对投资体制改革下政府投资审计的治理定位与途径的思考
刘 智 (审计署武汉办)
【发布时间:2013年05月20日】
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    摘要:我国投资体制改革伴随着改革开放发展而不断深入,政府投资审计一直作为监督、维护和规范投资领域秩序的重要力量之一,为推动投融资体制改革,充分发挥了审计建设性作用。推动投资领域良治,应加大项目跟踪审计、绩效审计,做好工程领域治理工作。
    关键词:政府投资审计;投资体制改革;国家治理
    
    一、投资体制改革的历程
    改革开放以来,我国投资体制的改革和发展大致可以分为两个阶段,第一阶段是1979年至2003年,我国逐步对原有的计划经济体制下高度集中的投资管理模式进行一系列改革,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的格局。这一时期,正值我国的改革开放经历初始、试点、探索、发展阶段;《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》勾勒出中国社会主义市场经济体制的蓝图和基本框架;《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》标志着我国经济体制改革开放开始进入深化完善的新阶段。改革的深化,必然对既有投资体制中存在的问题诸如企业的投资决策权没有完全落实、市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥、政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高等提出了新的要求,投资体制进一步改革势在必行。
    第二阶段是2004年至今,投资体制不断深化完善的阶段。2004年,国务院下发《关于投资体制改革的决定》,对进一步深化投资体制改革提出了明确的指导思想和目标,要求转变政府管理职能、确立企业的投资主体地位,完善政府投资体制,规范政府投资行为,加强和改善投资的宏观调控,加强和改进投资的监督管理。经历了近10年来的深化改革,我国的项目投资决策方式、资金筹措方式和资金使用方式发生了深刻变化,具体表现为投资主体多元化、投资决策分散化、资金来源多样化、融资方式市场化等已经实现,政府投资基本归位,国有投资项目在建设实施中全部或部分采用了市场化运作的方式。但是,由于各种原因,投资领域仍存在许多难以令人满意的问题,如投资资源仍未完全实现由市场优化配置,政府投资的效益情况不高,投资规模、投资结构、投资绩效尚未得到有效控制,一些计划经济的投资管理手段仍然实行,投资体制改革还有待进一步深入。
    
    二、政府投资审计的发展与定位
    (一)政府投资审计定义。在国家审计监督体系中,政府投资审计一直是最重要领域之一,它是财政审计的一个重要分支,是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。国家审计机关依据国家法律、法规和政策规定,对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。其被审计单位主要是政府及其有关部门,审计对象是政府投资项目且以公益性公共工程为主,审计的资金来源为国家财政性资金及以财政性资金为主导吸引的社会其他投资。
    
    (二)政府投资审计的发展。20世纪80年代至90年代,十一届三中全会开始改革开放、十四大确定社会主义市场经济体制改革目标、十四届三中全会做出了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定以来,我国社会主义市场经济体制逐步建立,国有经济布局和结构不断调整,市场配置资源的基础性作用逐渐加强,政府和企业的基本建设投资规模和方向适时变化。为了配合和服务于中国社会主义经济体制转型,国家审计机关先后开展了自筹建设资金审计;结合全国普遍开展的清理固定资产投资项目,对停建、缓建项目进行跟踪审计;为了加强对重点基本建设项目的监督,开展了对一些国有投资的大中型交通、电厂等建设项目的预决算审计;进入90年中后期,还设立专门机构对长江三峡工程跟踪审计。这一期间投资审计工作的特点主要是对基本建设项目预决算、施工单位资产负债情况进行审计,实质上仍是财政收支和财务收支的审计。
    1999年至2008年,早期为应对亚洲金融危机,政府大量资金投向了基础设施和公共工程建设领域拉动经济增长;中后期,我国经济经历了二十年高速发展后厚积薄发,经济社会快速发展,人民群众日益加大的物质文化需求和落后的基础设施现状,促使大量关乎国计民生的重大基建项目建设上马,政府固定资产投资规模不断扩大,“十五”末我国固定资产投资总额达到了10万亿元。这些基本建设项目绩效情况直接关系到国家各项宏观决策的落实效果,关乎人民群众的切身利益。这段时期政府投资审计主要是围绕中央的财政政策和中央调整经济结构及经济增长方式,坚持财政收支审计为重点同时突出投资审计的特点,使投资审计工作更加贴近国家经济工作中心,较好地发挥了投资审计监督的作用。因此,国家审计机关根据财政审计的总体目标,每年选择一两个重点行业的建设资金和重点建设项目组织审计,将专项建设资金预算执行审计与建设项目审计有机结合起来,如对群众关注的收费公路问题、关乎饮水安全的南水北调工程、关乎能源安全的电力建设等进行审计或审计调查。
    2009年以来,正值“十一五”期间,我国固定资产投资总额由10万亿元增长到30万亿元,年增幅超过同期GDP和财政收入的增长幅度,跟踪审计、绩效审计是这一时期政府投资审计的新亮点。为了促进提高固定资产投资效益,对关系国家利益和社会公共利益、群众关注度高的重大建设项目,如举世瞩目的京沪高速铁路、西气东输工程、奥运工程、金沙江向家坝水电站等重大项目进行跟踪审计,对三峡工程进行竣工决算审计,这既反映了财政性资金的管理、使用情况,又揭示了一些重点项目建设管理中存在的突出问题。
    
    (三)政府投资审计的治理定位。政府投资审计的发展与我国投资体制改革的不断深入息息相关,投资体制的变化发展和需要进一步解决的问题,对政府投资审计提出新的工作要求和内容,促进了投资审计不断发展,使审计的对象、内容、方式、环境都发生了变化。与此同时,通过政府投资审计,审计发现了工程建设市场中的某些紊乱现象,通过从体制、机制上查原因、找问题,揭示了存在的体制和机制的弊端、政策的隐患和管理的漏洞,为投融资体制和机制完善、政策优化和管理规范,推动投融资体制改革,充分发挥了审计建设性作用。
    
    三、政府投资审计推动投资领域治理的主要途径
    随着我国政府职能向服务型、宏观控制转变,国家治理环境也发生着深刻变化。因此,除传统的监督职能外,政府投资审计更加注重发挥审计的建设性、参谋和服务等职能,审计工作服务于经济社会的内涵也更加丰富。政府投资审计促进投资领域的国家治理目标的实现,需要重点从以下几个方面着手:
    (一)审计关口前移,推进项目跟踪审计。项目跟踪审计,能够将关口前移,及时发现问题,及时督促整改,充分发挥审计监督的免疫系统功能。针对投资规模、重要性及影响不同的建设项目,要科学合理地制定跟踪审计项目计划,采取定期、不定期以及驻现场同步跟踪审计的模式。针对当前我国投资领域决策不科学的问题,要结合国家政策,尤其是投资宏观调控政策,通过审计前移,及早介入投资决策阶段,保证投资决策的适当性和有效性,积极提升政府投资决策审计成果和工作水平,逐步实现投资决策审计工作法制化、规范化、科学化、常态化。如审计署组织的京沪高铁跟踪审计、西气东输跟踪审计,将审计关口转移到事中,促进了这些公共工程发挥其最大效益,减少损失浪费,保障社会公共资源的利益,更好地发挥审计免疫系统功能作用,防范了腐败发生。
    
    (二)突出抓好工程建设领域突出问题专项治理工作。工程建设领域突出问题专项治理工作是党中央、国务院着眼于经济社会发展大局,着力解决工程建设领域影响和制约科学发展突出问题做出的重要决策,有助于确保中央各项宏观政策的落实、推动“十二五”规划目标任务顺利完成。通过对重大项目的审计监督,揭示和反映工程建设领域存在的突出问题,重点揭露投资与建设领域中存在的因制度不健全、管理不善、损失浪费、工程质量缺陷等造成的腐败、损害国家和公众利益的违法违规问题,加大对违法违纪案件线索查处力度,有助于遏制该领域腐败问题易发多发的势头,促进建立健全工程建设领域法规制度体系,切实发挥审计保障国民经济健康运行的“免疫系统”功能。如通过对南水北调工程审计、西气东输工程审计、京沪高铁工程审计,审计查处了项目建设的投资控制和损失浪费问题,促进社会公共工程项目的投资节约;检查了工程治理情况,确保项目运营的安全和稳定;关注了征地拆迁资金的使用管理,查处了侵害老百姓的问题,维护老百姓的应有的权益;反映了项目建设过程中及项目本身对环境的影响问题,保障生态的平衡。相关地方政府和项目建设法人高度重视审计提出的意见和建议,积极组织力量进行调查处理和整改。此外,审计还重点关注了工程领域的招投标、物资采购环节的腐败现象和问题,加大了重大经济犯罪案件线索查处力度,有效发挥审计“免疫系统”功能。
    
    (三)做好竣工决算审计,突出绩效造价审计方法。近几年,审计署继续突出重点,重点关注了重大投资项目、重点民生工程的竣工决算,对三峡工程、重点高速公路项目、西电东送工程等进行了审计。审计中,关注建设资金的到位情况,检查是否存在滞留、截留、挤占、挪用建设资金,虚报冒领等问题;关注建设程序和工程管理中的各类问题,如项目审批手续是否合法、完整,项目施工条件是否具备,是否存在违规占地、招投标不规范、转包挂靠等问题,是否在合同管理、工程质量、物资采购、工程结算以及建设、设计、监理、施工等单位履责等方面存在问题;注重资金使用效果,严查挤占工程建设成本、决算编制不规范等问题,核减工程造价,积极有效控制政府投资。
    做好项目竣工决算审计,要突出绩效造价审计方法。绩效审计契合了经济发展方式转变,成为国家审计的发展方向。要在传统对工程量价的造价审计的基础上,注重运用调查研究和统计分析技术,引入相关学科的方法如经济学中的费用效益分析、管理学中的项目管理理论、寿命周期理论等,在核实工程结算的真实合理性基础上,分析项目造价与进度、质量、安全的关系和影响,进而深入揭示投融资体制、项目建设经营管理、投资法律法规方面存在的问题,同时要特别注重环境效益,充分考虑预防环境污染、改善环境质量、保持生态平衡等方面。(刘智)
    
    [参考文献] :
    [1]刘家义:《国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》,2011年7月8日。
    [2]李金华:《国家审计是国家治理的工具》,《财经》,2004年第24期。
    [3] 国务院,《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),2004年。
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