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解读政策执行跟踪审计最终目标及历史使命
张咏梅 (审计署昆明办)
 
【时间:2013年05月14日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    [摘要]本文通过对公共政策的简单概述,说明对公共政策制定及执行进行监督的必要。通过对公共政策价值的分析,强调了进行政策执行跟踪审计时的价值取向。并通过对近年来各领域政策执行跟踪审计情况及成果的解读,提出政策执行跟踪审计最终目标及历史使命,即帮助政府通过制定和实施高质量的公共政策来保障全社会的利益,为国家经济平衡增长发挥“免疫系统”功能。
    [关键词]政策执行  跟踪审计  政策完善 “免疫系统”
    
    一、公共政策概述
    (一)公共政策的定义。在古汉语中,“政者,正也”,其本义为“规范”、“控制”。而“策,谋术也”,其本义为“计谋”、“谋略”。将两词合起来为“规范的计谋”。而现在,公共政策有多种定义,其一简单而本质的定义为:公共政策是以政府为主的公共机构,为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展,通过广泛参与和连续的选择,以及具体实施产生效果的途径,在一定历史时期规定的行动准则、行动方向和行动方式,是利用公共资源,达到解决社会公共问题,平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。
    
    (二)公共政策的性质。上述定义中,“以政府为主”表示政策是政府的选择。政府是由各种正式的公共机构(或组织)组成,是按照宪法、法律的原则而组成的,其运行也要符合正式规则的约束,其政策的制定及执行须进行监督。
    “一定历史时期规定的行动准则”说明具体政策往往随着形势的变化而随时调整,以发挥其及时指导作用,决定了政策具有较大的灵活性。且因政策是不同于法律而存在的规范,其制定程序没有法律严格,执行效果也容易产生偏差。公共政策本身是弥合现实与理想之间鸿沟的桥梁,政策的制定体现的是经由现实到达理想的过程,在经由现实到达理想的过程中,存在各种无法预期的影响因素,事实上无法准确预判和完全控制。
    “平衡、协调社会公众利益”说明公共政策的根本目标就是要对种种利益矛盾加以协调及处理。政府是经由政治过程而形成的强制性权威,调节其它所有部门(组织、个人)的活动,是现代社会中公共物品和服务(国家安全、基础设施、国内的规则体系等等)的主要提供者。这决定了政府存在的最终目的是保障人民的权利,政策的制定及执行也应以此为目的。
    
    (三)公共政策的价值。价值,被人们认为是值得的或需要的标准、原则或性质,或者说,人们认为合意的标准。“效率”与“公平”是公共政策中最常用的两种价值标准,“公平(平等)”包含结果的平等和过程的平等,在社会主义市场经济条件下,很多行为被赋予了过程(机会)的平等。“效率”指投入产出的比例,“效率”是个人福利和社会福利提高的最终来源,只有使社会福利最大化的经济系统才是最有效率的。从长期来说,没有效率的社会是不可持续的,但一个社会的总体福利状态离不开“公平”这一价值标准,而任何对社会公平的追求都可能会造成经济效率的损失。基于如上理由,政府政策只好在效率与公平之间取舍,取得一种平衡,目前国内政策实践中的指导准则:“效率优先、兼顾公平”。我国作为一个相对落后,正在转轨的国家来说,效率的重要性是不言而喻的,即便如此,公平也是当建立的。如果选择适当的标准,这种公平与效率的冲突可以控制在最小的限度。这通常也是我们在进行政策执行跟踪审计时的价值取向。审计机关的行为和职能,不仅仅是确认和反映事实,更重要的是提供一种价值标准,传达一种价值理念,明确一种价值导向。
    
    (四)公共政策研究的意义。对政策的研究是理论导向的学问,其目的是解释公共政策的相关现象和问题,从而增进我们对公共政策进而对政府、政治、治理等现象的理解;政策研究也是一种实践导向的学问,其目的是帮助政府制定出理想的政策,但是往往这二者是合二为一的。通过对公共政策相关问题和现象进行研究,对公共政策相关现象获得更加深入的了解,在政策制定及执行等的全过程进行监督,进而帮助政府通过制定和实施高质量的公共政策来促进全社会的利益,这就是我们进行政策执行跟踪审计的根本目的和历史使命。
    
    二、政策跟踪审计的主要内容及变迁
    国家审计的职能和范围,自诞生之日起,就随着国家和社会资源配置方式的不断变革和调整,随着政府职能和国家治理的转变而不断调整。国家审计作为国家治理的重要组成部分,依据法律所赋予的权力进行常规性审计活动,按照现行法律来审查政策执行过程中的具体情况是否合规,关注政府在政策执行过程中的管理行为是否有效,并对政策执行进行专项研究,反过来影响政府对政策的制定及完善活动。
    “十一五”期间,国家在扩大政府公共投资、促进扩大消费需求、实行结构性减税政策、推动经济结构优化等方面推出了多项政策。从政策实施情况来看,政府公共投资下达较快,各项重点建设得到加强。结构性减税政策扎实实施,企业和居民负担减轻。对低收入群体的补贴大幅增加,居民消费能力明显增强。财政支出结构继续优化,保障和改善民生取得新进展。支持科技创新和节能减排的力度进一步加大,推动了经济结构调整和发展方式转变。这些政策措施,既增加政府支出,又实行结构性减税;既拉动投资需求,又刺激消费增长;既促进经济总量增长,又推动经济结构调整;既立足当前,促进即期经济增长,又放眼长远,注重可持续发展。
    公共政策有多种分类方法。按照政策所针对的领域或者管理部门分类,可以分为产业政策、财政政策、货币政策、人口政策、农村和农业政策、环保政策、教育政策、科技政策、卫生医疗政策、社会保障政策等。从组织模式上看,组织独立的公共政策审计项目,或依托预算执行和其他财政财务收支审计、经济责任审计、决算审计项目开展公共政策审计,都是可行的。
    
    (一)扩内需政策跟踪审计,作用“稳增长”。2008年以来,中央扩大内需资金投入各个领域,中央扩大内需资金具有政策性强、涉及范围广、见成效快。对扩大内需资金的审计属事中审计,我们以中央资金流向为主线,进行全过程跟踪问效为审计思路,发现了用非中央预算内资金投资的基本完工项目申请扩大内需资金,到位资金用于支付已完工的工程尾款,地方配套资金不到位影响中央扩大内需政策实施效果,中央投资要保证项目资金未及时到位,挪作他用等问题。造成此类问题的有地方财力有限的原因,也有投资主管部门监管不到位,项目建设单位未严格执行相关政策的事实。各级投资主管部门下达投资计划后,未对项目建设单位进行实时有效的监管,而项目建设单位为保证开工建设、加快建设进度,违反了土地管理、环评审批、招投标等相关程序。
    在类似项目审计中,审计注重发挥 “免疫系统”预防、揭露、抵御的功能,对一些在项目建设过程中违法违规案件和项目资金被挪用等苗头性违规问题进行了及时制止,督促项目单位进行整改。推动了制度的进一步完善,加强了对扩内需项目的监督检查和信息公开,出台的相关法规细化了对项目和资金管理、建设进度和资金到位、信息报送等方面工作要求,加大项目前期投入和项目评审工作力度。通过审计,保护了国家项目建设资金的安全,提高了资金使用效益,确保了中央扩大内需资金管理和使用的安全性、效益性和合规性,积极促进中央扩大内需政策目标的实现,充分发挥审计“免疫系统”功能。
    
    (二)环境保护政策跟踪审计,促进“调结构”。“十一五”期间,由于宏观调控的主要任务是刺激经济增长,很容易从投资结构等方面忽视环境保护,从而造成环境的恶化。我国经济总量快速增长,主要依靠的是高投入、高消耗的低水平扩张,目前国内资源已难以支撑这样的持续增长。
    在电力建设情况审计调查及节能减排专项资金审计中,审计发现差别电价政策执行不严格,供电企业未按国家规定对高耗能企业征收差别电价,部分地方政府还出台政策对其实行优惠电价,国家宏观调控政策落实不到位,差别电价收入管理不完善,影响资金效益等问题。地方政府不按国家有关规定对高耗能企业执行差别电价,还对高耗能企业实行优惠电价,刺激了高耗能产业的盲目发展,加剧资源浪费与环境污染,严重影响国家宏观调控政策的贯彻落实。
    由于我国长期对环境成本的忽视和对资源掠夺式的开发,造成了我国资源价格与环境成本长期扭曲,我国投资的领域主要集中在制造业,尤其是“两高一资”型产业。这种增长,只能制造短期的虚假繁荣,以牺牲环境和资源为代价换取有限的增长。从当前国内外环境来看,对环境成本的过低评价和原材料的过度使用都将难以为继,我国以高投入、低产出、低效益的粗放型增长方式为主导产业结构也将难以持续。在国家提出产业结构调整政策,转变粗放式的经济增长方式,但与产业结构调整、经济增长方式转变密切相关的环保政策常常未被执行到位,针对这些问题,审计提出国家可以通过经济激励政策应用,如排污收费、环保押金返还、环境税收、排污权交易制度等,将环境保护成本内部化,引导企业在追求自身利益的过程中实现环境保护的目标,高耗能高污染行业要不进行技术革新要不自然淘汰,从而作用于经济结构转变。
    
    (三)社保政策跟踪审计,立足“惠民生”。前文提到政府存在的最终目的是为了人民的利益,“效率”社会的最终追求是个人福利和社会福利的最大化。对全国四万亿元的扩内需投资,大部分投向安居工程建设、农村基础设施建设等民生工程建设;另一部分是安排必要的基础设施建设等。“十二五”期间,加强和完善基本保障应成为提高居民消费率的主渠道,我国基本保障投入不足一定程度上挤占了居民消费,增加了居民的谨慎预期,降低了消费倾向。加大政府基本保障支出,其本身是消费需求,同时可能拉动居民消费。
    在近年的工作实践中,审计加大了在社保保障方面的力度。在对政府投资保障性住房进行专项审计调查时发现,新增中央投资廉租住房项目工程进度缓慢,完成投资和实物工作量少,拉动内需作用不明显,部分项目在申请中央补助资金前已完工,中央投资未能形成新的实物工作量等问题。中央从扩大内需资金中专项安排资金用于廉租住房建设,目的在于迅速拉动内需、促进经济增长和解决城市最低收入家庭住房困难问题。从这些审计实践中我们看到国家的政策往往是相辅相成一体系,“扩内需”是手段,“惠民生”是最终目的。
    
    (四)财政政策跟踪审计,志在“促和谐”。财政审计是政府审计永恒的主题,财政体制体现出诸多的政治本质问题。财政政策是国家调节经济最重要,也是最有效的政策工具。通过财政支出与税收政策来调节总需求,发挥财政政策的引导激励作用,促进经济结构调整,是各国的普遍做法,社会主义公共财政体制的目的——优化财权的配置,以此达到政治稳定,经济发展,社会和谐。
     随着我国经济连续十数年高速发展,经济总量和人均GDP达到前所未有的高度,我国经济和社会已经进入重要的发展阶段,将面临三大历史转型:经济发展方式转向科技进步、管理创新和内需消费为主;国民收入分配格局转向逐步提高居民收入比重和劳动报酬水平;社会发展方式转向资源节约、环境友好和经济社会协调的可持续发展之路。适应三大历史转型,需要在保持税收持续稳定增长的基础上,进一步推进税制建设、开拓税源、调整税收结构。
    税制改革是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进社会福利的过程。税制改革可能有很多形式,既有税率、纳税档次、起征点或免征额的升降和税基的变化,又有新税种的出台和旧税种的废弃,还有税种搭配组合的变化。税制改革的几项主要内容是增值税要由生产型转向消费型,鼓励企业进行固定资产投资;同时进一步扩大增值税征收范围,以往缴纳营业税的金融保险业、律师事务所、会计师事务所、交通运输和邮政电信等行业,将改为缴纳增值税等。
    税收作为财政政策最有效的工具,在审计中的重要程度不言而喻,审计在对税收征管情况审计调查时发现,某些税收优惠政策与产业政策配合不紧密,对产业结构优化产生负面影响。有一方面,部分产业政策不鼓励发展的高污染、高能耗、资源性企业仍能享受税收优惠;另一方面,企业购买的环保节能设备因未列入税收优惠目录而不能享受税收优惠的矛盾问题。审计提出建议促进税收优惠政策与产业政策的有机结合,有效发挥税收政策在促进产业结构调整方面的积极作用。
    
    (五)金融政策跟踪审计,推动“控物价”。与财政政策相配合,货币政策中调节国家经济运行发挥着至关重要的作用。货币政策通过控制货币供给以及调控利率的各项措施,以达到抑制通胀、实现完全就业或经济增长等目标。当前,我国物价上涨压力仍然较大,经济增长也面临一定下行压力,宏观经济政策在“控物价”与“稳增长”之间的回旋余地缩小。一定意义上可以说,今年宏观经济运行的复杂性和可预见性,宏观政策选择的难度,都可能大于应对国际金融危机冲击的前两三年。这对我们在审计中对金融政策进行判断、评价、建议提出了更高的要求。
    在近年进行的商业银行、农村信用社、地方政府性债务审计中,我们发现项目贷款比例较高、融资平台贷款作为地方政府财政配套资金,增加了地方政府的债务负担和风险;部分农村信用社存在违规发放土地储备贷款,贷款资金被挪作他用;投向涉农贷款的比例偏低、利率偏高、供需矛盾突出等问题和情况,直接影响国家有关金融政策的执行效力。审计提出农村金融环境较差、金融体制不健全、农村信用社执行国家货币政策不到位、内部管理不规范等因素,直接影响了农村信用社作为农村金融机构主力军在执行国家涉农货币政策、解决农村金融问题、支持“三农”发展中的效力和作用。建议加强对货币政策执行的监督和“窗口指导”,强化农村信用社涉农货币政策的执行力度,切实发挥农村信用社支持“三农”发展的主导作用。
    
    三、政策跟踪审计融入政策制定与执行全过程
    政策过程包括从政策问题进入政策议程,到政策制定、执行以及对执行结果进行政策评估的整个过程。从开始政策过程的建立,即问题被纳入议事日程;到政策规划,即制定政策,解决问题;接下来政策的合法化,需要政策方案被赋予法律效力;最重要的政策的执行,即政策方案被实施;到最终的政策评估,对执行的结果进行评价是政策的全部过程。
    政策审计是增加公共政策开放性,促进决策公开、公正、科学,增进社会民主的重要制度安排,也是发挥审计“免疫系统”功能,审计作为国家治理的重要组成部分的具体体现。市场化以后,政府的职能应当是“主导经济增长”,还是创造良好的市场环境?平等权利如何实现,基本的社会保障如何建立,如何完善制度,降低交易成本,哪些措施可以保障法律和政策的执行都是我们应关注的问题。2013年我国将继续实行“稳健的货币政策和积极的财政政策”。但是如何将其细化并落实到具体的调控目标上,却是包括管理层在内的社会各方必须认真思考的大问题。在财政政策和货币政策的主要政策功能之下,政府如何推进社保民生、环境保护等方面的进步和提高也是审计人应面对的问题,通过了解政策—审计发现问题—提出完善建议—促进出台更适合实际的新政策,这一螺旋式的政策审计发展过程,充分发挥审计在政策问题发现、政策制定、政策执行、政策结果评估各环节的作用。
    (张咏梅)
    
    参考文献:
    一、严强 王强 《公共政策学》 2002年4月第1版
    二、王姝 《开展公共政策审计  有效服务国家治理》 审计署审计科研所审计研究报告  2012年第4期
    三、.李永军 《公共政策分析》MPA授课讲义  2008年2月.
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