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基层审计机关开展绩效审计的有效途径与应对措施
邓存海 (甘肃省金塔县审计局)
 
【时间:2013年05月27日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【内容摘要】绩效审计是指对被审计单位在履行职责过程中使用资源的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。现阶段我国国家审计机关在开展绩效审计的基础上,围绕绩效审计三要素—经济性、效率性和效益性来开展。绩效审计作为现代审计发展的新阶段,已成为目前世界审计发展的趋势,这项工作在我国的基层政府审计领域才刚刚起步,审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中已经提出全面推进政府绩效审计的要求,为应对绩效审计,开创绩效审计新境界提供了新的思路。基层审计机关在探索开展政府绩效审计过程中发现的难点问题进行初步分析,以及如何作出绩效审计评价和绩效审计需要做好各项工作进行了探索,现就紧扣绩效审计项目的主题,围绕项目审计的内容,事先确定的评价标准,如何更好地开展绩效审计提出几点思考建议。
    【关键词】 绩效 审计 建议
    
    一、开展绩效审计的目标
    绩效审计的目标是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性向议会提出独立的资料、保证和建议;确定提高效益的途径,帮助被审计机构采取必要的措施改进控制系统。  据此,理解绩效审计其定义就是:要达到绩效审计目标的审计工作就是绩效审计。因此,绩效审计必须围绕三要素进行。这三个要素是:经济性、效率性和效益性。经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本(其实是要少支出)。效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系,即一定的投入所能得到的最大产出,或一定的产出所需的最少投入(其实是支出合理)。效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务或其结果在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果(其实是要求支出得当、支出有价值,而且是高价值)。实际上,经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。因此,绩效审计的绩效检查,必须将这几方面综合一起进行查察、考虑。由于绩效审计有着与传统财务审计明显不同的效果,绩效审计是寻求提高绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取必要的措施以改进系统及控制措施。现阶段审计机关开展效绩审计,应以揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。一是在权力的制约和监督方面,要促进问责机制的建立,重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、损失浪费、利用率低下等问题;二是在行政效能方面,重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题;三是在科学发展方面,分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。除此之外,为了应对时代发展的挑战,审计人员还应当不断学习和应用新的、体现时代要求的审计技术和方法。所以,应该用各种最新审计方法武装自己,包括以系统为基础的审计技术、分析性复核方法、统计抽样、对自动化信息系统的审计等等。
     目前,政府绩效审计在理论上和实践中都处于探索阶段。我国政府部门的职责划分不是非常明确,从管理型政府向服务型政府的职能转变远没有到位,公共财政预算管理制度不尽完善,支出结构还有待科学调整等等因素,使基层审计部门在探索开展绩效审计过程中,必须弄清两个方向性的问题:一是谁需要绩效审计?二是需要什么样的绩效审计?谁需要绩效审计?简单说是国情需要、政府和群众需要。我们的经济改革、政治改革到了攻坚阶段。经济发展方式从粗放型向集约型转变,创造可持续发展的后劲;政府职能从管理型向服务型转变,为市场经济发展优化环境;社会管理从政府管理向法治民主管理转变,为和谐社会永续发展奠定基础。这些都需要绩效审计,也都离不开绩效审计。需要什么样的绩效审计?简单说需要政府、群众关心的绩效审计。政府关心经济社会发展目标有没有实现、群众对政府满意不满意;群众关心经济收入能不能增加、生活质量有没有提高,群众关心政府有没有在为群众服务、纳税人的钱有没有用在不该用的地方等等。
    
    二、开展绩效审计的内容
    绩效审计的内容要紧紧围绕政府职能来展开,目前政府的主要职能可以归纳为两类:管理职能和服务职能。管理职能指对经济和社会发展方面的管理;服务职能指为群众提供公共产品和公共服务。因此,绩效审计将面临如下内容:政府政策法规是否执行、目标是否实现;政府经济社会管理是否合规、管理水平如何;政府行政运行机制是否合理、行政行为是否透明;公共资源保护是否得当、开发利用是否适当;公共资源的配置是否科学、使用是否有效;公共建设是否符合整体规划、建设成本是否得到控制;公共服务是否到位、群众是否满意等等。以上这些需要通过政府绩效审计进行合理判别,作出客观评价,提出改进建议。具体的项目设计上可以划分为:目标环节的绩效审计、制度环节的绩效审计、投入环节的绩效审计、执行(成本)环节的绩效审计、产出环节的绩效审计、环境环节的绩效审计等。
    
    三、开展绩效审计的基本方法
    绩效审计作为现代审计发展的新阶段,他脱胎于财务收支审计、会计报表审计、合规合法审计、风险导向审计等传统审计,传统审计的基本方法如审阅法、复核法、盘点法、观察法、查询法、抽样法等,都将在绩效审计中得到广泛运用,这里不再详述。现就目前基层政府绩效审计中重点运用到的方法进行介绍:
    一是调查问卷方式。绩效审计项目涉及的面广、内容多,审计人员受到多方面因素的制约,掌握的审计项目信息有限。要求我们事先或事中设计一套全面、科学的调查问卷资料,特别是针对关键环节、关键事项、关键措施、主要成效等内容制作问卷要具体、明确,点面结合,重点突出。主要适用在涉及绩效审计项目的相关外围单位和事项。
    二是座谈和面谈方式。座谈和面谈方式具有调查问卷方式所不能提供的直接反馈效果。采用座谈和面谈方式,事前最好设计一份涉及绩效审计项目有关主要内容的调查表,参加人员主要是单位领导、一般人员、外部相关主要人员或相关专家。主要适用于涉及绩效审计项目的被审计单位和事项。
    三是实地观察方式。对绩效审计中被审计单位和事项进行亲自察看,了解组织结构和任务布局,了解工作流程和功能分布,掌握关键控制环节和关键控制点的有效性;了解项目运作的过程和项目现场管理的秩序,掌握项目资源的流转速度和产出积存等情况。
    四是统计抽样方式。绩效审计事项一般总体较大,受人员和时间限制、或考虑审计效率等因素,可广泛采取系统抽样、随机抽样、分层抽样方法,在可控审计风险的基础上,有效节约审计成本。
    五比较分析方式。就是将实际审计情况与一定的基准数据进行比较,可以采用的基准有:目标计划、预算数据、历史(同行)业绩、设计(行业)标准等。使用这种方式需要事先明确比较的基准,并告知绩效审计中涉及的被审计单位,取得被审计单位的配合及相关说明。
    六因素分析方式。这种方式主要运用在对绩效审计结果的评价中,对审计结果的成因进行分析,为找出存在问题症结或提出改善措施提供帮助,分析结果对审计建议的提出具有很强的针对性。
    
    四、如何控制绩效审计风险
    绩效审计与传统审计相比,涉及审计内容广泛、综合性较强,审计技术与方法相对更为复杂。政府绩效审计不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益,而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益。对间接的和无形的这部分往往无法直接量化比较,且政府各部门的职能也有较大的差别,绩效的评价标准不可能一致。政府绩效审计的风险控制,审计人员必须在能力范围内,充分理解政府职能和工作性质基础上做出准确的判断和中肯的评价。
    一是合理安排绩效审计人员。审计人员合理配置是绩效审计取得成功的关键,审计人员要基本通晓经济管理、社会管理和工程管理等多方面的知识,充分理解政府职能和工作性质,审计中要能运用政治的、经济的、社会学的观点和方法来进行分析,必要时可以聘请中介组织和专业技术人才参与到绩效审计中来。
    二是项目选择做到先易后难。绩效审计审计难度大、要求高,项目安排上要通盘考虑,要考虑现有审计人员能力,选择目标标准相对具体通俗、预期明确结果可控、资金量大使用方向确定的项目。如:调查相关具体政策落实情况的项目、公共建设中的重大工程项目、公共服务中的民生保障项目、群众反映集中揭露重大损失浪费或国有资产流失的项目等。从基层审计的角度来说,将这些项目作为绩效审计项目的操作性较强。
    三是评价标准要切实可行。绩效审计的评价标准设计忌畸忌高、要通俗具体。特别是政府部门的绩效审计可以说没有统一的标准,如政府部门的公共安全支出、公共卫生支出、环境保护支出、教育事业支出等如何确定评价标准,不同的审计人员也有不同理解与判断,人者见人智者见智。要求审计人员在开展绩效审计前,必须就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行讨论、协商,寻求一种公认的、不存在异议的评价标准,特别要注意评价标准的科学性、合理性、导向性。这样,最终的绩效审计结果才不会有太大的歧义,才更具有公正性、合理性、权威性。
    四是审计证据要充分有效。绩效审计涉及内容多、情况复杂,审计需要充分搜集证据、大量占有资料,广泛调查、科学抽样,必要时扩大审计样本量、提高样本代表性。分析证据要认真、详细、科学,定性分析和定量分析要穿插进行。提高审计证据的可靠性和审计过程的说服力,增强审计判断的准确性和审计结论的公正性。
    
    五、如何确定绩效审计的评价标准
    目前,一些政府部门还没有科学完整的绩效考核机制,政府越位、缺位、错位现象时常发生,这些从根本上制约着绩效审计的科学评价。因此,绩效审计评价需要在充分关注审计风险的情况下,对政府的绩效具体问题具体分析,给予中肯的评价。
    绩效审计评价分析应该遵循四个前提:一是决策的科学性、民主性;二是目标的合理性、长期性;三是执行的合法性、效率性;四是结果的进步性、社会性。
    在遵循上述四个绩效评价分析前提的情况下,我们可以知道绩效审计评价需要重点关注的问题是:一是围绕政府权力运行的制度方面进行评价。揭露机制、体制障碍;揭露制度、规定问题;揭露管理、能力缺陷。推进机制、体制改革;推进制度、规定完善,推进管理、能力建设。二是围绕政府权力运行的制约方面进行评价。揭露决策、目标失准;揭露执行、资金运用失控;揭露效果、效率失衡。促进经济社会科学、永续发展;促进依法、文明行政;促进问责、廉政制度建设。三是围绕政府权力运行的效能方面进行评价。揭露机构设置不合理;揭露人员能力与责任不匹配;揭露投入与任务完成情况不配比。理顺机构设置不合理、部门职责不清、行政成本过大、行政效率低下等问题。四是围绕公共财力运用的合规方面进行评价。揭露决策失误浪费;揭露管理不善浪费;揭露监督检查不到位等情况。在提高管理水平、提高资金利用效率、提高资金监管力度上做文章。
    
    六、开展绩效审计的建议及应对措施
    我国的绩效审计起步较晚、发展较慢,经过广大审计人员的多年努力,取得了初步的成效,积累了一些经验。目前基层审计人员的知识结构存在明显局限,审计方法的掌握上也存在明显缺陷,指望在开展绩效审计中提出切实可行的审计建议比较困难。现就紧扣绩效审计项目的主题,围绕项目审计的内容,事先确定的评价标准,考虑审计风险的基础上,为更好地开展绩效审计,提出以下思考建议:
    一是要切实加强绩效审计队伍建设。绩效审计的综合性较强,需要采用的技术与方法相对复杂,审计评价的内容更宽更广,审计建议的建设性作用更大。这对审计人员的素质和政策业务水平提出了更高的要求,审计必须是一个高层次、高素质、多门类的专业人才团队。要求审计人员充分理解、掌握工作职能,并能娴熟运用各门类的知识,进行政府部门的业绩测定、评判。加大引进复合型人才和特殊专业人才,加强对现有审计人员的知识更新。突出对绩效审计专业技能的教育培养、宏观分析问题能力的教育培养,突出对绩效审计实务经验的总结、审计理论的研究探讨。打造出一支结构合理、职业素养和业务水平高、分析和判断问题能力强的基层绩效审计队伍。
    二是要建立科学合理的考核机制。建立科学合理的绩效考核机制,对绩效考核作出相关规定,明确政府绩效考核的目的、对象、范围、标准和原则,建立一套科学可行的考核指标评价体系。绩效考核内容必须包括对经济效益的评价、管理效益的评价、社会效益的评价,考核指标既要有定量的,也要有定性的,更要有对不同考核对象制定相应的不同的参数指标,确保绩效考核工作有法可依、有序开展、考核结果客观公正。绩效考核机制的建立是绩效审计评价标准建立的前提,在此基础上,审计部门要针对绩效的审查,建立政府绩效审计的操作程序、评价标准体系,规范化绩效审计工作程序和内容,深化和拓宽绩效审计工作。
    三是要加强绩效审计案例的剖析。基层审计机关要针对不同领域,选择重点决策、重大目标、公共财政、重大工程及重点民生项目开展绩效审计,在审计计划、方案编制、审计实施、方法运用、标准确定、结果处理、报告撰写等方面进行探索、积累经验。上级审计部门要利用会议或培训的方式对基层审计人员进行案例剖析,使基层审计人员增加对绩效审计实务的认识,学会操作绩效审计项目,学会分析评价政府不同部门绩效,学会提出绩效审计建议。同时,上级审计部门可以通过汇总各级审计部门的典型绩效审计案例,归纳总结,并借鉴国外开展绩效审计的相关标准规定,提出我们自己的绩效审计实务指引,使基层的绩效审计工作开展得更有声有色。
    四是重点关注政府决策和目标执行。决策是政府行为的起点,决策的民主与科学关系到事业的成败。目标执行的好坏又决定了决策本身的成败。通过审查政府决策的程序、过程、结果,审查决策目标的执行是否合规、是否有计划性,以及目标是否最终实现等情况,提出完善决策程序、科学决策、更好的目标执行措施等方面的建议。
    五是重点关注制度建设和法规执行。市场经济是一种法治经济、制度经济,市场经济条件下的政府必须是一个法治政府,建设完善的法律制度和依法行政是我们的改革目标。通过审查制度建设和法规的执行情况,提出完善制度建设、建立健全法规制度的建议,提出依法行政、依法经营、依法管理等方面的建议。
    六是重点关注预算编制和任务实现。建立科学的公共财政体系是我们近年来的努力方向,公共财政的来源是税收,他的使用牵动着每个人的神经。通过审查预算编制和任务实现,从资金源头到资金分配、再到资金使用,体现对公共资金运行全过程管理的监督。针对预算编制否符合市场经济条件下公共财政管理要求、财政收入管理是否缺位、财政支出结构是否合理、分配是否体现成本效益原则等提出审计建议。
    七是重点关注民生资金项目落实。民生资金关系到群众利益、关系到弱势群体的生产生活。通过审查各类民生资金的计划安排是否符合公共财政原则,资金拨付是否及时,管理是否到位,使用是否惠及广大群众,特别是弱势群体;审查有无截留、挪用、浪费资金等情况存在;并对使用效果进行综合分析,提出加强资金管理、提高资金使用效益方面的建议。
    八是重点关注重大建设工程的成本。重大建设工程项目具有资金需求量大、建设周期长、群众关心的特点。通过审查项目的立项、设计、投资概算、建设进度、资金管理、资金使用、工程决算,发现有无决策失误、投资浪费、管理不善等情况,综合评价分析其经济性、效率性、效益性,提出加强科学决策、科学管理,规范操作、减少损失浪费方面的建议。
    九是要深化绩效审计的理论研究与探讨。绩效审计可以说是一个新鲜事物,要做好绩效审计工作,经验的总结和理论的研究是必不可少,相辅相成的。我们要在总结绩效审计经验基础上,深化绩效审计理论的研究,从理论上探索开展绩效审计的路子、方法和准则。目前我国绩效审计的理论研究得不多、探讨得不深。如政府绩效审计的内容、评价标准还没有统一的规范、绩效审计的方法基层审计人员没有掌握、绩效审计的风险如何评估规避、绩效审计建议怎样提出更具有建设性等等问题,还需要我们的审计实务者和理论研究者发挥聪明才智、不断努力、破解难题。相信不久的将来,我们的绩效审计工作一定能取得可喜的成绩。(邓存海)
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