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加强涉农资金审计 推动完善国家治理
江俐 谢鑫 (审计署武汉办)
 
【时间:2013年05月24日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【摘要】近年来,党和政府高度重视“三农”问题,各级财政涉农资金逐年大幅增长。但涉农资金在分配、管理和使用上还存在诸多薄弱环节和突出问题。各级审计机关需采取各种措施,克服涉农资金审计中的困难,加大审计监督力度,促进涉农资金规范管理,安全运行,高效使用,充分发挥“免疫系统”功能,服务于国家治理。
    【关键词】涉农资金 审计 国家治理
    
    十七大以来,党中央、国务院坚持把解决好“三农”问题作为全党全国工作的重中之重,连续出台多项强农惠农政策,从中央到地方各级财政对“三农”的投入力度不断加大,为促进农业生产发展、改善农村基础设施、提高农民生活水平提供了有力的支持和保障。各级审计机关近年来也相应加大了涉农资金的审计力度,在规范涉农资金分配、管理和使用中发挥了积极作用。但是,目前各级政府部门在涉农资金的管理使用中还存在一些薄弱环节,项目繁杂,多头管理,分散使用,部分支农资金存在被截留、挪用、侵占、克扣现象,涉农资金整合力度不够,效率低下等现象不同程度存在,影响了财政涉资金的安全运行和高效使用,降低了强农惠农政策效果。笔者认为应针对我国涉农资金管理使用现状采取切实有效的措施加强审计监督,做到对症下药、有的放矢,从而更好地发挥审计“免疫系统”功能,全面服务于国家治理。
    
    一、涉农资金现状
    (一)专项设置交叉重叠,资金难以有效整合。涉农资金的分配、管理主体众多,项目资金管理方式方法多样,各部门之间职能交叉重叠,难以统筹协调,致使同一类型支农项目存在多个部门重复立项,交叉投入的情况。根据近年来对某中部农业大省的各项涉农资金的审计结果来看,该省2010年共计收到中央财政下拨的分属不同部门管理的16项农田水利设施建设资金和7项涉农救灾资金,总额达100多亿元,却分散在财政、农业、水利、发展改革委、国土、扶贫、社保、教育等10多个部门,管理上条块分割,名称各异,标准不一,尽管资金投向趋同却难以有效整合,资金效益得不到充分发挥。
    (二)资金使用监管不力,挤占挪用问题突出。虽然各项涉农资金都有相应的管理办法,但涉农资金在实际使用中由于一些地方政府部门思想认识不到位、管理力量薄弱,存在“重项目申请,轻项目实施;重资金投入、轻项目管理”的现象,导致相关规定得不到有效执行,套取、挤占、挪用涉农资金的问题普遍存在。如在对中部某省中央农业专项资金的审计中发现,由于该省项目县市未按要求严格执行县级财政报账制,导致项目承建方使用大量虚假发票等不规范票据报账。
    (三)追踪问效机制欠缺,项目成效难以保证。一是资金目标不明确。据不完全统计,财政部2010年下达的中央涉农专项资金指标文件中大部分未明确提出与资金相对应的具体目标和要求,或明确资金投入后应达到的效果;二是绩效评价流于形式。虽然部分涉农专项资金在颁布管理办法或下达预算指标时明确要求对项目的实施情况和成效情况进行考核,但由于部分地方政府思想认识不到位或相关规定可操作性不强,项目的绩效评价工作往往流于形式。如一些省份连续3年在对某中央农业专项资金项目进行实际考评之前即向财政部上报了绩效自评报告,且普遍在报告中直接引用项目实施方案或可研报告相关数据反映项目效益实现情况。
    (四)地方政府财力不足,配套资金难以落实。按照各种资金管理规定,多种涉农专项资金要求地方各级财政尤其是县级财政按照一定的比例安排配套资金。而按照我国财政转移支付制度设计和地区间经济发展水平的客观差异,绝大部分涉农专项资金投入到欠发达地区。而这些地区的县级财政普遍较为紧张,对上级转移支付的依赖性很强,难以安排足够的财力为上级涉农专项资金配套。地方配套资金投入不足,直接导致涉农资金的投入效果大打折扣。如某省大型灌区续建配套与节水改造工程,自上世纪90年代开工建设以来,地方配套资金到位率一直较低,有的年份甚至完全未到位。由于配套资金未到位,规划与计划安排的相应工程没有实施,未能形成连续的衬砌渠道,已完成工程难以充分发挥农业灌溉作用。
    (五)资金投向偏离实际,有悖公共财政理念。笔者近年来参与各类涉农专项资金的审计项目时发现,按照现行规定,以中央财政农业综合开发产业化资金、现代农业生产发展资金为代表的部分支农资金重点支持农田、鱼池、果园等农业生产经营场所本身的建设和改造,对公用设施则投入较少。这一规定与农村的实际需求有一定脱节,也有悖于公共财政提供公共产品、弥补市场缺陷的基本理念。如中部某省在编制项目实施方案时便将中央现代农业水产发展资金违规安排用于养殖区道路建设(根据规定应安排用于鱼池本身的升级改造)。与此同时,一些县市在项目实施中还通过各种方式套取资金修建道路,如某市套取的中央现代农业柑橘项目资金中有90%以上投入道路建设或硬化。这些违规问题的产生,有关部门和单位固然难辞其咎,但资金去向的高度一致也反映出道路等农村公用基础设施目前仍不够完善,不能满足农业生产和农民生活的实际需求。
    (六)农村金融服务缺位,资金投入规模受限。落实各项强农惠农政策、加强社会主义新农村建设、促进现代农业发展,政府加大财政投入力度责无旁贷,但是这些投入仅仅依靠财政资金是远远不够的,必须借助金融手段来支撑。而实际上我国广大中西部地区农业发展的资金需求远远大于资金供给,形成了极为突出的矛盾。在农业发展过程中,农村资金通过多种渠道流向城市,使农业发展资金供给的来源短缺,造成“失血效应”。例如,邮政储蓄银行只存不贷的特殊经营制度,造成了农业发展资金外流;农业银行大举退出农村市场,不仅削弱了金融支持农业发展的实力,同时也加剧了农业发展资金供求矛盾;各县级商业银行把吸收的存款几乎全部上存,成了名副其实的“抽水机”;作为我国农村金融的“主力军”,农村信用社因其资本充足率低、金融品种单一、服务手段落后,对农业发展的资金支持显得力不从心。这在一定程度上限制了农业资金的投入规模,制约了现代农业生产发展和农村生活条件改善。
    
    二、涉农资金审计难点
    (一)项目分布点多面广,难以调配审计力量。涉农资金由财政等主管部门从中央、省市层层拨付到县、乡,中间层次、环节较多,容易产生滞留挪用等现象。审计要发现涉农资金分配管理使用各环节的问题,必须紧紧围绕资金流向,一查到底。而大多数涉农资金在项目设置和资金分配上存在“撒胡椒面”的客观情况,这就造成一项资金在一个省内往往涉及数十个项目县市,甚至在一个县市内又涉及多个乡镇、村组或农民个人。在人员和时间均有限的情况下,审计机关组织实施涉农资金审计难以有效解决审计深度和审计广度的矛盾。
    (二)项目管理水平低下,难以防范审计风险。涉农资金涉及的项目具体实施人员数量众多,素质参差不齐,项目、资金管理水平普遍较低,问题多发。而受审计力量和时间的限制,审计人员在审计涉农资金时不可能面面俱到,未能发现问题的可能性较大,审计风险较高。
    (三)相关资料残缺不全,难以收集审计证据。涉农资金的具体使用者或补助对象大多为县以下基层单位或农民个人,这些单位和个人往往不能进行规范的财务核算,发生具体业务时也不能出具规范、有效的书面凭证,因此审计人员难以收集到充分、可靠的审计证据,只能通过观察、问询等手段收集可靠性相对较低的证据。
    (四)先进手段不易应用,难以提高审计效率。由于部分涉农资金在具体使用环节管理水平低下、相关资料不全,不能提供详细完整的电子数据,导致审计人员无法运用计算机等先进手段开展审计,只能使用传统的手工方式查阅、分析有关资料,审计效率难以提高。
    
    三、审计对策及建议
    (一)在审计目标上,实现三个“促进”。
    一是促进社会公平。“不患贫而患不均”,涉农资金的最终服务对象是广大农民群众,涉农资金是否合理分配、是否能让广大农民群众得到公平合理的补助、扶持和保障,事关稳定和发展的大局。因此涉农资金审计工作应围绕构建和谐社会的要求,加大对惠农补贴、扶贫、救灾、农村社会保障以及农村医疗、教育等领域的审计力度,保障专项资金的安全完整,规范资金管理及使用,规范涉农收费行为,制止乱收费和过高标准收费,解决农民群众“上学难,看病难,养老难”等问题,促进农业发展、农民增收,保护广大农民群众的切身利益,并促使有关部门积极采取措施进一步加大惠农投入力度,逐步缩小城乡公共服务差距。
    二是促进制度建设。涉农资金在分配、管理和使用环节出现的很多问题,实质是由于相关制度不合理、不完善造成。涉农资金审计在人员和时间有限的前提下,应在延伸审计时举一反三,重点揭示共性问题、典型问题,深入剖析产生问题的制度性原因,提出切实可行的审计建议,促进有关部门对相关制度进行修改和完善,加强项目资金运行中的行业内部监督,提升管理水平,根除产生问题的土壤,杜绝同类问题“屡查屡犯”。
    三是促进科学发展。在涉农资金审计中,注重反映资金使用环节对节能减排、环境保护等方面的影响,揭露相关项目实施过程中造成的资源损失浪费、环境污染等问题,督促有关部门采取措施减少损失、消除影响,保障国家可持续发展战略的顺利实施。
    
    (二)在审计重点上,实现三个“关注”。
    一是关注农业总体投入。根据我国《农业法》的要求,国家要逐步提高农业投入的总体水平,各级财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。县级以上各级人民政府应当按照国家有关规定,设立农业发展专项基金。2010年中央1号文件也强调“三农”资金投入总量要持续增加、比例要稳步提高。农业审计应重点检查各级政府和资金主管部门是否认真贯彻了国家的农业投入政策,各级财政预算内直接对农业的投入、非经营性农业基本建设投资、银行发放的低息或财政贴息农业贷款等资金的规模、投向结构和效果是否符合要求。
    二是关注农业法律和政策执行。国家对农业的管理手段主要包括经济手段、法律手段和政策手段。目前,中国农业政策安排已经从农业补充工业的政策安排转换到了对农业“多予少取”的政策安排,但农业政策安排的转型还处于起步阶段,政策安排中保护农民利益的政策趋向还远没有形成,已经转换趋向的政策选择还急需进一步开拓政策手段安排的空间、增强政策手段的力度。因此,农业审计应在当前主要实施涉农专项资金审计的基础上,关注农业利益集团的“话语权”,关注农业投资法、农业保险法、农业金融服务、转基因农产品安全等法律和政策薄弱点,为“三农”发展谏言纳策,提供全面、持续、有价值的审计意见和建议。
    三是关注农业产业现代化。现代农业主要有以下五个特征:市场化程度日趋成熟;工业装备普遍采用;先进技术广泛应用;产业体系日臻完善;生态环境受到重视。2012年中央1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》明确指出:“实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给,根本出路在科技”,并从加大农业资金投入、引领现代农业建设、提升农业技术推广能力、加强教育科技培训、改善设施装备条件和提高市场流通效率6个方面提出了具体要求。因此,农业审计除了农民补贴、农村基础设施建设和农村社会事业等传统审计重点外,还应重点关注农业生产力发展水平和农业生产要素配置效率,注重对农业产业现代化相关的教育、科研、装备制造、加工、商品流通等环节的分析与评价。
    
    (三)在审计方式上,实现三个“结合”。
    一是涉农资金审计与财政财务收支审计相结合。通过财政审计大格局、地方财政“同级审”等平台,揭示挤占、挪用涉农资金和地方配套资金不到位等问题,提高资金管理水平。同时结合现有财政管理体制和专项转移支付制度,总体把握涉农资金的投入规模、结构和投向,全面反映和评价政府涉农资金管理使用现状,为规范政府各部门职责权限,制定农业投入、产业结构调整等农业宏观政策提供依据。
    二是涉农资金审计与工程项目审计相结合。很大一部分涉农资金是农业开发、农田水利、养殖基地等农业生产基础设施和学校、医院、福利院等社会事业方面的工程建设,这些都是广大农民群众极其关注的内容。因此应加大对涉农工程项目的审计,通过检查项目实施情况,重点查处有无擅自变更项目计划、虚报冒领项目工程资金和截留挪用支农资金的问题。同时对项目效益情况进行调查,看有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因,严防因“政绩工程”、“形象工程”造成损失浪费或事故隐患问题。
    三是涉农资金审计与经济责任审计相结合。涉农资金投入是否到位、管理是否有序、能否达到预期的效果,关键是决策。而决策的关键又在各级、各单位的主要负责人。应将涉农资金审计与涉农行政部门主要负责人的经济责任审计结合起来,将涉农资金的管理、使用情况、涉农项目的决策依据、程序及其效益情况,作为评价领导干部决策的重要内容之一,及时发现和揭示涉农资金运行中的领导决策问题,促进“三农”政策的落实,促进涉农资金投入到位、管理有序、发挥效益。
    
    (四)在审计手段上,实现三个“并重”。
    一是手工审计与计算机审计并重。虽然大部分涉农资金在具体使用环节不具备开展计算机审计的基础条件,但并不代表计算机与涉农资金审计“绝缘”。部分涉农资金尤其是惠农补贴类资金是以储蓄账户、“一卡通”等形式,通过相关金融机构向广大农户发放,审计人员可通过查询、分析金融机构后台数据,发现疑点,并以此为线索进行延伸审计,调阅资料,走访农户,核实情况。
    二是内部核查与外部延伸并重。由于部分涉农项目管理水平较低,相关资料不齐或可信度不高,因此审计人员应在充分收集被审计单位直接提供资料的基础上,积极对相关金融机构、业务往来单位进行延伸调查,获取可靠性更高的外部证据,提高审计质量,防范审计风险。
    三是书面证据与实物证据并重。涉农资金审计不仅仅要关注资金的管理使用是否合规,更应关注资金是否达到了政策目标,实现了预期效益。因此,审计人员应在查核账表凭证和相关资料的基础上,详细查看项目现场,并通过拍照、测量等手段获取证据,看项目是否按照实施方案进行建设、建设标准和质量是否符合要求、建成后是否损毁或闲置、是否实现预期效益等。(江俐 谢鑫)
    
    【参考文献】
    1.福建省财政厅课题组林烽等. 推进财政涉农资金科学化精细化管理的思考.福建省财政厅网站. 2010.
    2. 皮晓玲.浅议加强涉农资金监管的问题与对策.湖北省审计厅网站.2010.
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