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经济责任审计“陪审合议制”的实践与思考
朱建根 (浙江省桐乡市审计局)
 
【时间:2013年05月28日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    为进一步加强党政领导干部经济责任审计工作,提高审计工作的质量和水平,全面、客观、公正地评价领导干部的经济责任,去年以来,桐乡市审计局在领导干部经济责任审计中推行“陪审合议制”。一年来的实践证明,“陪审合议制”这一做法在剖析疑难案情、解决复杂问题、统一审计尺度、客观公正地评价领导干部的经济责任,提高审计质量,防范审计风险等方面发挥了重要作用,成为继率先实行“审计考察”制度之后的又一创新举措。
    
    一、“陪审合议”的涵义及积极意义
    “陪审合议”这种基于广泛民主基础上的集中,在我国有多个领域被广泛运用。今天我们在党政领导干部经济责任审计中尝试“陪审合议制”,其涵义是指审计机关邀请陪审人员参加审计工作或审计业务会议,共同审议审计业务或审定审计报告的一项制度。经济责任审计实行“陪审合议制”有着广泛的积极意义:
    一是有助于审计结果和审计评价客观公正。实行“陪审合议”能集思广益,采百家之长,由专业审计人员和其他专业人员多人共同参与审计全过程,由于陪审合议人员的专业背景、社会职业和生活经历各不相同,每一成员均可根据自己的专业知识和经验来判断审计事项,弥补专业审计的不足,使审计结果更加公正合理,审计评价更加客观公正,充分体现科学审计精神。
    二是有助于审计结果的公开。审计结果公开是我国审计活动的一项重要原则,陪审合议人员参与审计全过程,可以提高审计决策过程的透明度,可以更好地贯彻审计公开的原则思想。一方面,陪审合议人员来自社会各界的各行各业,他们参与审计全过程本身就扩大了审计决定的知情范围;另一方面,陪审合议人员的参与进一步提高了审计工作的质量,确保了对外发布审计结果的客观公正,充分体现审计公正性。
    三是有助于发挥审计独立性。审计独立性是体现依法行政重要保障,也是建设社会主义法治国家的重要保障。实行“陪审合议”,审计结果是由集体民主决定的,参加“陪审合议”的人员有非专业审计人员,这样可以促使摆脱过多的行政干预以及审计系统上级的干预,有利于促进审计的独立性,充分体现依法审计精神。
    四是有助于审计接受再监督。任何权力如不受到必要的监督和制约,必然会导致腐败,审计监督权也同样如此,不受监督的审计权也能导致腐败的产生。陪审合议人员参与审计全过程,并不仅仅体现抽象的民主的意义,而能够体现具体的民主监督的内容。通过陪审合议人员广泛参与,共同审理审计事项,有利于督促审计严格执法,防止出现“黑箱作业”现象,也有利于减少腐败发生。
    
    二、“陪审合议”在经济责任审计运用中的主要做法
    一是“陪审”与“合议”邀请非专业审计人员共同参与,多角度、多层次监督领导干部经济责任履行。陪审人员一般包括特约审计员、经济责任审计联席会议成员单位相关人员、其他有特殊专长的人员等。这些人员来自不同部门、不同阶层,有各自的专长,由他们进行“陪审”与“合议”,可与审计人员优势互补,弥补审计在某些专业知识领域的不足,形成合力。
    二是“陪审”与“合议”贯串审计工作全过程,审前、审中、审后各阶段参与、全方位监督。陪审合议人员审前开展调查了解和审计考察工作;审中直接参与审计工作,参加审计项目协调交流会,分析案情,解决复杂问题;审后根据实情,参加审计业务会议,共同审议重要事项,界定经济责任,审定审计报告。陪审合议人员全过程参与,极大提高了审计工作的质量和水平。
    三是“陪审”与“合议”充分发扬民主,广泛吸收各方意见,形成立体作战新模式。审前“审计考察”以个别谈话、发放调查表等形式,广泛听取各方意见;审中分析协调会,陪审人员各抒己见,充分发挥各自专长,分析问题,指导下一步工作;审后审计业务会议以票决制方式落实被审计对象经济责任,充分体现“陪审合议制”广泛性和民主性,实事求是,全面、客观、公正地评价领导干部的经济责任。
    
    三、“陪审合议”在经济责任审计实践中遇到的困难和问题
    一是部分陪审合议人员被动参与,职责履行流于形式。一些陪审合议人员参与意识不强,“陪审”时只陪不审,“合议”时只合不议;有的则缺少必要的专业知识,没有相关业务常识,只能应付了事;有的由于缺乏审计经验,在合议时不发表意见,或一味地同意专业审计人员意见。正因为这样,不少专业审计人员未能真正重视发挥陪审合议人员的作用,陪审合议人员被动参与,“陪而不审,合而不议”,陪审合议流于形式。
    二是“陪审合议”受现行法律法规限制,作用得不到发挥。在经济责任审计中实行“陪审合议”,这是审计转型时期的创新之举,但现行法律法规无论是行政执法方面还是审计执法方面都规定了一个资格条件,而大多数陪审合议人员不具备这些资格条件,他们只能就事实、证据、问题性质等方面做出判断,他们的意见建议只能作参考,影响了作用发挥。
    三是约束激励机制未建立,影响了工作积极性。由于“陪审合议制”工作在我局推行时间不长,与之配套的约束、奖励机制尚未建立,陪审合议人员工作考核缺乏制度保障,目前陪审合议人员参加陪审或合议工作属于无偿奉献,甚至交通费等必要费用都是自费,长此以往其工作积极性必然要受到影响,有的就以本职工作繁忙等为由婉言谢绝,有的即便参加了也经常以种种借口离开岗位。由于约束激励机制未建立,经费无保障,报酬难落实,影响了工作积极性。
    
    四、改进工作完善“陪审合议制”的基本设想
    (一)建立“陪审合议”人员人才库,加强业务培训。陪审合议人员来自各个部门、单位,人员流动性大,有必要建立一个人才库,为“陪审合议”工作储备人才,同时加强培训,经常对入库人员进行审计综合业务知识和技能方面的培训,不断提高审计综合监督方面知识和能力,逐步实现由“经验型”向“知识型”、“智能型”转变。通过建立人才库,加强培训,使陪审合议人员更新思想观念,优化专业知识结构,提高处理复杂问题的能力,培养具有适应不同审计对象、不同工作环境需要的专业能力,成为高素质的复合型审计人才。
    (二)在现有法律法规框架内支持陪审合议人员行使审计监督权。现行法律法规仅有审计法实施条例规定了“审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”,此外似乎没有更明确的规定支持陪审合议人员充分行使审计监督权。仅就规定而言,陪审合议人员参加审计工作,行使审计监督权的深度和广度也受到颇多限制,因此,我们期待法律法规的完善,有更明确的、统一的、具有可操作性的法律法规来支持陪审合议人员充分行使审计监督权。
    (三)完善考核奖励制度,充分调动陪审合议人员的积极性。一是建立约束机制来监督权力,陪审合议人员参与审计,行使审计监督权力,需要建立约束机制来保障审计的质量和声誉;二是建立激励机制来保障权利,因为“陪审合议”工作的特殊性,人员的工作也是相当辛苦和繁重的,而且完全是无报酬的义务工作,应当通过科学考评,考核实绩,适当奖励。可考虑建立考勤制度,审计局按实际参与陪审合议工作情况,给予适当补助,调动陪审合议人员的工作积极性,更好地发挥陪审合议工作质量。(朱建根)
    
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