在新领域探索突破 推动完善国家治理
王小燕 （审计署武汉办）
摘要：国家审计是国家治理的重要组成部分，为了更好的完善国家治理，本文提出国家审计要从单纯的“技”提高到注重“效”再到追求“法”的改进方向。认为完善政策审计和预算审计其实是一种对由政策和预算组成的经济运行空间有效的审计关口前移，可以更好地推动国家治理的完善和改进。
关键词：政策审计 预算审计 推动完善 国家治理
“治理”( Governance)的原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，治理理论在西方政治学和经济学界开始流行。它是一些政治学和行政管理学者在研究70年代以来西方国家政府改革与创新，特别是地方政府改革与创新的实践经验后所作的理论概括。所谓治理，是指各种公共或私人机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，其基本内涵是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。国家治理，就可以理解为是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化国家的科学发展能力，提升政府绩效和社会公共服务品质，从而实现社会公平和效率原则。而国家审计这个概念，刘家义审计长将其定位在经济社会的“免疫系统”，“国家审计作为国家政治制度体系中内生的‘免疫系统’，它伴随着国家的成长而出现，伴随着国家的发展而成长”。可见，国家审计的本质是经济社会运行的“免疫系统”，它通过对政府公共财政与公共项目、公共政策、人员和机构等方面的审查，以实现对国家治理有效性的评价，是国际治理的重要组成部分，对国家治理的不断完善进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。可以说国家审计是对国家经济社会运行情况的总体监督。
审计机关依照宪法和审计法规的规定，紧紧围绕经济工作中心，不断拓宽审计领域，开展了对政府财政收支的审计，对国家金融机构、国有企业、行政事业单位、国家基本建设项目和运用外资项目的财务收支审计，以及对农业专用资金、养老和失业保险等社会保障资金、环保资金等专项资金的审计，取得了令人瞩目的成绩。但是，随着时代的进步，外部环境和内部条件的变化，社会民众对政府转型提出更高要求，目前的国家审计工作需要在审计范围上有所延伸，在新领域要有所突破，以满足更好地推动和服务国家治理的要求。
以前，国家审计的重点是“技”，而后重视“效”，现在及以后要重视“法”。这里的“技”指技术、手段，“效”指的是效果、效率，“法”不仅仅指法律法规，也包括了更广意义上的规章制度标准方法等。在重视“技”的阶段，国家审计成立初始，以查错防弊为目的，此时国家审计对象是会计资料，主要针对企业、事业单位的审计；而后是20世纪90年代，为了给经济建设保驾护航，国家审计对象是经济活动，主要检查经济活动的有序性，包括对企业、事业单位、机关的审计。在重视“效”的阶段，大约21世纪初，国家审计对象是经济管理活动，主要针对国家经济的发展模式、发展要素、发展路径而展开，不仅强调经济效益，还要强调社会效益。同时，对领导干部实行经济责任审计，重点对其行使运用公共权力和落实国家治理责任进行监督和评估，完善了官员的问责机制和对国家权力运用的制约机制，丰富了权力监督体系，健全了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的国家权力运行机制。而在重视“法”的阶段，也是提升经济质量的阶段，起始于最近几年，并将延续至以后的若干年。此时国家审计对象是经济资源的利用与配置活动，主要针对国家经济活动的经济效益、社会效益、生态效益、环境效益而展开，强调质意识、标准意识，即要求运用一定的标准(经济的或非经济的)来衡量经济资源的利用与配置活动，得出差异并提出处理意见或建议，规范其审核各项工作是否遵守有关的法律和规章制度，查核各项工作是否经济有效。
针对目前国家治理的重点，国家审计工作可以在以下两个方面做些改进或者做出突破：
一、开展政策审计
国家审计是对国家经济社会运行情况的总体监督。根据我国审计法的有关规定，审计机关可以对公共资源、公共资金、公共权力管理和运行的各个方面进行监督。也就是说审计机关虽然没有立法权，不能制定政策或者否决政策，但其具备对公共政策进行评估的职能和条件。审计机关具有独特的独立性，且多年来对社会经济活动的各个层面进行过审计掌握了大量的公共政策运行的总体情况和相关数据，可以对公共政策制定的合理性、执行的效力性和结果的效益性进行评估并提出意见。此外，从国家审计参与国家治理作用机理的角度分析，国家审计直接切入国家治理基本框架的是实际运行层，通过对宏观经济政策贯彻落实和公共权力、公共资源配置与运行情况的监督检查，分析和评价相关领域公共政策的科学性、有效性，进而提出对策建议，促进公共政策层的优化与调整，进而推动基础体制层的变革。因此，开展政策评估是转型期国家审计发挥国家治理功能的有效途径。审计署“十二五”审计工作发展规划中关于“审计法制化建设”就明确提出要“积极参与国家法律法规制定工作，提高立法协调水平，进一步发挥审计机关在立法工作中的作用，促进完善中国特色社会主义法律体系”。其实，我国很早就开展了政策评估审计，比如审计署在2005年开展的开发区财税政策调查，在2009年开展了中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况审计。
近年来，审计署越来越将政策分析与评估提到重要位置，取得了显著成效，呈现出三大特点:一是广度得到极大扩展，目前几乎在所有的审计项目中，均要求从促进相关领域改革与发展的角度，揭示体制性缺陷、制度性障碍和管理漏洞，从而推动政策的完善；二是深度得到较大提升，从以往基于审计结果的简单分析逐步转变为提前谋划和审计后的深度分析与评价。例如在2011年审计署驻重庆办进行的资源环境审计中就对相关环境政策的不足和缺失进行查找、分析和建议；三是高度得到逐步提升，从以往在单一资金审计基础上的政策分析，逐步转变为针对经济社会某个领域的宏观审查与分析。例如，审计署2012年组织开展的社会保障资金审计，突破了往年单一资金审计的局限，转变为对各类社会保障资金进行全面审计，进而对整个社会保障政策制度体系的衔接性、可持续性等进行系统分析与评价，有利于提高政策评估的宏观性，促进社会保障制度的发展与完善。
与此同时，国家审计开展政策评估还有较大的改进和提升空间，主要体现在以下几个方面:一是目前政策评估主要还是集中在政策的执行和政策的效果方面，缺乏对政策的制定的关注（虽然相关的法律规定对审计执法范围有限制规定，但合理的延伸和关注是必要和有效的）；二是目前政策评估主要基于孤立的审计项目开展，缺乏针对国家治理转型过程中相关领域公共政策调整问题的系统分析，宏观性有待增强；三是至今还没有形成一个有效的程序化的审计项目政策评估体系，评估方法和目标、相关指标等都还没有建立，系统性欠缺；四是政策评估审计方法尚比较零散，相关审计人员的专业知识不足，很多审计单位还处在业务开展的摸索阶段，导致专业性不强。这四个方面的问题制约了政策评估审计的深入开展、评估结果的权威性及其国家治理功能的有效发挥。
二、完善预算审计
在我国，财政预算运行的基本过程包括财政预算编制、财政预算执行和财政决算三个环节。按照这个运行顺序，就可以分为预算编制审计、财政预算执行审计和财政决算审计。财政预算编制审计是整个财政审计的第一步，具有超前监督的性质。自1998年开始审计署已经连续16年开展财政预算执行审计，同时对决算的审计也已经全面展开，而在财政预算编制、预算调整以及财政预算报批等方面却一直没有重大突破。预算管理从预算编制、审查、执行到决算，是一个完整的过程，形成工作循环，这其中预算编制是整个预算管理工作的起点。经人大批准的预算是预算执行的依据，也是预算执行审计的依据。因此，预算及预算编制对总预算和部门预算的执行及决算的结果起着关键性的作用。预算编制搞得好，对预算执行有良好的指导和规范作用，反之，则对预算执行和财政管理产生不良影响。从审计实践看，不对预算和预算编制进行审计，预算执行审计就很不完整，对预算管理的监督就不能完全到位，无法为各级人大、政府对预算的监督和管理提供全面和科学的依据。很多因财政部门预算编制不够规范和完整而致使预算执行存在问题，比如年初财力测算不足，年度追加预算较多；多列结转下年支出，预留财力机动安排；部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；有些支出预算批复迟缓，影响了资金的及时安排和使用，等等。因此，对预算执行的两头“预算编制”、“预算调整”和“决算”展开延伸，避免审计的“缺位”现象同时存在就显得很重要。
在现有制度下，行政机构内部预算编制和执行都是财政部门负责，没有实行行政部门内部分权。人大审议预算时，到预算公布的当天，预算草案才交给代表审阅，会议一结束便收走。人大预算审批时间短，缺乏专业性和严密性，更多的是形式上的审查，实质性审查不够。因此，在财政预算编制完成后向人大报请批准之前，审计机关就应提前介入，对报批的预算从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并给出意见。人大批准执行后再正式审计，从而使预算审计真正做到事前、事中、事后全过程监督。在预算编制阶段就引入外部的监督审查力量，还可以推动预算公开和财政管理的规范化，促进提高预算执行效果和财政资金使用效益，促进将所有政府收支纳入预算管理，推动建立完整协调的政府预算体系。可以说，我国预算编制审计的根本目的是还预算权于人大(代表)，还预算监督权于人民。
在此需要注意的是，在整个预算过程中，预算编制、决策和执行实行行政和立法分权，行政部门负责提出预算草案，人大负责决定预算方案。在我国审计部门是行政部门，实行的是行政型审计模式，因此只有人大才有预算的审批权。按照国家审计准则第六条的规定“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”，所以在预算审计中，对预算执行和预算决算的重点是监督，对预算编制预算调整的重点是建议，只有明确定位，对中央和地方政府财政预算的真实、合法、合规及效益所实施的审计监督才能符合相关的法律法规。
在实际工作中，可以将政策看作是空间领域，它在一定区域或者指定行业内作用。而预算可以看作是时间领域，是对未来一段时间（年、季度、月等）作用。将两者结合起来其实就是一个经济运行的四维空间。改进完善对这两者的审计，可以对后期的整个经济运行不仅起到防范风险更可以提高效率，究本质其实是审计关口的前移，是由事后检查、事中监督改进为事前规范。只有通过改进和完善国家审计工作，才能更好地保障经济社会良好运行，体现出“免疫系统”的作用，才能更好地推动和服务国家治理。（王小燕）
参考文献：
[1]李坤.国家治理机制与国家审计的三大方向.审计研究2012年04期.
[2]杨肃昌.“立法审计”:一个新概念的理论诠释与实践思考——基于加强地方人大预算监督的视角审计与经济研究.2013年第01期.
[3]郑国洪，刘建民，陈和平.经济政策评估内容与标准探讨.统计与决策.2011第01期.
[4]聂松.我国国家审计监督法律制度研究.安徽大学硕士论文.2010.
关键词：政策审计 预算审计 推动完善 国家治理
“治理”( Governance)的原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，治理理论在西方政治学和经济学界开始流行。它是一些政治学和行政管理学者在研究70年代以来西方国家政府改革与创新，特别是地方政府改革与创新的实践经验后所作的理论概括。所谓治理，是指各种公共或私人机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，其基本内涵是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。国家治理，就可以理解为是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化国家的科学发展能力，提升政府绩效和社会公共服务品质，从而实现社会公平和效率原则。而国家审计这个概念，刘家义审计长将其定位在经济社会的“免疫系统”，“国家审计作为国家政治制度体系中内生的‘免疫系统’，它伴随着国家的成长而出现，伴随着国家的发展而成长”。可见，国家审计的本质是经济社会运行的“免疫系统”，它通过对政府公共财政与公共项目、公共政策、人员和机构等方面的审查，以实现对国家治理有效性的评价，是国际治理的重要组成部分，对国家治理的不断完善进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。可以说国家审计是对国家经济社会运行情况的总体监督。
审计机关依照宪法和审计法规的规定，紧紧围绕经济工作中心，不断拓宽审计领域，开展了对政府财政收支的审计，对国家金融机构、国有企业、行政事业单位、国家基本建设项目和运用外资项目的财务收支审计，以及对农业专用资金、养老和失业保险等社会保障资金、环保资金等专项资金的审计，取得了令人瞩目的成绩。但是，随着时代的进步，外部环境和内部条件的变化，社会民众对政府转型提出更高要求，目前的国家审计工作需要在审计范围上有所延伸，在新领域要有所突破，以满足更好地推动和服务国家治理的要求。
以前，国家审计的重点是“技”，而后重视“效”，现在及以后要重视“法”。这里的“技”指技术、手段，“效”指的是效果、效率，“法”不仅仅指法律法规，也包括了更广意义上的规章制度标准方法等。在重视“技”的阶段，国家审计成立初始，以查错防弊为目的，此时国家审计对象是会计资料，主要针对企业、事业单位的审计；而后是20世纪90年代，为了给经济建设保驾护航，国家审计对象是经济活动，主要检查经济活动的有序性，包括对企业、事业单位、机关的审计。在重视“效”的阶段，大约21世纪初，国家审计对象是经济管理活动，主要针对国家经济的发展模式、发展要素、发展路径而展开，不仅强调经济效益，还要强调社会效益。同时，对领导干部实行经济责任审计，重点对其行使运用公共权力和落实国家治理责任进行监督和评估，完善了官员的问责机制和对国家权力运用的制约机制，丰富了权力监督体系，健全了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的国家权力运行机制。而在重视“法”的阶段，也是提升经济质量的阶段，起始于最近几年，并将延续至以后的若干年。此时国家审计对象是经济资源的利用与配置活动，主要针对国家经济活动的经济效益、社会效益、生态效益、环境效益而展开，强调质意识、标准意识，即要求运用一定的标准(经济的或非经济的)来衡量经济资源的利用与配置活动，得出差异并提出处理意见或建议，规范其审核各项工作是否遵守有关的法律和规章制度，查核各项工作是否经济有效。
针对目前国家治理的重点，国家审计工作可以在以下两个方面做些改进或者做出突破：
一、开展政策审计
国家审计是对国家经济社会运行情况的总体监督。根据我国审计法的有关规定，审计机关可以对公共资源、公共资金、公共权力管理和运行的各个方面进行监督。也就是说审计机关虽然没有立法权，不能制定政策或者否决政策，但其具备对公共政策进行评估的职能和条件。审计机关具有独特的独立性，且多年来对社会经济活动的各个层面进行过审计掌握了大量的公共政策运行的总体情况和相关数据，可以对公共政策制定的合理性、执行的效力性和结果的效益性进行评估并提出意见。此外，从国家审计参与国家治理作用机理的角度分析，国家审计直接切入国家治理基本框架的是实际运行层，通过对宏观经济政策贯彻落实和公共权力、公共资源配置与运行情况的监督检查，分析和评价相关领域公共政策的科学性、有效性，进而提出对策建议，促进公共政策层的优化与调整，进而推动基础体制层的变革。因此，开展政策评估是转型期国家审计发挥国家治理功能的有效途径。审计署“十二五”审计工作发展规划中关于“审计法制化建设”就明确提出要“积极参与国家法律法规制定工作，提高立法协调水平，进一步发挥审计机关在立法工作中的作用，促进完善中国特色社会主义法律体系”。其实，我国很早就开展了政策评估审计，比如审计署在2005年开展的开发区财税政策调查，在2009年开展了中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况审计。
近年来，审计署越来越将政策分析与评估提到重要位置，取得了显著成效，呈现出三大特点:一是广度得到极大扩展，目前几乎在所有的审计项目中，均要求从促进相关领域改革与发展的角度，揭示体制性缺陷、制度性障碍和管理漏洞，从而推动政策的完善；二是深度得到较大提升，从以往基于审计结果的简单分析逐步转变为提前谋划和审计后的深度分析与评价。例如在2011年审计署驻重庆办进行的资源环境审计中就对相关环境政策的不足和缺失进行查找、分析和建议；三是高度得到逐步提升，从以往在单一资金审计基础上的政策分析，逐步转变为针对经济社会某个领域的宏观审查与分析。例如，审计署2012年组织开展的社会保障资金审计，突破了往年单一资金审计的局限，转变为对各类社会保障资金进行全面审计，进而对整个社会保障政策制度体系的衔接性、可持续性等进行系统分析与评价，有利于提高政策评估的宏观性，促进社会保障制度的发展与完善。
与此同时，国家审计开展政策评估还有较大的改进和提升空间，主要体现在以下几个方面:一是目前政策评估主要还是集中在政策的执行和政策的效果方面，缺乏对政策的制定的关注（虽然相关的法律规定对审计执法范围有限制规定，但合理的延伸和关注是必要和有效的）；二是目前政策评估主要基于孤立的审计项目开展，缺乏针对国家治理转型过程中相关领域公共政策调整问题的系统分析，宏观性有待增强；三是至今还没有形成一个有效的程序化的审计项目政策评估体系，评估方法和目标、相关指标等都还没有建立，系统性欠缺；四是政策评估审计方法尚比较零散，相关审计人员的专业知识不足，很多审计单位还处在业务开展的摸索阶段，导致专业性不强。这四个方面的问题制约了政策评估审计的深入开展、评估结果的权威性及其国家治理功能的有效发挥。
二、完善预算审计
在我国，财政预算运行的基本过程包括财政预算编制、财政预算执行和财政决算三个环节。按照这个运行顺序，就可以分为预算编制审计、财政预算执行审计和财政决算审计。财政预算编制审计是整个财政审计的第一步，具有超前监督的性质。自1998年开始审计署已经连续16年开展财政预算执行审计，同时对决算的审计也已经全面展开，而在财政预算编制、预算调整以及财政预算报批等方面却一直没有重大突破。预算管理从预算编制、审查、执行到决算，是一个完整的过程，形成工作循环，这其中预算编制是整个预算管理工作的起点。经人大批准的预算是预算执行的依据，也是预算执行审计的依据。因此，预算及预算编制对总预算和部门预算的执行及决算的结果起着关键性的作用。预算编制搞得好，对预算执行有良好的指导和规范作用，反之，则对预算执行和财政管理产生不良影响。从审计实践看，不对预算和预算编制进行审计，预算执行审计就很不完整，对预算管理的监督就不能完全到位，无法为各级人大、政府对预算的监督和管理提供全面和科学的依据。很多因财政部门预算编制不够规范和完整而致使预算执行存在问题，比如年初财力测算不足，年度追加预算较多；多列结转下年支出，预留财力机动安排；部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；有些支出预算批复迟缓，影响了资金的及时安排和使用，等等。因此，对预算执行的两头“预算编制”、“预算调整”和“决算”展开延伸，避免审计的“缺位”现象同时存在就显得很重要。
在现有制度下，行政机构内部预算编制和执行都是财政部门负责，没有实行行政部门内部分权。人大审议预算时，到预算公布的当天，预算草案才交给代表审阅，会议一结束便收走。人大预算审批时间短，缺乏专业性和严密性，更多的是形式上的审查，实质性审查不够。因此，在财政预算编制完成后向人大报请批准之前，审计机关就应提前介入，对报批的预算从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并给出意见。人大批准执行后再正式审计，从而使预算审计真正做到事前、事中、事后全过程监督。在预算编制阶段就引入外部的监督审查力量，还可以推动预算公开和财政管理的规范化，促进提高预算执行效果和财政资金使用效益，促进将所有政府收支纳入预算管理，推动建立完整协调的政府预算体系。可以说，我国预算编制审计的根本目的是还预算权于人大(代表)，还预算监督权于人民。
在此需要注意的是，在整个预算过程中，预算编制、决策和执行实行行政和立法分权，行政部门负责提出预算草案，人大负责决定预算方案。在我国审计部门是行政部门，实行的是行政型审计模式，因此只有人大才有预算的审批权。按照国家审计准则第六条的规定“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”，所以在预算审计中，对预算执行和预算决算的重点是监督，对预算编制预算调整的重点是建议，只有明确定位，对中央和地方政府财政预算的真实、合法、合规及效益所实施的审计监督才能符合相关的法律法规。
在实际工作中，可以将政策看作是空间领域，它在一定区域或者指定行业内作用。而预算可以看作是时间领域，是对未来一段时间（年、季度、月等）作用。将两者结合起来其实就是一个经济运行的四维空间。改进完善对这两者的审计，可以对后期的整个经济运行不仅起到防范风险更可以提高效率，究本质其实是审计关口的前移，是由事后检查、事中监督改进为事前规范。只有通过改进和完善国家审计工作，才能更好地保障经济社会良好运行，体现出“免疫系统”的作用，才能更好地推动和服务国家治理。（王小燕）
参考文献：
[1]李坤.国家治理机制与国家审计的三大方向.审计研究2012年04期.
[2]杨肃昌.“立法审计”:一个新概念的理论诠释与实践思考——基于加强地方人大预算监督的视角审计与经济研究.2013年第01期.
[3]郑国洪，刘建民，陈和平.经济政策评估内容与标准探讨.统计与决策.2011第01期.
[4]聂松.我国国家审计监督法律制度研究.安徽大学硕士论文.2010.
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