财政审计一体化背景下专项资金审计若干问题研究
兰晓东 李杰（审计署郑州办）
【摘 要】2009年，审计署提出了财政审计一体化的概念。随后，审计署及其特派办和各地审计机关围绕其内涵及具体组织实施等问题进行积极的实践和探索，取得了一定成果，但也暴露出一些问题。本文的主要目的就是立足于上述问题，提出一些想法和建议。
【关键词】 财政审计 专项资金审计 财政 审计 研究
财政审计是国家审计的重要组成部分，财政审计一体化是对财政审计的高度整合。审计机关通过对财政预算安排、预算执行和决算真实性进行监督和评价，对财政体系的建立和完善具有十分重要的意义。
一、财政审计一体化的内涵
（一）财政的概念和财政审计的范围。财政是国家参与国民收入分配的活动及所体现的分配关系，它由以税收收入为主体的财政收入体系和以公共支出为主体的财政支出体系所构成。财政是一种政府经济行为，通过公共财政收支以达到优化资源配置、经济发展的目标。财政和国家预算的概念是一致的，财政审计作为政府审计的一种形式，其实质就是对预算、预算执行情况和决算真实性进行监督，并发表意见。
一般情况下，财政预算应包括一般性预算、建设性（含债务）预算、政府性基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算、专项资金预算和政府投资建设预算等。因此，财政审计的范围也应该应与此一致。
（二）财政审计一体化的内涵。2009年，审计署提出财政审计一体化的概念。财政审计一体化就是将整个财政资金作为一个系统，以预算为主线贯穿财政收支的各个节点，使审计能够涵盖政府全部资金的各个方面，将全部审计资源作为一个整体，围绕审计目标，合理配置资源、分工协作，共同对财政资金管理与运用的合规性、合法性和绩效性作出全面的评价和建议。财政审计一体化要以系统论为基础，整合各种审计资源，统筹安排审计计划、审计方案、审计组织方式，综合利用审计成果。
二、专项资金审计的内涵及现状
专项资金是指规定有专门用途的资金, 如环保专项资金、扶贫资金、节能减排资金等。一般情况，专项资金涉及的项目多、主管部门多、法律法规多、技术性强。目前，审计机关在开展专项资金审计时，主要是对财政财务收支中某类资金的分配和管理使用情况进行审计。因此，就目前情况看我国专项资金审计还存在不少的薄弱环节：
（一）专项资金审计与财政审计关联度不强。财政审计主要是对被审计单位财政预算、预算执行情况和决算进行审计。作为财政审计的重要组成部分，目前专项资金审计主要还停留在账项基础层面，仍以资金为主线，从账户入手，对资金使用的整个过程所涉及的相关事项进行审计，并对其合规性和合法性发表意见。虽然近期审计署组织的财政审计探索性地从预算的编报、执行和决算真实性的角度开展专项资金审计，但专项资金审计与财政审计整体融合度尚不够，与财政审计一体化的关联性尚不强。
（二）专项资金审计的执行力度不够。一般情况专项资金涉及的项目数较多，审计机关只有保证一定的抽审面才能对该类资金的管理和使用情况作出评价。因此开展审计时，审计机关更多地关注了审计抽审面，而审计质量控制相对薄弱。如在确定延伸审计内容时，审计机关常以项目数为基础确定审计范围，而未严格按照重要性原则将资金量作为确定审计范围的标准，因此造成审计现场人员力量不足，疲于完成审计方案的内容，而无法做到查深查透问题，进而增加了审计风险。
（三）专项资金审计专业性要求较高，审计人员综合能力有待进一步提高。每一项专项资金都涉及不同的专业领域，其涉及的项目在立项背景、政策制定、资金管理、申报批复和验收程序等方面具有专业性和其行业特殊性。而目前我国审计机关的审计人员大多以财会、审计、经济专业背景为主，具有工程类、管理类专业背景的人员相对缺乏。因此，现有的审计人员知识结构难以满足专项资金审计要求，也不利于审计的深入开展和审计成果的提升，更不利于开展专项资金效益审计。
（四）专项资金审计仅重视资金的使用，忽视资金使用效益。专项资金的设置主要是通过国家财政的转移支付，发挥国家扶持和引导示范作用，从而带动地方经济的发展。目前，专项资金审计涉及的层面较为单一。审计机关在开展审计时，仅把审计目标定位在财政资金支出方面，在有限的审计实施现场花费大量的时间核查资金流向和支出，但对专项资金所涉及的项目实施效益性评价较少。因此，专项资金最终的审计结果社会影响力并不大。
（五）专项资金审计成果不够明显。目前，审计机关在开展专项资金审计时依旧局限于合法性、合规性审计。审计人员所依据的被审计单位资料仍停留在财务账目上；对查出的问题，仍停留在法律法规等制度上，并没有站在体制机制的角度对审计结论从宏观角度进行综合分析或提出相关的、有针对性的建议。另外，一般情况下专项资金审计内容涉及多项资金，而每一项资金由于行业的特殊性，都可以作为一个专题进行分析。同时，随着信息化的快速发展，被审计单位信息化利用水平不断提高，审计人员也可以逐步开展计算机系统审计和数据审计，进一步提高审计成果。
三、财政审计一体化背景下开展专项资金审计的思考
（一）立足于财政审计，增强专项资金审计的执行力度。财政审计一体化环境下，审计机关开展专项资金审计时，应以财政审计为基础，从专项资金预算编报的完整性、决算的真实性和资金使用三个方面开展审计，并注重与整个财政审计的全面结合。同时，由于政府部门的财政决算报告需要到每年的5月份才能完成，而审计机关每年11月至次年4月份开展预算执行审计，5月至10月开展企业、金融、经济责任、资源环境、重大投资项目等方面的审计。因此，审计机关是否考虑将财政审计的时间调整到5月份，尽可能地使“两个报告”能够及时地反映成果。
在审计执行力方面，审计机关应做到统筹考虑、合理安排，既要关注抽审面，也要注重审计质量的控制。如当延伸审计的项目较多时，审计机关是否考虑按照资金量作为抽审面标准，将一定资金量作为重要性水平确定抽审范围，而在涉及资金量较为分散的情况下，再考虑按照项目数作为抽审面标准，将一定数量作为重要性水平确定抽审范围。这样做可以有效避免因抽审项目数过多，审计人员疲于完成审计方案的内容，而无法查深查透问题，进而降低了审计风险。
（二）多方面提升专项资金审计人员的综合能力。审计署提出的“人、法、技”建设中，“人”的因素是排在首位的，因此全面提升审计人员的综合能力有利于财政审计的顺利开展。专项资金涉及的内容方方面面，如农业专项资金、林业专项资金、扶贫资金、节能环保专项资金等等。以节能环保专项资金审计为例，要提升审计人员的综合业务能力，笔者认为主要从四个方面入手。首先，除加强学习财政、会计、审计相关知识外，审计人员平时还应多学习、掌握项目从立项到环保验收每个环节涉及的内容，弄懂各环节的工作重点。如项目如何立项、可研报告的编制依据、第三方中介审核节能量的计算方法等等；其次，审计机关要组织审计人员全面学习相关法律法规，避免审前临时抱佛脚，对相关法律法规掌握不深；再次，相关业务部门应多开展审计项目事后评估，总结审计过程中的成功经验和失败教训以及创新点，为下一个审计项目的开展奠定良好的基础；最后，审计机关应适当聘请相关领域的专家，如大学教授等参与到审计项目中来，这样一是可以有效推进审计项目的开展，二是审计人员通过向专家请教，迅速掌握相关领域的专业知识，提升了自身的能力。
（三）逐步开展专项资金绩效审计。专项资金是国家为了解决具体事项而设立的财政资金。开展审计时，审计人员过多地把精力放在资金使用过程上，而忽视了对资金使用结果的评价。专项资金绩效审计就是将真实性和合法性审计逐步转向效益性审计上来，建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目的的审计评价方法体系。首先，逐步提高审计角度，注重从体制机制和政策设置等方面开展审计，评价其实施的效果，如是否出现政策执行效果不佳、专项资金投入目标不明确；具体职能部门履职不到位影响专项资金使用效益等问题。其次，加强专项资金使用结果的审计，评价资金使用的效果，如是否出现挤占、挪用、闲置资金等问题，造成专项资金未发挥效益；是否存在低水平重复建设，严重损失浪费，投资效益差、效率低等问题。再次，开展对建成项目的评价，如建成项目是否发挥预期的效果，是否对当地的经济或某一领域的建设起到推动作用等。
（四）注重审计成果的提升。专项资金以项目为载体、以项目执行单位为依托，呈现出“点多面广”的特点。因此，开展专项资金审计时，审计人员应加强对专项资金审计结果的分析与提炼，应始终注意从体制、机制、制度、管理层面对审计结果进行分析；针对每一项专项资金，应注意从资金的设置和使用效果等方面通过审计简报等形式开展专题研究。另外，随着现代技术的快速发展，审计人员还应在审计过程中注意有效开展计算机系统审计和计算机数据审计，从而提升审计工作的信息化水平。
参考文献：
[1] 董大胜，财政审计大格局思考，审计研究[J]，2010年5期
[2] 李明辉，对构建财政审计大格局若干问题的思考，会计之友[J]，2012年第13期
[3] 刘明睿，构建财政审计大格局的内涵和思路分析，忻州师范 学院学报[J]，2012年4月 第28卷 第2期
[4] 李凤雏，专项资金审计浅探，商业会计[J]，2005.11
[5] 黄莉群，专项资金审计存在的问题及改进建议，审计月刊[J]，2009年第7期
[6] 甘宁 罗靖，浅谈专项资金审计，中国管理信息化[J]，2010年12月 第13卷 第24期
[7] 肖正兰，提高财政专项资金效益的审计思考，审计月刊[J]，2010 年第4期
（兰晓东 李杰）
【关键词】 财政审计 专项资金审计 财政 审计 研究
财政审计是国家审计的重要组成部分，财政审计一体化是对财政审计的高度整合。审计机关通过对财政预算安排、预算执行和决算真实性进行监督和评价，对财政体系的建立和完善具有十分重要的意义。
一、财政审计一体化的内涵
（一）财政的概念和财政审计的范围。财政是国家参与国民收入分配的活动及所体现的分配关系，它由以税收收入为主体的财政收入体系和以公共支出为主体的财政支出体系所构成。财政是一种政府经济行为，通过公共财政收支以达到优化资源配置、经济发展的目标。财政和国家预算的概念是一致的，财政审计作为政府审计的一种形式，其实质就是对预算、预算执行情况和决算真实性进行监督，并发表意见。
一般情况下，财政预算应包括一般性预算、建设性（含债务）预算、政府性基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算、专项资金预算和政府投资建设预算等。因此，财政审计的范围也应该应与此一致。
（二）财政审计一体化的内涵。2009年，审计署提出财政审计一体化的概念。财政审计一体化就是将整个财政资金作为一个系统，以预算为主线贯穿财政收支的各个节点，使审计能够涵盖政府全部资金的各个方面，将全部审计资源作为一个整体，围绕审计目标，合理配置资源、分工协作，共同对财政资金管理与运用的合规性、合法性和绩效性作出全面的评价和建议。财政审计一体化要以系统论为基础，整合各种审计资源，统筹安排审计计划、审计方案、审计组织方式，综合利用审计成果。
二、专项资金审计的内涵及现状
专项资金是指规定有专门用途的资金, 如环保专项资金、扶贫资金、节能减排资金等。一般情况，专项资金涉及的项目多、主管部门多、法律法规多、技术性强。目前，审计机关在开展专项资金审计时，主要是对财政财务收支中某类资金的分配和管理使用情况进行审计。因此，就目前情况看我国专项资金审计还存在不少的薄弱环节：
（一）专项资金审计与财政审计关联度不强。财政审计主要是对被审计单位财政预算、预算执行情况和决算进行审计。作为财政审计的重要组成部分，目前专项资金审计主要还停留在账项基础层面，仍以资金为主线，从账户入手，对资金使用的整个过程所涉及的相关事项进行审计，并对其合规性和合法性发表意见。虽然近期审计署组织的财政审计探索性地从预算的编报、执行和决算真实性的角度开展专项资金审计，但专项资金审计与财政审计整体融合度尚不够，与财政审计一体化的关联性尚不强。
（二）专项资金审计的执行力度不够。一般情况专项资金涉及的项目数较多，审计机关只有保证一定的抽审面才能对该类资金的管理和使用情况作出评价。因此开展审计时，审计机关更多地关注了审计抽审面，而审计质量控制相对薄弱。如在确定延伸审计内容时，审计机关常以项目数为基础确定审计范围，而未严格按照重要性原则将资金量作为确定审计范围的标准，因此造成审计现场人员力量不足，疲于完成审计方案的内容，而无法做到查深查透问题，进而增加了审计风险。
（三）专项资金审计专业性要求较高，审计人员综合能力有待进一步提高。每一项专项资金都涉及不同的专业领域，其涉及的项目在立项背景、政策制定、资金管理、申报批复和验收程序等方面具有专业性和其行业特殊性。而目前我国审计机关的审计人员大多以财会、审计、经济专业背景为主，具有工程类、管理类专业背景的人员相对缺乏。因此，现有的审计人员知识结构难以满足专项资金审计要求，也不利于审计的深入开展和审计成果的提升，更不利于开展专项资金效益审计。
（四）专项资金审计仅重视资金的使用，忽视资金使用效益。专项资金的设置主要是通过国家财政的转移支付，发挥国家扶持和引导示范作用，从而带动地方经济的发展。目前，专项资金审计涉及的层面较为单一。审计机关在开展审计时，仅把审计目标定位在财政资金支出方面，在有限的审计实施现场花费大量的时间核查资金流向和支出，但对专项资金所涉及的项目实施效益性评价较少。因此，专项资金最终的审计结果社会影响力并不大。
（五）专项资金审计成果不够明显。目前，审计机关在开展专项资金审计时依旧局限于合法性、合规性审计。审计人员所依据的被审计单位资料仍停留在财务账目上；对查出的问题，仍停留在法律法规等制度上，并没有站在体制机制的角度对审计结论从宏观角度进行综合分析或提出相关的、有针对性的建议。另外，一般情况下专项资金审计内容涉及多项资金，而每一项资金由于行业的特殊性，都可以作为一个专题进行分析。同时，随着信息化的快速发展，被审计单位信息化利用水平不断提高，审计人员也可以逐步开展计算机系统审计和数据审计，进一步提高审计成果。
三、财政审计一体化背景下开展专项资金审计的思考
（一）立足于财政审计，增强专项资金审计的执行力度。财政审计一体化环境下，审计机关开展专项资金审计时，应以财政审计为基础，从专项资金预算编报的完整性、决算的真实性和资金使用三个方面开展审计，并注重与整个财政审计的全面结合。同时，由于政府部门的财政决算报告需要到每年的5月份才能完成，而审计机关每年11月至次年4月份开展预算执行审计，5月至10月开展企业、金融、经济责任、资源环境、重大投资项目等方面的审计。因此，审计机关是否考虑将财政审计的时间调整到5月份，尽可能地使“两个报告”能够及时地反映成果。
在审计执行力方面，审计机关应做到统筹考虑、合理安排，既要关注抽审面，也要注重审计质量的控制。如当延伸审计的项目较多时，审计机关是否考虑按照资金量作为抽审面标准，将一定资金量作为重要性水平确定抽审范围，而在涉及资金量较为分散的情况下，再考虑按照项目数作为抽审面标准，将一定数量作为重要性水平确定抽审范围。这样做可以有效避免因抽审项目数过多，审计人员疲于完成审计方案的内容，而无法查深查透问题，进而降低了审计风险。
（二）多方面提升专项资金审计人员的综合能力。审计署提出的“人、法、技”建设中，“人”的因素是排在首位的，因此全面提升审计人员的综合能力有利于财政审计的顺利开展。专项资金涉及的内容方方面面，如农业专项资金、林业专项资金、扶贫资金、节能环保专项资金等等。以节能环保专项资金审计为例，要提升审计人员的综合业务能力，笔者认为主要从四个方面入手。首先，除加强学习财政、会计、审计相关知识外，审计人员平时还应多学习、掌握项目从立项到环保验收每个环节涉及的内容，弄懂各环节的工作重点。如项目如何立项、可研报告的编制依据、第三方中介审核节能量的计算方法等等；其次，审计机关要组织审计人员全面学习相关法律法规，避免审前临时抱佛脚，对相关法律法规掌握不深；再次，相关业务部门应多开展审计项目事后评估，总结审计过程中的成功经验和失败教训以及创新点，为下一个审计项目的开展奠定良好的基础；最后，审计机关应适当聘请相关领域的专家，如大学教授等参与到审计项目中来，这样一是可以有效推进审计项目的开展，二是审计人员通过向专家请教，迅速掌握相关领域的专业知识，提升了自身的能力。
（三）逐步开展专项资金绩效审计。专项资金是国家为了解决具体事项而设立的财政资金。开展审计时，审计人员过多地把精力放在资金使用过程上，而忽视了对资金使用结果的评价。专项资金绩效审计就是将真实性和合法性审计逐步转向效益性审计上来，建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目的的审计评价方法体系。首先，逐步提高审计角度，注重从体制机制和政策设置等方面开展审计，评价其实施的效果，如是否出现政策执行效果不佳、专项资金投入目标不明确；具体职能部门履职不到位影响专项资金使用效益等问题。其次，加强专项资金使用结果的审计，评价资金使用的效果，如是否出现挤占、挪用、闲置资金等问题，造成专项资金未发挥效益；是否存在低水平重复建设，严重损失浪费，投资效益差、效率低等问题。再次，开展对建成项目的评价，如建成项目是否发挥预期的效果，是否对当地的经济或某一领域的建设起到推动作用等。
（四）注重审计成果的提升。专项资金以项目为载体、以项目执行单位为依托，呈现出“点多面广”的特点。因此，开展专项资金审计时，审计人员应加强对专项资金审计结果的分析与提炼，应始终注意从体制、机制、制度、管理层面对审计结果进行分析；针对每一项专项资金，应注意从资金的设置和使用效果等方面通过审计简报等形式开展专题研究。另外，随着现代技术的快速发展，审计人员还应在审计过程中注意有效开展计算机系统审计和计算机数据审计，从而提升审计工作的信息化水平。
参考文献：
[1] 董大胜，财政审计大格局思考，审计研究[J]，2010年5期
[2] 李明辉，对构建财政审计大格局若干问题的思考，会计之友[J]，2012年第13期
[3] 刘明睿，构建财政审计大格局的内涵和思路分析，忻州师范 学院学报[J]，2012年4月 第28卷 第2期
[4] 李凤雏，专项资金审计浅探，商业会计[J]，2005.11
[5] 黄莉群，专项资金审计存在的问题及改进建议，审计月刊[J]，2009年第7期
[6] 甘宁 罗靖，浅谈专项资金审计，中国管理信息化[J]，2010年12月 第13卷 第24期
[7] 肖正兰，提高财政专项资金效益的审计思考，审计月刊[J]，2010 年第4期
（兰晓东 李杰）
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