新形势下构建有效的金融监管体系研究
李军英 （审计署京津冀办）
内容摘要：世界各国都把加强对金融业的监管、防范金融风险当做一个很重要的问题来抓。同样在我国，金融稳定是一个国家经济稳定、社会稳定的基础。本文就将从2008年后金融危机时代背景下分析未来如何建立具有中国特色的有效的金融监管体系框架。
关键词： 金融监管 金融审计监管真空 联席机制
一、我国金融业分业监管背景
目前我国采用的是分业监管的基本模式，这样的模式源自于上世纪末的亚洲金融危机背景下，过去由人民银行对应所有金融机构的监管模式已经不能满足金融市场高速发展、与世界接轨的需求。我国金融监管分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会，也就是通称的“一行三会”四个机构分别执行。而三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。
二、金融审计在金融监管中的地位
（一）金融审计监督功能的理论依据。金融审计与金融监管有着密不可分的关系，金融审计不仅应被作为金融监管的有力补充，更是金融监管体系的重要组成部分。
首先，审计与监管理论产生的契合。不同时期的审计产生的原因各有不同，我国金融审计的职能定位是，对有关政府金融管理机构的再监督，包括对央行出台的货币政策的合理性、财政部的有关金融企业政策及其资产管理情况以及对银监会、保监会和证监会的监督效率和效果进行审计，即对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，满足公众监督的需要。这一审计理论与现代民主国家政治制度最重要的理论“权力与制衡”出发点相一致，其本质就是促进政府行为的规范，促进政府行政监控体系的完善和政府透明度的提高，从而最终促进政府行政效率的提高。随着我国社会主义民主化进程的加快，行政体制改革的深入和政府职能的重大调整，审计与民主政治必将完美结合，最终促使审计在监管体系中起到举足轻重的作用。
其次，审计受托责任观与金融监管的契合。审计的受托责任观是各种审计产生的理论基础 ，受托责任主要表现在所有权和经营权的分离而导致委托人对被审计人的经营状况的不知悉，审计则为解决这种信息的不对称而产生，它的主要作用在于解决所有权与经营权分离下信息不透明问题。目前我国大型金融机构大多以国家控股的形式存在，如何判断这些金融机构的运营情况，就需要金融审计代表国家对受托责任人的经营状况做出判断，以助于有效防范金融风险，实现稳定、效率、公平的监管效果。随着我国经济的发展，金融审计在金融监管体系中的地位和作用也将进一步加强。而审计这种作用发挥的途径是，通过对金融机构财务、内部控制等的审查，发现其制度漏洞，或受托方经济责任履行行为与目标的偏差，并对之进行反馈，直接或由职能部门对其进行纠正。并最终起到的作用是在宏观方面，为宏观决策提供预警信息，防止单个金融机构问题的扩散影响金融体系乃至影响社会的稳定，在微观方面，为对单个金融机构防范经营风险、信用风险、流动性风险等局部风险，以提高经营效益。可以说，审计在金融监管中的地位越高，越有利于与起作用的发挥。
最后，审计“免疫系统论”与金融监管的契合。最新审计“免疫系统论”的提出系统阐述了审计在本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”的观点，在这一框架下，作为国家审计一个子系统的国家金融审计，其使命就是要以金融领域为核心，在更大范围内发挥预防、揭露、抵御的免疫系统功能，维护国家金融安全。这一观点与金融监管的主要目的，即保证金融市场稳健运行,保证整个国民经济秩序的正常运转,以高效,发达的金融制度推动经济的稳定发展的观点不谋而合。
（二）金融审计在金融监管中的优势。与“三会”对银行和非银行金融机构的市场准入、市场退出、日常业务及风险状况等进行审批和检查相比；与人民银行制定基本货币政策和维护金融稳定的统筹思想相比，金融审计更具有其特殊的优势和特点：
首先，国家金融审计不仅可以对金融机构进行审计，而且每年还会对“一行三会”进行审计监督，即对监管当局履行监管职能的情况进行检查和调查，控制监管者的道德风险，也就是具有对监管者进行监管的职能。
其次，金融审计具有较高的法律地位。宪法规定我国实行的国家审计监督制度属于最高效力的监督形式，而金融审计作为国家审计监督制度的一个重要范畴，也应当是一种最高效力的监督形式。对发现的违规行为可以直接纠正和制裁，监管及时有效。并且，国家审计还是高层次经济监督部门，在审计查证和处理各类经济问题时，接触和了解国家及地方各级政府大量各类现行法规，容易发现需要改进和完善的地方。
第三，金融审计不仅可以对金融机构进行审计，而且还可以对其它企事业单位进行审计。金融机构的业务涉及社会再生产的全过程，财务活动也随着业务活动连续性进行。由于法律授予审计机关较强的检查取证权力，能够深入审查和了解借款企业的经营情况和财务状况，全面了解信贷资金的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，因此能够发挥整体优势，对金融机构外部引起金融风险的一些因素进行控制，这是银监会和内部稽核所不具备的。
三、目前我国金融监管中存在的问题
我国现行分业的监管体制面临的主要问题是如何使因“众口难调”而暴露出来的“监管空白”和多重监管冲突问题得到有效的解决；在监管太严会抑制金融创新而缺乏市场竞争力和监管不力导致整个金融系统甚至国家经济运行中出现系统风险之间如何寻找一个最佳平衡点。
（一）监管冲突与监管空白并存。监管冲突是由于不同监管主体的监管目标不同，每个监管主体在本质上都存在着不同程度的权力扩张欲望，这就会导致不同监管主体之间的冲突。监管冲突可能会导致重复监管和监管效率的降低，也为被监管者带来了困难。与监管冲突相对应的是监管空白，监管空白可能缘于监管机构权责不清，也可能缘于权责不对称。前者往往出现于监管机构的管辖权没有明确界定的时候，后者则往往出现在一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生的时候。监管冲突和监管空白使得被监管者有了监管套利的可能。所谓监管套利是指金融集团通过内部业务转换从而全部或部分地规避金融管制、牟取额外利益的行为。监管套利的条件是存在监管差异，而在金融一体化的过渡阶段，由于不同监管部门之间的目标不一致，甚至在统一监管的主体内部各部门之间的不一致，必然会导致监管差异，而监管套利的程度和监管主体之间的政策差异大小有明显的关联性；另外，除了监管者和被监管者之间存在信息不对称之外，监管主体之间也存在信息不完全或者是不对称，这也是造成监管套利存在的原因之一。
（二）现行金融监管制度不利于金融创新。尽管分业经营在一定的历史条件下，有利于监管当局加强对金融机构的监管，有利于金融机构的专业化发展，但它更多地体现了政策因素的人为干预，有违于金融自由化的原则。目前，中国正逐步放松对金融业的高度管制,这为提升金融监管水平和金融运作效率提供了条件,但是放松政府管制并不意味着监管效率的必然提高,也不会自然而然地形成市场约束。还必须通过完善的法制体系、合理的制度安排,规范市场参与主体及其监管者的行为和市场秩序,逐步培育和恢复市场约束力,才能建立起符合现代金融业发展的监管体系,使中国在放开金融市场的同时保持金融的长期稳定。
四、建立有中国特色的监管体系
（一）在市场自律与金融监管中寻求一个平衡点。纵观美国、英国、日本等西方发达国家对金融业的监管实践,基本经历了严格的金融管制→放松管制(金融自由化) →再管制→再放松管制的过程。金融监管理论的发展也相应从传统监管理论到20 世纪80 年代的新自由主义、再到90 年代初的以资本监管为核心的监管理论以及90 年代末的放松监管的浪潮。纵观这一演进过程可以发现,试图通过政府监管完全替代市场纪律来纠正金融市场失灵的努力,并不能保持金融体系的稳定,而完全依靠市场的约束力来实现这一目标也是不现实的。
有效地解决金融监管与市场自律之间的关系就需要进行重大调整以控制系统性风险。实现此目标，需要在市场创新与控制系统性风险之间寻求平衡，需要对监管和信息指标进行重新设计，以便有效评估系统性风险。例如设定最低资本金比率和最高流动性比例，这样的风险管理不仅要反映个别金融机构的风险，还要反映系统性风险；同时应强化公司治理以增强市场约束、重组金融监管机构的组织框架。自本次金融危机爆发以来，美国等西方发达国家的银行监管也更加注重以资本充足要求和资产业务管制为核心的监管体系的完善，考虑如何利用加强市场纪律对提高监管效率的重要作用。
（二）建立包括政府审计在内的联席监管机制。针对我国金融监管框架下的具体特点，应当抓紧建立联席监管协调机制。从国际经验看，以法律性文件为基础的制度化合作机制，是更有协调效率的制度安排。中国金融联席监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”监管进行协调。而早在2003年为确保四部门间在监管方面的协调一致，新修订的《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制；《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。
从本质上说，联席监管机制就是一种能够降低金融监管主体之间信息不对称程度的制度。而加强信息交流，建立信息共享机制是降低信息不对称的根本途径。一个完整的金融监管协调机制涉及金融审计、“一行三会”等多方面的信息共享协作关系。而由审计署组织的针对银行、证券、保险等大型国有控股金融公司的政府金融审计每年都在进行，审计重点在于揭露经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索，揭示影响金融业健康发展的突出风险，紧紧围绕国家宏观政策及经济运行中的热点问题，为金融监管提供了最为翔实的资料，成为国家监管体系的有力助手。而一个“一行三会”和政府金融审计在内的联席监管机制的建立有利于跨部门的经济金融信息平台共享，整合宏观经济管理部门的实体经济信息和三家金融监管机构的监管信息，明确信息收集、交换与共享方面的制度安排，实现人民银行与三家监管部门的金融监管信息实时共享，为完善金融监管协调做好基础性工作。（李军英）
主要引用文献：
[1] Rick·Hayes等（来明敏等译），审计学——基于国际审计准则的视角.机械工业出版社，2008
[2]王建新，财务会计概念框架. 东北财经大学出版社，2007
[3]张茜颖，国际金融危机下对我国金融监管体系的反思. 财经纵横, 2009(7)
关键词： 金融监管 金融审计监管真空 联席机制
一、我国金融业分业监管背景
目前我国采用的是分业监管的基本模式，这样的模式源自于上世纪末的亚洲金融危机背景下，过去由人民银行对应所有金融机构的监管模式已经不能满足金融市场高速发展、与世界接轨的需求。我国金融监管分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会，也就是通称的“一行三会”四个机构分别执行。而三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。
二、金融审计在金融监管中的地位
（一）金融审计监督功能的理论依据。金融审计与金融监管有着密不可分的关系，金融审计不仅应被作为金融监管的有力补充，更是金融监管体系的重要组成部分。
首先，审计与监管理论产生的契合。不同时期的审计产生的原因各有不同，我国金融审计的职能定位是，对有关政府金融管理机构的再监督，包括对央行出台的货币政策的合理性、财政部的有关金融企业政策及其资产管理情况以及对银监会、保监会和证监会的监督效率和效果进行审计，即对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，满足公众监督的需要。这一审计理论与现代民主国家政治制度最重要的理论“权力与制衡”出发点相一致，其本质就是促进政府行为的规范，促进政府行政监控体系的完善和政府透明度的提高，从而最终促进政府行政效率的提高。随着我国社会主义民主化进程的加快，行政体制改革的深入和政府职能的重大调整，审计与民主政治必将完美结合，最终促使审计在监管体系中起到举足轻重的作用。
其次，审计受托责任观与金融监管的契合。审计的受托责任观是各种审计产生的理论基础 ，受托责任主要表现在所有权和经营权的分离而导致委托人对被审计人的经营状况的不知悉，审计则为解决这种信息的不对称而产生，它的主要作用在于解决所有权与经营权分离下信息不透明问题。目前我国大型金融机构大多以国家控股的形式存在，如何判断这些金融机构的运营情况，就需要金融审计代表国家对受托责任人的经营状况做出判断，以助于有效防范金融风险，实现稳定、效率、公平的监管效果。随着我国经济的发展，金融审计在金融监管体系中的地位和作用也将进一步加强。而审计这种作用发挥的途径是，通过对金融机构财务、内部控制等的审查，发现其制度漏洞，或受托方经济责任履行行为与目标的偏差，并对之进行反馈，直接或由职能部门对其进行纠正。并最终起到的作用是在宏观方面，为宏观决策提供预警信息，防止单个金融机构问题的扩散影响金融体系乃至影响社会的稳定，在微观方面，为对单个金融机构防范经营风险、信用风险、流动性风险等局部风险，以提高经营效益。可以说，审计在金融监管中的地位越高，越有利于与起作用的发挥。
最后，审计“免疫系统论”与金融监管的契合。最新审计“免疫系统论”的提出系统阐述了审计在本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”的观点，在这一框架下，作为国家审计一个子系统的国家金融审计，其使命就是要以金融领域为核心，在更大范围内发挥预防、揭露、抵御的免疫系统功能，维护国家金融安全。这一观点与金融监管的主要目的，即保证金融市场稳健运行,保证整个国民经济秩序的正常运转,以高效,发达的金融制度推动经济的稳定发展的观点不谋而合。
（二）金融审计在金融监管中的优势。与“三会”对银行和非银行金融机构的市场准入、市场退出、日常业务及风险状况等进行审批和检查相比；与人民银行制定基本货币政策和维护金融稳定的统筹思想相比，金融审计更具有其特殊的优势和特点：
首先，国家金融审计不仅可以对金融机构进行审计，而且每年还会对“一行三会”进行审计监督，即对监管当局履行监管职能的情况进行检查和调查，控制监管者的道德风险，也就是具有对监管者进行监管的职能。
其次，金融审计具有较高的法律地位。宪法规定我国实行的国家审计监督制度属于最高效力的监督形式，而金融审计作为国家审计监督制度的一个重要范畴，也应当是一种最高效力的监督形式。对发现的违规行为可以直接纠正和制裁，监管及时有效。并且，国家审计还是高层次经济监督部门，在审计查证和处理各类经济问题时，接触和了解国家及地方各级政府大量各类现行法规，容易发现需要改进和完善的地方。
第三，金融审计不仅可以对金融机构进行审计，而且还可以对其它企事业单位进行审计。金融机构的业务涉及社会再生产的全过程，财务活动也随着业务活动连续性进行。由于法律授予审计机关较强的检查取证权力，能够深入审查和了解借款企业的经营情况和财务状况，全面了解信贷资金的使用情况，就审计所涉及的问题对有关单位进行跟踪调查，因此能够发挥整体优势，对金融机构外部引起金融风险的一些因素进行控制，这是银监会和内部稽核所不具备的。
三、目前我国金融监管中存在的问题
我国现行分业的监管体制面临的主要问题是如何使因“众口难调”而暴露出来的“监管空白”和多重监管冲突问题得到有效的解决；在监管太严会抑制金融创新而缺乏市场竞争力和监管不力导致整个金融系统甚至国家经济运行中出现系统风险之间如何寻找一个最佳平衡点。
（一）监管冲突与监管空白并存。监管冲突是由于不同监管主体的监管目标不同，每个监管主体在本质上都存在着不同程度的权力扩张欲望，这就会导致不同监管主体之间的冲突。监管冲突可能会导致重复监管和监管效率的降低，也为被监管者带来了困难。与监管冲突相对应的是监管空白，监管空白可能缘于监管机构权责不清，也可能缘于权责不对称。前者往往出现于监管机构的管辖权没有明确界定的时候，后者则往往出现在一些可能对监管机构产生严重不利影响的事件发生的时候。监管冲突和监管空白使得被监管者有了监管套利的可能。所谓监管套利是指金融集团通过内部业务转换从而全部或部分地规避金融管制、牟取额外利益的行为。监管套利的条件是存在监管差异，而在金融一体化的过渡阶段，由于不同监管部门之间的目标不一致，甚至在统一监管的主体内部各部门之间的不一致，必然会导致监管差异，而监管套利的程度和监管主体之间的政策差异大小有明显的关联性；另外，除了监管者和被监管者之间存在信息不对称之外，监管主体之间也存在信息不完全或者是不对称，这也是造成监管套利存在的原因之一。
（二）现行金融监管制度不利于金融创新。尽管分业经营在一定的历史条件下，有利于监管当局加强对金融机构的监管，有利于金融机构的专业化发展，但它更多地体现了政策因素的人为干预，有违于金融自由化的原则。目前，中国正逐步放松对金融业的高度管制,这为提升金融监管水平和金融运作效率提供了条件,但是放松政府管制并不意味着监管效率的必然提高,也不会自然而然地形成市场约束。还必须通过完善的法制体系、合理的制度安排,规范市场参与主体及其监管者的行为和市场秩序,逐步培育和恢复市场约束力,才能建立起符合现代金融业发展的监管体系,使中国在放开金融市场的同时保持金融的长期稳定。
四、建立有中国特色的监管体系
（一）在市场自律与金融监管中寻求一个平衡点。纵观美国、英国、日本等西方发达国家对金融业的监管实践,基本经历了严格的金融管制→放松管制(金融自由化) →再管制→再放松管制的过程。金融监管理论的发展也相应从传统监管理论到20 世纪80 年代的新自由主义、再到90 年代初的以资本监管为核心的监管理论以及90 年代末的放松监管的浪潮。纵观这一演进过程可以发现,试图通过政府监管完全替代市场纪律来纠正金融市场失灵的努力,并不能保持金融体系的稳定,而完全依靠市场的约束力来实现这一目标也是不现实的。
有效地解决金融监管与市场自律之间的关系就需要进行重大调整以控制系统性风险。实现此目标，需要在市场创新与控制系统性风险之间寻求平衡，需要对监管和信息指标进行重新设计，以便有效评估系统性风险。例如设定最低资本金比率和最高流动性比例，这样的风险管理不仅要反映个别金融机构的风险，还要反映系统性风险；同时应强化公司治理以增强市场约束、重组金融监管机构的组织框架。自本次金融危机爆发以来，美国等西方发达国家的银行监管也更加注重以资本充足要求和资产业务管制为核心的监管体系的完善，考虑如何利用加强市场纪律对提高监管效率的重要作用。
（二）建立包括政府审计在内的联席监管机制。针对我国金融监管框架下的具体特点，应当抓紧建立联席监管协调机制。从国际经验看，以法律性文件为基础的制度化合作机制，是更有协调效率的制度安排。中国金融联席监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”监管进行协调。而早在2003年为确保四部门间在监管方面的协调一致，新修订的《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制；《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。
从本质上说，联席监管机制就是一种能够降低金融监管主体之间信息不对称程度的制度。而加强信息交流，建立信息共享机制是降低信息不对称的根本途径。一个完整的金融监管协调机制涉及金融审计、“一行三会”等多方面的信息共享协作关系。而由审计署组织的针对银行、证券、保险等大型国有控股金融公司的政府金融审计每年都在进行，审计重点在于揭露经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索，揭示影响金融业健康发展的突出风险，紧紧围绕国家宏观政策及经济运行中的热点问题，为金融监管提供了最为翔实的资料，成为国家监管体系的有力助手。而一个“一行三会”和政府金融审计在内的联席监管机制的建立有利于跨部门的经济金融信息平台共享，整合宏观经济管理部门的实体经济信息和三家金融监管机构的监管信息，明确信息收集、交换与共享方面的制度安排，实现人民银行与三家监管部门的金融监管信息实时共享，为完善金融监管协调做好基础性工作。（李军英）
主要引用文献：
[1] Rick·Hayes等（来明敏等译），审计学——基于国际审计准则的视角.机械工业出版社，2008
[2]王建新，财务会计概念框架. 东北财经大学出版社，2007
[3]张茜颖，国际金融危机下对我国金融监管体系的反思. 财经纵横, 2009(7)
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