固定资产投资审计中如何开展生态环境审计的思考
贾文磊 （审计署沈阳办）
最近，随着雾霾天气的肆虐，PM2.5已经成为大家茶余饭后谈论的话题。环境保护问题已引起人们的强烈关注，成为关系到人们健康生活和经济社会可持续发展的重要问题。党的十八大提出建设美丽中国，为生态建设、环境保护确立了新的目标。美丽中国，众所期待。我国一向重视生态环境保护工作，国家审计作为国家治理的重要组成部分，我国的生态环境审计工作也在持续为环境保护工作发挥着重要的促进作用。生态环境审计与固定资产投资审计息息相关，笔者结合审计实践，对固定资产投资审计中开展生态环境审计的必要性，实施生态环境审计的方式和内容以及审计中应注意的几个问题进行了初步探究和思考。
一、固定资产投资项目造成生态环境问题的表现形式及原因分析
（一）固定资产投资项目造成生态环境问题的表现形式。固定资产投资项目造成生态环境问题的表现形式包括工程项目污水废水排污不达标、处理不及时造成水系统污染、水质退化等；工程项目严重破坏生态环境，造成生态系统无法自我修复，土地退化沙化荒漠化等；工程项目造成大气环境污染和噪声污染等。
（二）固定资产投资项目造成生态环境问题的原因分析。
一是部分地方政府环保意识较弱，经济与环境和谐发展的理念不强。部分地方政府仍追求GDP经济，片面强调经济建设而忽略生态环境建设，对当前资源消耗过大和环境破坏严重的形势认识不足，为了地方经济利益，不惜以破坏环境为代价招商引资，建设高耗能、高污染和资源消耗型项目。
二是与生态环境保护相关的法律法规体系建设有待完善，一些法律法规之间存在着冲突或不协调问题，部分法律法规操作性不强或已明显不符合当前实际情况，有关国家和行业技术标准尚待健全。
三是与生态环境保护相关的问责和机激励制有待完善。部分企业虽未严格执行环保政策，但因违法成本不高仍敢铤而走险；那些严格遵守环保政策的企业或项目投资者环保投入巨大，收益却甚微，且政府出台的激励政策不多，导致其环保投入信心不足。
二、固定资产投资审计中开展生态环境审计的必要性
固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对固定资产投资项目的真实、合法、效益实行的监督行为。固定资产投资项目一般具有投资金额巨大、施工周期长、地域跨度大等特点，而且工程项目涉及整体规划、可行性研究、前期招投标预算、中期施工建设、后期竣工验收决算等多个阶段，需要对其进行社会效益、经济效益及环境效益等多方面的综合审计评价。
环境效益是评价固定资产投资项目的一项重要指标，对固定资产投资项目进行生态环境审计是固定资产投资审计的重要组成部分。如，高耗能、高污染、资源消耗型项目在固定资产投资项目中占有一定的比例，对“两高一资”型项目进行审计，生态环境审计就成为重中之重。又如，建设项目开工前是否履行了基本的环境保护审批程序，建设项目施工过程中是否注意对周边生态环境的保护、是否存在污染环境的行为，建设项目竣工后是否达到预期的环境效益等均属于生态环境审计的内容。
固定资产投资审计中开展生态环境审计是充分发挥国家审计在国家治理中的作用，充分体现审计“免疫系统”功能的内在要求；能够为生态建设宏观决策提供更全面、可靠、完整的信息，减少决策风险；有利于环保部门、财政部门、审计部门及其他管理部门相互配合，有利于进一步完善环境政策，促进加强环境管理。
三、固定资产投资审计中开展生态环境审计的方法及关注方向
随着工业化、城镇化进程的加快和消费结构的升级，随之产生的环境污染问题会更加突出。我们要在学习和领会党的十八大精神的基础上，牢牢抓住国家加强生态文明建设的机遇，加大固定资产投资审计中开展生态环境审计的工作力度。
（一）固定资产投资审计中开展生态环境审计的方法。
1．对环境保护政策执行情况进行审计。随着国家环境保护工作力度的加强，相关法律法规逐渐完善，地方政府也有相关配套法规出台。在固定资产投资项目中，能否严格执行相关环境保护法律法规、项目建设是否符合环境保护相关政策和国家标准成为审计的首要关注内容。以南水北调工程审计为例，项目除关注工程本身建设进度和工程管理质量问题之外，还要关注项目建设中环境保护措施的跟进和相关部门对环境保护法律法规的执行情况，重点审查环境保护部和水利部水质考核断面的水质监测情况和水质变化情况等。
2．对建设项目管理程序和规划执行情况进行审计。近年来，部分固定资产投资项目存在项目环评手续后补或环评手续不合格而违规开工建设，项目立项与当地的生态环境规划不符，生态环境规划执行不严格等情况。如，在长江三峡工程竣工决算审计中，就有许多生态环境审计的内容，包括检查工程环境影响评价报告书和批复中的具体要求在设计、施工中是否得到落实；跟踪工程建设过程中的生态恢复措施是否取得实效；关注变电站噪音控制和污水处理是否达标；揭示电网建设过程中野蛮施工对当地环境的破坏，以及电网建成运行以来对水土、植被产生的影响。
3．对国家产业政策执行情况进行审计。重点检查有关固定资产投资项目是否违反国家产业政策，是否属于“两高一资”型项目；重点对生态环境项目资金的审批、拨付、管理和使用等情况进行审计。如，在支持新疆发展资金和项目跟踪审计中，审计人员发现，国家为了促进新疆跨越式发展，出台了相关的差别化产业政策，但是很多项目投资主管部门擅自扩大差别化产业政策的适用范围，在引进项目过程中打政策“擦边球”，导致新疆环境保护压力持续增大。
（二）固定资产投资审计中开展生态环境审计的关注方向。
总结过去在固定资产投资审计中开展生态环境审计的实践，今后需要关注以下几个方面。一是环境保护主管部门和项目投资主体的履行环境保护责任情况审计。重点关注环境保护工作问责和激励制度的建立情况，环境保护工作目标和任务的落实及考核情况。二是相关建设项目的资金管理和环境效益审计。主要包括各项环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用是否规范；专项资金是否专用于环境保护设备设施的建设和环境的治理改善；项目竣工后是否达到预期的环境效益；施工过程中对周边环境的影响是否恢复；项目采取的环境保护措施是否真正落实等。三是生态环境项目的建设管理情况审计。从项目立项规划开始，到项目建成，实施全过程监控。重点审查项目是否符合基本建设程序，环境影响评价报告书和批复中的具体要求在设计、施工中的落实情况。（贾文磊）
一、固定资产投资项目造成生态环境问题的表现形式及原因分析
（一）固定资产投资项目造成生态环境问题的表现形式。固定资产投资项目造成生态环境问题的表现形式包括工程项目污水废水排污不达标、处理不及时造成水系统污染、水质退化等；工程项目严重破坏生态环境，造成生态系统无法自我修复，土地退化沙化荒漠化等；工程项目造成大气环境污染和噪声污染等。
（二）固定资产投资项目造成生态环境问题的原因分析。
一是部分地方政府环保意识较弱，经济与环境和谐发展的理念不强。部分地方政府仍追求GDP经济，片面强调经济建设而忽略生态环境建设，对当前资源消耗过大和环境破坏严重的形势认识不足，为了地方经济利益，不惜以破坏环境为代价招商引资，建设高耗能、高污染和资源消耗型项目。
二是与生态环境保护相关的法律法规体系建设有待完善，一些法律法规之间存在着冲突或不协调问题，部分法律法规操作性不强或已明显不符合当前实际情况，有关国家和行业技术标准尚待健全。
三是与生态环境保护相关的问责和机激励制有待完善。部分企业虽未严格执行环保政策，但因违法成本不高仍敢铤而走险；那些严格遵守环保政策的企业或项目投资者环保投入巨大，收益却甚微，且政府出台的激励政策不多，导致其环保投入信心不足。
二、固定资产投资审计中开展生态环境审计的必要性
固定资产投资审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对固定资产投资项目的真实、合法、效益实行的监督行为。固定资产投资项目一般具有投资金额巨大、施工周期长、地域跨度大等特点，而且工程项目涉及整体规划、可行性研究、前期招投标预算、中期施工建设、后期竣工验收决算等多个阶段，需要对其进行社会效益、经济效益及环境效益等多方面的综合审计评价。
环境效益是评价固定资产投资项目的一项重要指标，对固定资产投资项目进行生态环境审计是固定资产投资审计的重要组成部分。如，高耗能、高污染、资源消耗型项目在固定资产投资项目中占有一定的比例，对“两高一资”型项目进行审计，生态环境审计就成为重中之重。又如，建设项目开工前是否履行了基本的环境保护审批程序，建设项目施工过程中是否注意对周边生态环境的保护、是否存在污染环境的行为，建设项目竣工后是否达到预期的环境效益等均属于生态环境审计的内容。
固定资产投资审计中开展生态环境审计是充分发挥国家审计在国家治理中的作用，充分体现审计“免疫系统”功能的内在要求；能够为生态建设宏观决策提供更全面、可靠、完整的信息，减少决策风险；有利于环保部门、财政部门、审计部门及其他管理部门相互配合，有利于进一步完善环境政策，促进加强环境管理。
三、固定资产投资审计中开展生态环境审计的方法及关注方向
随着工业化、城镇化进程的加快和消费结构的升级，随之产生的环境污染问题会更加突出。我们要在学习和领会党的十八大精神的基础上，牢牢抓住国家加强生态文明建设的机遇，加大固定资产投资审计中开展生态环境审计的工作力度。
（一）固定资产投资审计中开展生态环境审计的方法。
1．对环境保护政策执行情况进行审计。随着国家环境保护工作力度的加强，相关法律法规逐渐完善，地方政府也有相关配套法规出台。在固定资产投资项目中，能否严格执行相关环境保护法律法规、项目建设是否符合环境保护相关政策和国家标准成为审计的首要关注内容。以南水北调工程审计为例，项目除关注工程本身建设进度和工程管理质量问题之外，还要关注项目建设中环境保护措施的跟进和相关部门对环境保护法律法规的执行情况，重点审查环境保护部和水利部水质考核断面的水质监测情况和水质变化情况等。
2．对建设项目管理程序和规划执行情况进行审计。近年来，部分固定资产投资项目存在项目环评手续后补或环评手续不合格而违规开工建设，项目立项与当地的生态环境规划不符，生态环境规划执行不严格等情况。如，在长江三峡工程竣工决算审计中，就有许多生态环境审计的内容，包括检查工程环境影响评价报告书和批复中的具体要求在设计、施工中是否得到落实；跟踪工程建设过程中的生态恢复措施是否取得实效；关注变电站噪音控制和污水处理是否达标；揭示电网建设过程中野蛮施工对当地环境的破坏，以及电网建成运行以来对水土、植被产生的影响。
3．对国家产业政策执行情况进行审计。重点检查有关固定资产投资项目是否违反国家产业政策，是否属于“两高一资”型项目；重点对生态环境项目资金的审批、拨付、管理和使用等情况进行审计。如，在支持新疆发展资金和项目跟踪审计中，审计人员发现，国家为了促进新疆跨越式发展，出台了相关的差别化产业政策，但是很多项目投资主管部门擅自扩大差别化产业政策的适用范围，在引进项目过程中打政策“擦边球”，导致新疆环境保护压力持续增大。
（二）固定资产投资审计中开展生态环境审计的关注方向。
总结过去在固定资产投资审计中开展生态环境审计的实践，今后需要关注以下几个方面。一是环境保护主管部门和项目投资主体的履行环境保护责任情况审计。重点关注环境保护工作问责和激励制度的建立情况，环境保护工作目标和任务的落实及考核情况。二是相关建设项目的资金管理和环境效益审计。主要包括各项环境保护资金的筹集、分配、拨付、使用是否规范；专项资金是否专用于环境保护设备设施的建设和环境的治理改善；项目竣工后是否达到预期的环境效益；施工过程中对周边环境的影响是否恢复；项目采取的环境保护措施是否真正落实等。三是生态环境项目的建设管理情况审计。从项目立项规划开始，到项目建成，实施全过程监控。重点审查项目是否符合基本建设程序，环境影响评价报告书和批复中的具体要求在设计、施工中的落实情况。（贾文磊）
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