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基于委托—代理制度下国家审计在国有企业治理中的作用发挥
解甜甜 (审计署济南办)
 
【时间:2013年05月23日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:国有企业治理是国家治理的重要内容,基于委托—代理制度下的国有企业可能存在委托风险和代理风险,国家审计可以对权力配置进行有效监督,在国有企业审计中应加强对企业内部和外部监控机制有效行的审查,加强国有企业领导人经济责任审计力度。
    关键词:委托代理 国家审计 国有企业治理作用
    
    一、国有企业治理在国家治理中的重要地位
    宪法规定:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展”。党的十八大要求:“要毫不动摇巩固和发展公有制经济,推行公有制多种实现形式,深化国有企业改革,完善各类国有资产管理体制,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”国有企业是我国公有制经济的载体和基础,是国民经济的主导力量,财政部公布的数据显示,2012年全国国有及国有控股企业累计实现营业总收入423769.6亿元,实现利润总额21959.6亿元,应交税费33496.3亿元。国家通过对国有企业的管理和监督等督促其认真贯彻落实国家的宏观经济政策,通过国有企业影响国有经济,从而调节控制宏观经济的运行,达到一定的政策目标。国家还通过国有企业对关系国家经济命脉的重要行业和关键领域进行控制,从而影响着整个国家经济的健康平稳运行。因此,国有企业治理在整个国家治理中的有着重要地位,是国家治理的重要内容。
    
    二、国有企业治理中的委托--代理关系
    国有企业同其他类型的现代企业一样,都是建立在所有权和经营权分离基础上的委托—代理制度。全体人民(更多时候被说成国家)是公共资源的所有者,是国有企业的所有者,在现行政治体制下,国有企业的股东即全体人民将资产委托给国家,国家再将国有资产委托给各个部委,各部委再将国有资产委托给他的下级部门,经过层层委托将国有资产委托给企业的主管部门,最后委托给企业的董事会,董事会再将经营权委托给经理部门。正是由于国有企业的委托代理是一种间接的委托代理,国有企业的初始委托人对最终代理人的监督也是一种间接的监督方式。中间委托代理链条上的人员的双重身份,其利益的双重性导致了委托风险和代理风险的存在,具体表现为失察、偷懒、受贿、索贿、玩忽职守、贪污等,造成国有资产流失或经济效益低下。
    
    三、委托--代理关系下国家审计的作用发挥
    在国有企业治理存在一系列委托-代理关系的条件下,应通过建立起有效的权力配置和监督制约机制,防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具。刘家义审计长指出:“对于这些权力行使得如何、责任履行得如何,国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督,这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以,在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’,是国家治理的重要组织部分”。长期以来,国家审计按照宪法和审计法赋予的职权,对国有企业审计监督工作,发挥其独立、专业、综合的优势,通过分析矛盾、找准问题、改善治理。
    
    在当前的国有企业审计中,要以国家治理的高度去确立审计的重点内容和方向,应突出权力运用和资源分配、国有企业垄断收益的分配、国家安全和民生利益事项的审计,重点突出以下三个方面:一是要强化国有企业内部监控机制建立的审查。包括是否依照《公司法》要求设立了董事会、监事会、职工代表大会,是否依照规定聘请了外部董事,股东代表的监督职能是否能有效发挥,信息沟通是否顺畅,披露是否准确、及时,有无存在“内部控制人”问题等。二是要加强对国有企业外部监控机制有效性的审查。包括政府、人大常委会、纪检、检查、组织、人事等部门对国有企业监督是否到位、及时,特别是国有资产管理部门在维护市场公平竞争的政策措施制定和执行,履行出资人职能的效率、效果性方面。三是要加强国有企业领导人经济责任审计力度。在委托人与代理人存在信息不对称的条件下,经济责任审计能够发现并防范领导干部的不道德行为,通过检查各类被审计领导干部在重大决策、重要资产处置等过程中的行为,并评价其经济后果和效益,能够发现不道德行为及防范可能发生的不道德行为。国有企业审计的目的就是评价领导干部的经济责任履行情况,并将经济责任审计结果作为传递领导干部素质和能力的有效信号,使委托人了解领导干部的公共资源管理行为是否适当和合规、公共资源的使用是否有效率和经济等,为委托人解除或继续保持委托-代理关系提供必要的信息基础。(解甜甜)
    
    参考文献:
    1.     史金平.国有企业:委托代理与激励约束[F]. 中国经济出版社,2001.12
    2.     张维迎.市场的逻辑[M]. 上海人民出版社,2010.7
    3.     刘家义.国家审计与国家治理.审计情况通报,2011(14)
    
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