审计结果极为关注,大部分审计反映的问题得到了及时整改,维护了社会保障资金的安全。
    三是促进被审计单位加强管理,提高资金管理水平。社会保障资金在收缴和拨付过程中涉及多个环节的有效衔接,流程涉及政府机关、企事业单位、保险机构、银行等多个部门。社保审计通过对发现的问题进行充分的揭露和反应,并深入剖析相关部门内部管理制度的不完善,有效地促进了相关部门不断加强内部控制和内部管理,完善相关管理措施,真正做到管好、用好社会保障资金。
    
    (二)当前我国社保审计存在的主要问题。对照国家治理对国家审计提出的具体要求,当前我国社保审计工作主要存在社会保障制度不完善、审计监督任务繁重和审计监督能力不足等问题:
    社会保障制度有待进一步完善。当前我国社会保障体系已全面建立,但体现出两大突出问题:一是保障水平普遍不高,二是政策制度化亟待加强。虽然社保领域的政策数量已经很多,但仍有不少未覆盖的空白点或未予明确的灰色地带。这一点在社会福利和救助领域尤为突出,如残疾人就业保障金的具体用途有哪些。现有文件仅笼统的规定为与残疾人就业保障工作相关的支出,但这个相关该如何界定呢?审计人员在审计中时常陷入这样的困局:有不少现象和做法显然不合理,但要定性为违规问题却缺乏制度依据。
    社保审计点多面广,资金量大。从制度覆盖面看,社会保障资金涉及全国各个行业和众多人员,且逐年增多。从资金量看,近年我国社保资金规模增长速度较快,五项社会保险基金收入每年都递增20%以上,基金总量少则几十亿,多则上万亿。从涉及的主要部门看,财政部门、民政、人力资源与社会保障、社会保障经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政、医疗等众多单位都属于社保审计监督范围。社保审计涉及单位多、覆盖面广、资金量大,加上资金在筹集、管理、使用、分配各环节存在问题种类繁多,社会保障审计的任务繁重。
    被审计单位信息化水平低,工作人员素质总体不高。在社保领域,目前仅有社会保险业务经办和资金管理在全国普及了“金保工程”信息系统,社会福利和社会救助资金均没有统一的信息系统,大部分地区还采用excel表格记录数据,有些地区甚至连excel表都没有。从去年全国社保资金前期数据采集结果来看,全国的社保信息化水平偏低,数据完整性和准确性不高。此外,社保管理部门和经办机构的工作人员,尤其是县级以下基层单位人员普遍素质不高,在专业知识和业务水平上都难以胜任工作要求。这些都对社保审计的效率和效果产生了一定影响,不利于审计质量的提高和审计风险的规避。
    审计力量有限,且专业知识和业务能力有待提高。社保审计既要关注财政、民政、税收、劳动保障等政府主管部门,也要关注银行、保险公司、基金会等社会代理机构,还要关注参保单位、企业和个人。既要关注资金的真实性、完整性、合规性,也要关注对相关政策法规的学习研究,还要关注如何在查错纠弊的同时促进社保体系的不断完善。与审计的大工作量及高要求相比,目前社保审计力量相对不足。加上社保审计起步较晚,审计人员的专业知识和业务能力都有待进一步提高。
    
    三、社保审计如何更好地服务于国家治理
    近年来,社保审计重点关注国家大力推进的民生项目,对养老、医疗、住房、就业等体制的完善和政策的落实起到了一定的促进作用。但由于我国的社保审计起步较晚,可以借鉴的经验不多,需要在今后的工作中不断总结和完善,逐步形成一套符合中国国情的社保审计模式。从目前来看,我国社保审计应该着重加强以下几个方面的工作,力求更好地服务于国家治理。
    (一)将关注体制机制、加强资金监督、规范政策执行作为社保审计的三大重点。关注体制机制问题,始终将促进构建并完善社会保障体系作为社保审计的首要目标。正如前文所说,我国社会保障事业起步晚、发展历程短的现实决定了社会保障体制不完善和相关制度不健全的现状,在社会保障体系的诸多方面都存在着“无章可循”或“有章不循”的现象。虽然2010年底《社会保险法》的颁布,宣告我国没有一部关于社会保障专门法律的尴尬境况得以终止,但我们既难指望这样一部法律能涵盖社会保障领域所有问题的对策,也难保证这些法律条文得到有效的贯彻执行。因此,立足宏观,准确揭示体制机制层面存在的问题,提出切实可行的意见和建议,促进体制健全和制度完善,是社保审计需要始终坚持的首要目标。制度保障是带有根本性的,只有解决制度问题,才能确保社保资金的安全、有效,同时促进我国社保制度长期、健康、可持续的发展。
    发挥审计监督为宏观决策服务的作用,加强社会保障资金预算监督。社会保障资金是社会保障制度的核心内容,对社会保障资金进行有效的管理,是决定社会保障制度能否正常、有序运行的关键。社保资金使用、管理水平高低,直接影响社保资金使用和党的惠民政策的效果。所以,我们在社保审计工作中要对社会保障资金进行全方位、多角度的监督,重点关注其资金使用、管理存在的重大问题,通过发现的问题查找并揭示管理中存在的漏洞和缺陷,提出建议,促使有关部门加强和完善管理。
    在查处问题的同时,审计人员更要深层次分析产生问题的原因及完善法规和制度的建议。要加强对未纳入社会保障预算资金的审计监督,并从宏观政策和体制缺陷方面分析这些资金未纳入预算的原因,提出改进建议;密切关注与社会保障资金统筹级次提高相关的问题,着手研究相关改革对社会保障审计可能产生的影响及社会保障审计的应对思路。
    从规范行为着眼,从揭示社保政策、规定执行存在的问题入手。由于任何事物都是不断发展和变化的,没有任何一项政策会永远有效,随着时间、情况和条件的变化,政策和规定需要不断完善。而且,每项政策、规定都要靠正确的执行才能发挥其应有效用。因此,我们审计必须坚持从制度健全完善着眼,从政策规定执行问题着手。深入揭示政策和规定执行过程存在的问题,分析问题产生、存在的原因,以及带来的不良后果,再根据问题、原因、后果结合现实情况,针对性地提出实事求是,切实可行的建议,促进其政策和规定的正确贯彻执行和进一步完善。避免就事论事,审完了事的做法,从而达到审计一个单位,促进一个行业,规范各项相关履职行为的目的。
    
    (二)将强化审计人员素质、加大责任追究力度、广泛开展交叉审计和提高计算机审计水平作为提升社保审计效果的重要途径。
    鉴于当前社保审计人员的整体素质与审计工作要求存在不小的差距,我认为审计人员应从以下几方面着力提升。首先,要对我国社会保障体系和相关制度有全面而系统的了解。要注重平日的学习和积累,对于国家出台的有关社会保障的政策进行全面的收集和认真的解读;关注时政,了解政策的最新动向和变化趋势;对已发现的问题及时总结和归纳,以便在实际工作中做到心中有数。其次,充分借鉴多方经验。要善于借鉴各方思想和经验,包括国外的先进经验、专家学者的意见、网络媒体的观点等。当然,对于这些思想和经验要予以理性的识别,确定哪些是真正符合中国国情并具备较强可行性的。再次,要有“民本位”的思想。很多时候,被审计单位对于审计人员指出的问题和提出的建议都有自己的解释,强调问题的产生有这样那样的原因。这时,就要求审计人员树立国家利益和人民利益高度统一的责任感,以“民本位”的思想对问题作出适当的评价并提出处理意见,切实维护人民利益的根本利益。此外,关注热点或前瞻性的问题。社会保障领域的热点问题往往是因为对解决办法没有形成定论或对事物未来发展趋势的不确定,如近两年关于“保障性住房怎么建,建多少合适”和“养老金如何在安全性和保值增值性之间找到出路”的讨论。对于这一类的问题,社保审计人员应当加以关注,认真思考并提出自己的观点。
    强化责任追究,将社保审计同问责机制结合起来,保障审计的威慑力。目前,社保审计对于发现问题的处理处罚主要停留在对问题本身的整改。如发现资金挪用就整改为原有用途;套取资金就责令归还;未按规定执行政策就按规定执行……对于责任主体的处罚十分轻微甚至没有。相当一部分领导,尤其是上级主管部门的领导,明明知道问题的存在却“睁一眼闭一眼”,认为反正不会影响到自己的乌纱帽。这就造成了很多问题“履犯履改,履改履犯”,审计监督的长效性和威慑力大打折扣。对于这一状况,我认为应加大审计发现问题的责任追究力度,将社保审计同领导问责机制结合起来,将责任落实到个人,做到“谁决策,谁负责”。要根据问题的性质和严重程度,对单位主要领导人应当承担的责任坚决追求,给予不同程度的处罚。有必要的情况下,还要追究上级主管部门的领导责任。只有这样,才能提高社保审计的威慑力,保障审计整改成果的长效性。
    
    广泛开展异地交叉审计,维护社保审计的独立性和客观公正性。近年来,随着审计成果的不断扩大,审计工作越来越受到国家和社会的重视和认可。然而,一些消极的现象依然存在,作为政府组成部门,审计工作仍不可避免受到来自各方的阻力与压力,受到一些人为因素的干扰。对于社保审计而言,被审计单位往往是政府和各行政主管部门,这一点尤为突出。如果长期由各特派办负责当地的社保审计工作,那么一方面政府机关的强势作风会给审计工作的开展带来较大的阻力,审计工作难以深入展开;另一方面,由于本乡本土和人情、面子等因素,一旦查出问题,难免存在说情、顾及面子等现象,这些现象自然会影响审计结果的客观独立。基于上述原因,广泛开展异地交叉审计成为社保审计保持独立性和客观性的必然选择。异地交叉审计既能给审计工作人员提供良好的工作平台,让审计人员排除干扰、放手工作;又能最大程度的保护审计人员,防范审计风险。
    加强计算机等先进审计技术的运用,提高社保审计的效率和审计结果的准确性。在审计中加强计算机技术的运用,一方面易于从微观上发现管理漏洞、弄虚作假等问题;一方面可以在宏观上建立各种分析模型,对资金的使用结构、支付风险等进行分析,揭示趋势性的问题。审计人员不仅可以通过测试社保部门信息系统数据的真实、完整、准确性来评价其经济业务活动的真实、合法和有效性,更可以利用计算机技术将财政、民政、公安、房管、车管等多部门数据与对社保部门数据进行关联分析,核实社保资金在筹集、管理、分配、使用等环节的真实合规性。(夏影)
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