对抗震救灾款物跟踪审计重点的几点思考
刘杰（审计署重庆办）
摘要：最近，发生在四川省雅安市芦山县的7.0级强震给当地人民群众生命财产带来严重损失，审计署要求灾区审计机关积极参加抗震救灾工作，并切实加强对救灾款物的跟踪审计。笔者结合2008年参与汶川地震抗震救灾款物跟踪审计的亲身经历，总结出审计中应关注4个方面的重点内容，以期对本次抗震救灾跟踪审计工作有所启发和帮助。
关键词：救灾款物 跟踪 审计重点 思考
2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7.0级强震，给当地人民群众生命财产造成严重损失，党中央、国务院高度重视，及时部署抗震救灾工作，全国人民爱心涌动，救灾款物源源不断向灾区汇集。对抗震救灾款物实施跟踪审计，既是审计机关响应党中央、国务院号召参与抗震救灾工作，回应社会爱心的重要举措，更是审计机关的一项法定责任和历史责任。通过跟踪审计，充分发挥审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，确保救灾款物用于受灾群众，确保救灾款物不出问题、少出问题、至少不出大问题，推动实现国家良好治理。笔者认为，抗震救灾款物跟踪审计应从地震造成损失情况，救灾款物的筹集、管理和使用情况，救灾政策贯彻执行情况，地震灾区安全隐患情况等4个方面确定审计重点。
一、对地震灾害损失情况进行审计，为科学救灾、合理分配救灾款物以及灾后重建提供决策依据
特大地震破坏性强、波及范围广，往往会造成大量的人员伤亡和巨大的财产损失，各地的灾害损失情况既是合理安排救援力量的重要依据，也是分配救灾款物和灾后重建规划的基础性资料。然而由于震后较长时间内灾区部分道路和通讯信号中断，灾情往往难以在第一时间准确核实，各地一般通过估计、推断、统计等方式上报灾情，个别地方政府考虑到当地社会、经济的长远发展，为多获得救灾资金和物质，多争取灾后重建政策的支持，甚至虚报和夸大灾情。因此，审计机关应将对地震灾害损失情况作为审计的重点内容予以关注。
审计中，审计人员应通过实地查看灾损情况，核对上报灾情数据的原始依据、核查救灾款物发放等方式，重点关注三个方面的问题：一是审查重复统计上报受灾损失的问题，关注是否存在不同部门将同一受损标的作为不同行业的损失重复上报，是否存在将同一人员既统计为死亡人员又计算为失踪人员；二是审查灾情上报缺乏依据的问题，关注各地上报的灾情是否是通过各部门和单位层层汇总上报，是否有原始记录和单据，确认的损失金额是否有权威的专业鉴定或是损失评估依据；三是审查虚报受灾损失骗取国家救灾款物的问题，关注上报的灾情是否明显与实际情况不符，是否存在未按国家规定核实灾情，夸大虚报灾情骗取救灾款物的问题。
二、对救灾款物的筹集、管理和使用情况进行审计，保障救灾款物安全，提高救灾款物使用效益
地震灾害的突发性，决定了抗震救灾工作的紧迫性以及各项政策措施的应急性。地震发生后，为尽快抢救生命、保障灾民基本生活，国家会立即启动应急响应机制，财政救灾资金和物资会迅速拨付到灾区，与此同时，社会各界的捐款捐物也会在短时间内源源不断地汇集到灾区。面对千头万绪的抗震救灾工作，灾区相关部门在短时间内难以建立高效可行的规章制度来规范救灾款物的管理，救灾款物被冒领挪用、闲置浪费的问题还时有发生，社会上甚至出现了善款数字越大民众越担忧的思想。因此，审计机关应将救灾款物筹集、管理和使用情况作为审计的重点内容予以关注。审计中，审计人员应通过查看相关会计资料、实地盘点、外调延伸、走访核实等方式，重点关注救灾款物在筹集、管理和使用环节存在的突出问题。
在救灾款物的筹集上，应重点关注四个方面的问题：一是审查违规开展募捐活动的问题，关注开展募捐的单位和组织是否经过相关部门审批或备案，是否存在借地震募捐的名义侵占救灾款物的问题；二是审查在捐赠资金中提取手续费或管理费的问题，关注红十字会、慈善总会等开展募捐的单位和组织是否在募捐资金中违规按比例提取手续费或列支管理费；三是审查捐赠款物未及时上报、上交的问题，关注相关组织和部门是否按规定及时上报、上交受赠款物，是否存在救灾款物被截留挪用和闲置浪费的问题；四是审查违规采购救灾物资的问题，关注是否存在未经招投标程序确定供应商以及未履行相关询价制度造成采购的救灾物资价高质次等问题。
在救灾款物的管理上，应重点关注四个方面的问题：一是审查相关制度的建立情况，关注相关主管部门是否建立规范救灾款物管理的相关制度以及制度是否切实可行；二是审查相关制度的执行情况，关注相关制度是否有效运行，救灾款物的收支是否有签收记录并及时登记；三是审查救灾款物的实际结存情况，关注救灾款物的账面数量是否与实际数量相符，救灾物资的堆放和储存是否符合规范要求，是否存在保管条件差造成的物资损毁、灭失等问题；四是审查救灾款物的拨付情况，关注救灾款物拨付不及时造成的救灾资金闲置、效益不高以及救灾物资过期、霉变等问题。
在救灾款物的使用上，应重点关注三个方面的问题：一是审查虚报冒领救灾款物问题，关注当地政府、部门和学校等单位是否存在多报救助人数、用药人数和药品数量等方式套取救灾款物，以及将虚报灾情多得的救灾款物通过编造虚假享受人员名单的方式贪污、私分的问题；二是审查优亲厚友问题，关注是否存在基层干部将未受灾亲友纳入灾民统计范围，违规领取救灾款物的问题；三是审查救灾资金使用效益问题，关注是否存在决策失误、选址不当或者配套设施不完善等原因造成修建的活动板房等资产无法投入使用、资金使用效益低下的问题。
三、对救灾政策贯彻执行情况进行审计，维护社会公平正义和灾区群众切身利益
为减小地震对灾区带来的冲击，保障灾民的基本生活，维护灾区社会的稳定，国家通常会在震后迅速出台一系列的抗震救灾政策，涉及抚恤、救助、安置、重建等诸多方面。这些政策是否符合灾区的实际情况、是否得到有效贯彻执行不仅关系着灾区群众的切身利益，而且关系到灾区社会的稳定，若在政策执行中存在偏差或不公平不公正的情况，极易刺激灾区群众脆弱的神经，引发群体性事件，产生不稳定因素。因此，审计机关应将救灾政策贯彻执行情况作为审计的重点内容予以关注。
审计中，审计人员应通过对照检查、座谈走访、调查核实等方式，重点关注三个方面的问题：一是审查救灾政策执行的公平性，关注是否存在不同地区执行相同政策时因标准掌握不一致造成救助苦乐不均的情况，是否存在不同的行业和部门同类受灾群众抚恤标准、救助水平不一致的情况，是否存在因政策执行不公平引发了群体性事件或潜伏着社会风险隐患；二是审查救灾政策执行的变通性，关注是否存在主管部门变通执行救灾政策或是设置附加条件损害灾民利益的问题，是否存在违反政策规定收取受灾群众重建房屋的相关税费，增加灾民负担的问题；三是审查救灾政策的适应性，关注土地、信贷、救助等救灾政策执行过程中是否符合当地实际情况，是否存在政策制定不科学、不合理造成救灾款物闲置或是政策难以实施的问题。
四、对地震灾区安全隐患情况进行审计，确保灾区社会稳定和灾区群众的生命财产安全
特大地震发生后，为防止疫情的发生，大量具有有毒性、腐蚀性和不稳定性的消杀药品被运到灾区；为安置数以万计流离失所、无家可归的受灾群众，灾区通常会选择在一片空旷区域内连片搭建帐篷或修建活动板房；同时地震造成了震区植被和生态环境的严重破坏，使得山体滑坡、泥石流等次生地质灾害趋于活跃。消杀药品管理、火灾防范、次生地质灾害带来的安全隐患无时无刻不威胁着受灾群众的生命财产安全，影响着灾区社会的稳定。对安全隐患的揭示和披露，既是审计机关自觉服务党和政府抗震救灾大局，将审计工作融入抗震救灾工作的迫切要求，也是审计机关全心全意为人民服务的“民本”审计理念的具体体现。因此，审计机关应将地震灾区安全隐患情况作为审计的重点内容予以关注。
审计中，审计人员应通过实地查看丈量、咨询专业机构、调查座谈等方式，重点关注三个方面的问题：一是审查消杀药品储存管理情况，关注是否存在消杀药品未按要求存放，日晒雨淋发生自燃、泄露等事故，释放大量有害气体或污染当地水源的情况；二是审查消防安全隐患情况，关注灾区是否制定可操作性强的消防应急预案，是否存在消防人员和设施受损严重、消防力量难以满足防火需要的情况；三是审查次生地质灾害情况，关注当地震后是否形成堰塞湖，水库受损后是否存在溃坝隐患，是否存在原滑坡体加速变形位移、处于临界糯滑状态，是否对地质灾害隐患点进行摸底排查并制订应急预案和措施，相关地质灾害防治资金是否足额落实到位并对地质灾害隐患点进行了有效治理。
除了上述重点审计内容外，审计机关还应加强与地方政府和相关部门的交流和沟通，促使审计建议得到采纳，相关问题及时整改，同时应反映当地抗震救灾工作中好的经验做法以及存在的主要困难，促进相关问题和风险隐患及时得到解决，为灾区尽快恢复正常生产生活秩序服务。此外，审计人员还应广开言路，多到受灾群众中去，倾听他们的声音，掌握灾区实情和第一手资料，为国家灾后重建规划和有关灾区的重大决策提供重要依据。
主要参考文献：
1.谢岳山，2009，对四川灾后跟踪审计的几点思考，审计研究（19）
2.刘杰 王彦清，2009，浅析跟踪审计的特点和审计工作对策，审计署网站（10.15）
3.审计署办公厅关于做好芦山地震抗震救灾跟踪审计工作的通知（审办社发〔2013〕66号）
（刘 杰）
关键词：救灾款物 跟踪 审计重点 思考
2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7.0级强震，给当地人民群众生命财产造成严重损失，党中央、国务院高度重视，及时部署抗震救灾工作，全国人民爱心涌动，救灾款物源源不断向灾区汇集。对抗震救灾款物实施跟踪审计，既是审计机关响应党中央、国务院号召参与抗震救灾工作，回应社会爱心的重要举措，更是审计机关的一项法定责任和历史责任。通过跟踪审计，充分发挥审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，确保救灾款物用于受灾群众，确保救灾款物不出问题、少出问题、至少不出大问题，推动实现国家良好治理。笔者认为，抗震救灾款物跟踪审计应从地震造成损失情况，救灾款物的筹集、管理和使用情况，救灾政策贯彻执行情况，地震灾区安全隐患情况等4个方面确定审计重点。
一、对地震灾害损失情况进行审计，为科学救灾、合理分配救灾款物以及灾后重建提供决策依据
特大地震破坏性强、波及范围广，往往会造成大量的人员伤亡和巨大的财产损失，各地的灾害损失情况既是合理安排救援力量的重要依据，也是分配救灾款物和灾后重建规划的基础性资料。然而由于震后较长时间内灾区部分道路和通讯信号中断，灾情往往难以在第一时间准确核实，各地一般通过估计、推断、统计等方式上报灾情，个别地方政府考虑到当地社会、经济的长远发展，为多获得救灾资金和物质，多争取灾后重建政策的支持，甚至虚报和夸大灾情。因此，审计机关应将对地震灾害损失情况作为审计的重点内容予以关注。
审计中，审计人员应通过实地查看灾损情况，核对上报灾情数据的原始依据、核查救灾款物发放等方式，重点关注三个方面的问题：一是审查重复统计上报受灾损失的问题，关注是否存在不同部门将同一受损标的作为不同行业的损失重复上报，是否存在将同一人员既统计为死亡人员又计算为失踪人员；二是审查灾情上报缺乏依据的问题，关注各地上报的灾情是否是通过各部门和单位层层汇总上报，是否有原始记录和单据，确认的损失金额是否有权威的专业鉴定或是损失评估依据；三是审查虚报受灾损失骗取国家救灾款物的问题，关注上报的灾情是否明显与实际情况不符，是否存在未按国家规定核实灾情，夸大虚报灾情骗取救灾款物的问题。
二、对救灾款物的筹集、管理和使用情况进行审计，保障救灾款物安全，提高救灾款物使用效益
地震灾害的突发性，决定了抗震救灾工作的紧迫性以及各项政策措施的应急性。地震发生后，为尽快抢救生命、保障灾民基本生活，国家会立即启动应急响应机制，财政救灾资金和物资会迅速拨付到灾区，与此同时，社会各界的捐款捐物也会在短时间内源源不断地汇集到灾区。面对千头万绪的抗震救灾工作，灾区相关部门在短时间内难以建立高效可行的规章制度来规范救灾款物的管理，救灾款物被冒领挪用、闲置浪费的问题还时有发生，社会上甚至出现了善款数字越大民众越担忧的思想。因此，审计机关应将救灾款物筹集、管理和使用情况作为审计的重点内容予以关注。审计中，审计人员应通过查看相关会计资料、实地盘点、外调延伸、走访核实等方式，重点关注救灾款物在筹集、管理和使用环节存在的突出问题。
在救灾款物的筹集上，应重点关注四个方面的问题：一是审查违规开展募捐活动的问题，关注开展募捐的单位和组织是否经过相关部门审批或备案，是否存在借地震募捐的名义侵占救灾款物的问题；二是审查在捐赠资金中提取手续费或管理费的问题，关注红十字会、慈善总会等开展募捐的单位和组织是否在募捐资金中违规按比例提取手续费或列支管理费；三是审查捐赠款物未及时上报、上交的问题，关注相关组织和部门是否按规定及时上报、上交受赠款物，是否存在救灾款物被截留挪用和闲置浪费的问题；四是审查违规采购救灾物资的问题，关注是否存在未经招投标程序确定供应商以及未履行相关询价制度造成采购的救灾物资价高质次等问题。
在救灾款物的管理上，应重点关注四个方面的问题：一是审查相关制度的建立情况，关注相关主管部门是否建立规范救灾款物管理的相关制度以及制度是否切实可行；二是审查相关制度的执行情况，关注相关制度是否有效运行，救灾款物的收支是否有签收记录并及时登记；三是审查救灾款物的实际结存情况，关注救灾款物的账面数量是否与实际数量相符，救灾物资的堆放和储存是否符合规范要求，是否存在保管条件差造成的物资损毁、灭失等问题；四是审查救灾款物的拨付情况，关注救灾款物拨付不及时造成的救灾资金闲置、效益不高以及救灾物资过期、霉变等问题。
在救灾款物的使用上，应重点关注三个方面的问题：一是审查虚报冒领救灾款物问题，关注当地政府、部门和学校等单位是否存在多报救助人数、用药人数和药品数量等方式套取救灾款物，以及将虚报灾情多得的救灾款物通过编造虚假享受人员名单的方式贪污、私分的问题；二是审查优亲厚友问题，关注是否存在基层干部将未受灾亲友纳入灾民统计范围，违规领取救灾款物的问题；三是审查救灾资金使用效益问题，关注是否存在决策失误、选址不当或者配套设施不完善等原因造成修建的活动板房等资产无法投入使用、资金使用效益低下的问题。
三、对救灾政策贯彻执行情况进行审计，维护社会公平正义和灾区群众切身利益
为减小地震对灾区带来的冲击，保障灾民的基本生活，维护灾区社会的稳定，国家通常会在震后迅速出台一系列的抗震救灾政策，涉及抚恤、救助、安置、重建等诸多方面。这些政策是否符合灾区的实际情况、是否得到有效贯彻执行不仅关系着灾区群众的切身利益，而且关系到灾区社会的稳定，若在政策执行中存在偏差或不公平不公正的情况，极易刺激灾区群众脆弱的神经，引发群体性事件，产生不稳定因素。因此，审计机关应将救灾政策贯彻执行情况作为审计的重点内容予以关注。
审计中，审计人员应通过对照检查、座谈走访、调查核实等方式，重点关注三个方面的问题：一是审查救灾政策执行的公平性，关注是否存在不同地区执行相同政策时因标准掌握不一致造成救助苦乐不均的情况，是否存在不同的行业和部门同类受灾群众抚恤标准、救助水平不一致的情况，是否存在因政策执行不公平引发了群体性事件或潜伏着社会风险隐患；二是审查救灾政策执行的变通性，关注是否存在主管部门变通执行救灾政策或是设置附加条件损害灾民利益的问题，是否存在违反政策规定收取受灾群众重建房屋的相关税费，增加灾民负担的问题；三是审查救灾政策的适应性，关注土地、信贷、救助等救灾政策执行过程中是否符合当地实际情况，是否存在政策制定不科学、不合理造成救灾款物闲置或是政策难以实施的问题。
四、对地震灾区安全隐患情况进行审计，确保灾区社会稳定和灾区群众的生命财产安全
特大地震发生后，为防止疫情的发生，大量具有有毒性、腐蚀性和不稳定性的消杀药品被运到灾区；为安置数以万计流离失所、无家可归的受灾群众，灾区通常会选择在一片空旷区域内连片搭建帐篷或修建活动板房；同时地震造成了震区植被和生态环境的严重破坏，使得山体滑坡、泥石流等次生地质灾害趋于活跃。消杀药品管理、火灾防范、次生地质灾害带来的安全隐患无时无刻不威胁着受灾群众的生命财产安全，影响着灾区社会的稳定。对安全隐患的揭示和披露，既是审计机关自觉服务党和政府抗震救灾大局，将审计工作融入抗震救灾工作的迫切要求，也是审计机关全心全意为人民服务的“民本”审计理念的具体体现。因此，审计机关应将地震灾区安全隐患情况作为审计的重点内容予以关注。
审计中，审计人员应通过实地查看丈量、咨询专业机构、调查座谈等方式，重点关注三个方面的问题：一是审查消杀药品储存管理情况，关注是否存在消杀药品未按要求存放，日晒雨淋发生自燃、泄露等事故，释放大量有害气体或污染当地水源的情况；二是审查消防安全隐患情况，关注灾区是否制定可操作性强的消防应急预案，是否存在消防人员和设施受损严重、消防力量难以满足防火需要的情况；三是审查次生地质灾害情况，关注当地震后是否形成堰塞湖，水库受损后是否存在溃坝隐患，是否存在原滑坡体加速变形位移、处于临界糯滑状态，是否对地质灾害隐患点进行摸底排查并制订应急预案和措施，相关地质灾害防治资金是否足额落实到位并对地质灾害隐患点进行了有效治理。
除了上述重点审计内容外，审计机关还应加强与地方政府和相关部门的交流和沟通，促使审计建议得到采纳，相关问题及时整改，同时应反映当地抗震救灾工作中好的经验做法以及存在的主要困难，促进相关问题和风险隐患及时得到解决，为灾区尽快恢复正常生产生活秩序服务。此外，审计人员还应广开言路，多到受灾群众中去，倾听他们的声音，掌握灾区实情和第一手资料，为国家灾后重建规划和有关灾区的重大决策提供重要依据。
主要参考文献：
1.谢岳山，2009，对四川灾后跟踪审计的几点思考，审计研究（19）
2.刘杰 王彦清，2009，浅析跟踪审计的特点和审计工作对策，审计署网站（10.15）
3.审计署办公厅关于做好芦山地震抗震救灾跟踪审计工作的通知（审办社发〔2013〕66号）
（刘 杰）
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