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浅论审计机关开展国有企业绩效审计存在的问题及建议
张志河 (审计署昆明办)
 
【时间:2013年05月24日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘 要:绩效审计是审计法赋予审计机关的一项重要任务,积极开展国有企业绩效审计有利于增强国有企业核心竞争力,有利于政府部门充分履行出资人职责,有利于审计机关完善审计监督职能。当前我国国有企业绩效审计还存在缺乏统一完善的国有企业绩效审计评价体系,相关审计法规不够明确,审计基础条件还不扎实等突出问题,建议通过建立科学的国有企业绩效审计理念、构建科学完备的绩效审计评价体系、加强国有企业绩效审计人才建设、完善国有企业绩效审计的规章制度等措施加以改进。
    关键字:审计机关 国有企业 绩效审计 
    
    绩效审计是审计法赋予审计机关的一项重要任务,如何有效开展这项工作成为广大审计工作者普遍关注的课题。国有企业作为国民经济的重要组成部分,是引领市场经济向前发展的主力军,审计机关开展的国有企业审计发挥的建设性作用越来越大。随着政府审计外部环境和国有企业的蓬勃发展,审计机关开展国有企业审计时越来越不局限于财务收支审计和企业领导人经济责任审计,开始更加关注企业绩效完成情况的审计。
    一、国有企业绩效审计的意义
    国有企业绩效审计是指审计机关通过收集、分析、评价审计证据,对国有企业的组织行为及其各项活动的经济性、效率性和效果性进行独立评价,找出薄弱环节,提出改善建议,促进和提高受托经济责任得到全面有效履行的一种经济监督活动。开展国有企业绩效审计的意义主要体现在:
    (一)有利于国有企业完善企业内部管理制度,增强企业核心竞争力。经济一体化的信息技术时代, 由于行业竞争风险加剧, 企业要在国际市场上立于不败之地, 除了运用高新技术开发新产品外, 还要在组织制度、组织结构、管理手段及组织环境等经营管理方面不断创新。企业经营管理水平的高低在一定程度上影响着企业实力。审计机关通过对国有企业绩效审计,通过与同行业先进水平的对比,可以多角度(国家、企业、消费者等)揭示企业在内部管理中存在的问题、风险和困难,形成审计结论后反馈给被审计企业治理层和相关主管部门, 有利于被审计单位和行业主管部门全面加强企业管理, 提高企业核心竞争力。
    (二)有利于政府部门充分履行出资人职责。当前大多数国有企业完成了公司制或股份制改造,其最大的特点是所有权和经营权分离。在国有独资和国有控股的大中型公司中, 政府作为最大的股东与公司管理层构成了委托代理关系。政府关心的是公司治理结构是否健全并高效运行, 经营者是否严格履行受托责任。通过绩效审计,接受政府委托的审计机关对企业开展绩效审计,及时将审计结果反馈给政府国资部门,有利于政府作为出资人及时了解其关注的重要事项并对相关问题及时作出反应。
    (三)有利于审计机关完善审计监督职能,出具更加客观、公正的审计报告。多年来,国有企业审计一直以财务收支的真实性、合法性为主要审计内容,并未对企业的资产安全、发展前景、经营风险等做深入全面的评价。绩效审计是在财务审计真实性和合法性的基础上,进一步审查其合理性和有效性,保证了审计内容的连续性和完整性,进一步完善和深化了审计监督职能。
    (四)有利于引导投资者树立正确投资理念和提高社会审计机构执业水平。这主要通过审计结果公开制度体现出来。通过绩效审计,以发展及历史的眼光进行分析评价,可以将国有企业发展过程中存在的风险隐患、内控缺陷等影响企业长期可持续发展的问题揭示出来,进而更加客观全面地反映国有企业的真实价值。通过审计公告,使得投资者可以获取更加充分的企业信息,进而进行更加审慎的分析并决策,有利于规避投资者决策风险。同时,这种密切关注企业风险的审计实务也引导社会审计组织更加关注企业发展存在的各种潜在问题,进而引导社会中介执业水平的不断提高。
    
    二、国有企业绩效审计的特点
    (一)关注范围的广泛性。国有企业绩效审计关心企业财务报表的真实合法性,关心企业项目、重点资金运作的效果。因此,国有企业绩效审计不仅仅对国有企业的财务收支进行审计,还对企业的各项业务活动及各种资源的运用等开展审计;审计时不仅涉及财务部门,也包括生产、销售、采购部门等业务部门,有的还涉及后勤、人事等服务部门;不仅关注企业运营的现状,也关注企业可持续发展的未来。
    (二)运用方法的灵活性。开展国有企业绩效审计,不仅要采用传统的、通用的财务审计中广泛使用的观察法、计算分析法、顺查法、逆查法、详查法、抽查法等,而且还大量采用调查研究、统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、咨询等多种分析评价方法,有的还要采用定性综合评判法等。审计人员必须根据审计对象、目标的不同制订不同的审计程序,选择适当的审计方法,以实现审计目标。
    (三)评价标准的多样性。由于国有企业绩效审计的不确定性和复杂性,审计人员必须为每个具体的审计项目选择或建立评价标准,使得标准来源呈现出多样性的特点。国有企业业务活动的绩效不仅仅涉及经济效益,还有涉及管理效益和社会效益。经济效益的衡量可运用财务指标进行对比分析,而管理和社会效益难以从数量上概括,需运用定性标准,需要多角度综合评价。具体来说,定量标准包含国有企业盈利状况评价、偿债能力评价等财务内容(如净资产收益率、总资产报酬率、资本保值增值率等),定性标准包含企业生态环保评价、产品质量与服务评价、客户满意度评价等非财务指标内容。
    (四)审计结论的综合性与建设性。国有企业绩效评价结果是企业经营成果、资产质量、债务风险和成长性的综合反映,通过全面评价企业财务收支和业务活动的经济性和效益性,发现国有企业经营管理存在的问题,揭示经营风险,促进提高经营管理水平,引导国有企业健康发展。审计机关针对绩效审计发现的问题,结合实际情况提出可行的审计建议,并及时向有关主管部门进行汇报和反映,促进相关问题能够得到及时有效解决,充分发挥审计“免疫系统”的建设性功能。
    
    三、国有企业绩效审计存在的问题
    (一)缺乏统一完善的国有企业绩效审计评价体系。对于国有企业绩效考核评价工作,主要包括设计及确定评价指标、选择评价方法、合理运用评价技术等。对于国有企业绩效审计来说,这是一个系统复杂的工作,因为国有企业涉及各个不同的行业,不仅仅涉及经济效益还涉及社会绩效和政治绩效,因此很难统一出一个简单的绩效考评体系。但是,如果通过应用不同的标准,获得各种各样的结论,就有失评价的公平性,不利于国有企业的绩效考核。一个完善成熟的绩效审计评价体系应包括被审计单位资源利用、管理活动、社会效益和生态效益等方面的内容。
    (二)审计人员素质、思路有待提高。绩效审计是一种以信息为基础的活动。国有企业绩效审计需要开展深入的研究、预算、评估、数据分析等工作,这些内容的专业性较强、技术程度高,审计难度较高。当前,由于审计人员队伍依然存在知识结构单一、知识更新较慢、缺乏合理化配置等问题,给国有企业绩效审计工作带来一定困难。另外,审计人员思路也有待进一步转变。当前审计干部普遍存在重视法规引用、轻视绩效分析,重视查找问题、轻视解决问题,重视结果现状、轻视远景发展的现象,这些思维定势都会影响绩效审计的有效开展。总之,一支了解政策内涵、熟悉制度体系、熟练掌握计算机审计技术、具有国际化视野等专业化的绩效审计队伍对绩效审计工作的顺利开展至关重要。
    (三)相关审计法规不够明确。当前对于国有企业绩效审计的法律法规还不是很完善,不利于审计绩效审计工作的开展。尽管审计法中提及要对资金或财务收支的效益进行审计,但是并没有明确提出要大力开展绩效审计。目前有些地方审计机关已经开始绩效审计,但多为经济责任审计或财务收支审计的副产品。这些不明确的条款对绩效审计的内容和标准的确定、审计程序和审计方法的具体化亦产生重要的影响,进而使得国有企业绩效审计工作进展缓慢。
    (四)绩效审计的基础条件还不扎实。开展国有企业绩效审计的基本条件就是相关的数据要完整、真实、相关。只有被审计单位提供完整充分的资料数据,包括各种财务资料、非财务资料等,才能奠定绩效审计的基础,才能据此客观评价国有企业的经济效益。当前由于审计机关未对绩效审计内容和程序提出明确要求,因此被审计单位并没有在日常工作中重视绩效审计工作和资料储备,因此相关被审计单位提供绩效审计资料的成本很高,要花费大量的人力物力,还不一定能满足审计需求的真实性和完整性要求,影响了绩效审计工作的顺利开展。
    
    四、积极开展国有企业绩效审计的几点建议
    经过多年的审计实践,在国有企业绩效审计方面,审计机关亦积累一些有益的经验。面对新形势、新任务、新要求,要推进国有企业绩效审计深化发展,就必须转变企业审计发展思路,创新企业审计模式和工作方法。
    (一)建立科学的国有企业绩效审计理念。根据当前绩效审计的实际情况,笔者认为建立科学的国有企业绩效审计理念应辩证分析好以下几方面的矛盾关系:一是真实性、合法性与效益性之间的辩证关系。依然要高度重视审计的真实性、合法性,国有企业一切效益的提升均离不开真实性与合法性前提;二是国有企业短期效益与长期效益的辩证关系。国有企业的可持续发展,离不开对长远经济效益的思考,不能仅顾眼前利益而忽略了国有企业长远效益。但同时还要避免与国有企业发展实际脱钩,应该一切从实际出发,循序渐进,进而提高绩效审计的科学化、规范化。三是国有企业局部利益与全局利益的辩证关系。企业局部经济利益处于国家全局利益之中,通过绩效考核工作,规避过分考虑地方保护主义等局部利益,要站在国家宏观管理的高度,进行科学系统的分析评价。另外,还要充分考虑国有企业承担的社会责任与政治责任对企业绩效的影响。
    (二)构建科学完备的绩效审计评价体系。绩效审计标准是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的尺度,是得出审计结论,提出审计建议的依据。只有选择好评价标准,建立合适的参照系,才能对国有企业进行科学的绩效评价。对于绩效审计标准的确定,审计机关应该统筹考虑,既要在宏观层面制定一些具有指导意义的考评标准,也应对不同的行业制定不同的评价标准。国家制定和发布的发展规划以及行业发展目标、指标,有关专业管理部门发布的规范、技术标准等也是作为绩效审计评价标准的重要来源,被审计单位制定的一些内部控制制度、业务事项管理办法等也可以作为评价标准。
     (三)加强国有企业绩效审计人才建设。有效开展企业绩效审计,审计人员不仅要掌握会计、审计、税务等相关的法律法规,而且要具备公共行政管理、计算机技术、环保知识、人力资源管理、金融知识、工程管理、数学等其它学科的知识,这并不是要求每个审计人员同时具备多元化的知识结构,而是要使审计队伍总体知识结构多元化且科学平衡。这不仅需要吸收引进多学科的专业人才,而且需要有计划、有重点、多途径地对现有人员审计技能进行培训,提高其综合素质,培养一批审计业务熟练的骨干人才,保证人员素质和结构满足开展绩效审计的需要。
    (四)创新国有企业绩效审计技术方法。当前审计机关应拓展企业审计新思路、新方法,除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算等技术方法以外,更主要地运用调查研究、统计分析和经济分析。调查研究可以用来调查事实、收集信息,也可以用来收集对特定问题的不同观点。在绩效审计中,审计人员可以采用座谈会等方式,征求关于企业发展存在的突出问题的意见和建议。同时,有针对性地选取部分人员发放问卷调查表,围绕审计评价来设计各项指标,使审计人员更广泛地听取意见、收集资料,为深入分析和准确把握问题实质提供依据。
    (五)重视审计证据的充分性。绩效审计的一个重要特点是审计对象多样化、审计方法灵活化和缺失明确的审计评判标准,需要审计人员一定要掌握更充分相关的国家及行业标准进行比较分析,因此这也要求审计人员一定要掌握更加充分、逻辑性更加明确的审计证据才能给被审计单位提出让人信服的问题和建议。审计人员要采取各种方法,在不断提高充分性与可靠性同时,同时确保审计结论的客观性与准确性以及审计建议的可行性。如审计人员可采取增大调查量、增强样本代表性等方法,提高整体判断的精准性。
    (六)进一步完善国有企业绩效审计的规章制度。    要从法制建设的高度明确大力开展绩效审计的重要性,让国有企业绩效审计成为企业审计中极为重要的组成部分。当前,审计机关关于国有企业绩效审计的规章制度较少,因此非常有必要根据国有企业的发展现状循序渐进地制定和完善相关绩效审计制度和规定,对绩效审计的内容、标准、程序等内容进一步明确和规范。(张志河)
    
    主要参考文献:
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    3.王戌.深化国有企业绩效审计的难点与对策.审计月刊[J].2010(7).
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