试论我国当前经济运行形势下的投资审计
刘素合 （审计署南京办）
一、我国经济运行面临的形势及存在的问题
改革开放30多年来，我国经济发展突飞猛进，取得了世界瞩目的巨大成就。从1978年到2012年，我国GDP总量从3645亿元增长到519322亿元, 增长了 141倍，年均增长15.7%（未考虑物价上涨因素），并于2010年超过日本，成为世界第二大经济体。回顾我国经济成长历程，投资始终起到了最直接、最重要的支撑作用。长期以来，我国一直保持着“投资带动、出口依赖”的格局，2008年全球性金融危机，导致世界经济出现明显下滑，我国出口也急剧下降。为化解危机，确保经济平稳较快增长,中央提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，随着中央扩大内需计划的逐步实施，固定资产投资进一步快速增长。据统计，全社会固定资产投资总额从1978年的780亿元增长到2012年的36.48万亿元，增长了466倍，其中“六五”到“十一五”，增长速度分别为19.4%、16.5%、36.9%、11.2%、20.2%、25.5%，尤其是2009年、2010年增长率分别高达30.1%、23.80%，使得我国经济在全球金融危机下一支独秀，GDP总量继续以9.10%、10.30%的速度增长，投资在消除国际金融危机影响、确保国民经济较快增长中发挥了重要作用。“十二五”以来，中央明确提出调整经济结构、扩大内需等多项战略决策，但在出口萎缩、国内消费规模短期内难有根本改观的情况下，投资仍然在经济运行中发挥着“驾辕”的重要作用，2011年、2012年投资增长速度分别高达23.80%、20.60%，2013年1-2月份，同比继续增长21.2%。
但长期通过大规模投资来拉动经济高速增长，也对我国经济持续稳定发展积累了诸多问题与挑战。
（一）投资拉动增长难以为继，政策效应趋于减弱。过去十年，由于投资的快速增长，社会资本存量快速积累（约占目前资本存量的2/3），基础设施和产业的建设也将趋于完备，使得投资拉动经济增长的动力失去可持续性。同时继续大幅增长投资对资源和环境造成前所未有的压力，按照2012年末的投资总量及增长速度计算，一年增量就达7.5万亿元，超过2004年全年的投资总量，投资产生的产能扩张，在当前金融危机还在深化的情况下难以消化，在结构性问题尚未解决，空踩政府投资的油门，并不能使经济恢复高增长，相反还会进一步加剧产能过剩和对民营经济的挤出效应。
（二）经济结构失衡，投资结构调整推进缓慢。我国经济结构处于失衡状况，主要体现在投资、出口占比过高，而国内消费比例过低。同时投资结构也存在不合理问题，以政府为主导的投资格局尚未改变，资金投向房地产领域也未改观，高能耗工业投资继续高速增长，高新技术行业投资增速则处于下降趋势。为此国家出台了一系列宏观调控措施，但随着国际金融危机的暴发，国家政策又发生逆转，由于国家宏观调控政策的左右摇摆，上述问题不但未能改观，反而有进一步扩大的迹象，产业结构调整任重道远。
（三）投资规模大，效益不高。我国长期遭受着资本短缺的困扰，在发展战略的选择上，投资驱动成了首选。随着投资规模的不断扩大，投资领域出现了不容忽视的问题，突出表现在投资效益不理想：一是低水平重复建设仍然比较普遍；二是损失浪费和资产流失比较严重；三是投资效益差、效率低。据统计，每1元钱投资所带来的GDP总体处于下降水平，1981年为5.09元，1990年为4.13 元，2002年则为2.77元，2012年则仅为1.42元。
目前“投资饥渴症”现象仍普遍存在，追求政绩的冲动促使地方政府和国有企业只关心投资数量和规模，尽管一些项目使用率低下、运营持续亏损，但各地仍趋之若鹜。尤其是对于短期市场紧俏的少数行业和产品，大家一窝蜂地上，除产能过剩造成资源浪费外，并没有形成有效的供给与生产能力。
二、当前投资审计存在的问题
（一）侧重于真实合法性审计，对效益审计重视不够。当前投资建设秩序尚不规范，投资领域违法犯罪现象时有发生，这在客观上使审计人员侧重于查错纠弊，而忽视了投资效益审计，审计力量和能力不足、法规制度的滞后也影响了效益审计的开展。同时对投资项目审计事后较多，事前介入和事中控制的不够，特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响，审计的服务功能未能充分发挥。
（二）审计人员数量和素质不能满足实际需要。由于各地不断加大投资力度，投资项目数量和规模与日俱增，使得审计任务与审计力量的矛盾日益突出。投资审计的特殊性，需要审计人员具备工程造价、财政财务，以及计算机和法律等方面的知识和经验，目前，审计机关既懂工程又懂财务的人员就很少，同时具备上述知识的复合性审计人才少之又少，难以满足当前综合性强、层次高的投资审计工作需要。
（三）现行的法规制度存在缺乏、滞后和适用冲突等问题。建设项目是一个经济与技术的结合体，而技术又是没有定式的，在许多方面需要审计人员主观判断或通过协商确定，审计结论可能因人而异。目前，投资审计尚未形成具有操作性强的准则或指南，尤其是投资效益审计方面，由于审计人员缺乏相应依据和标准，计风险难以得到有效控制。同时在审计实践中还存在民法、合同法与审计法的适用冲突问题，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题，审计机关对项目建设单位进行审计，属于行政行为，审计决定具有约束力，但承担方往往是施工企业，而施工企业与建设单位仅是合同关系，法院在审理时，往往抛开审计决定及其反映的事实，仅仅依据《民法》、《合同法》及双方签订的合同进行判决，从而导致审计职能难以履行。
（四）审计技术及方法无法满足审计的需要。随着经济社会的发展和审计环境的变化，信息化技术在基本建设领域的普遍运用，审计范围更加广泛，审计对象复杂，人们对审计质量的要求也越来越高，原有的审计手段与方法无法满足审计的需要，在一定程度上影响了审计效率，制约了审计发展。
三、做好投资审计的对策及建议
（一）创新投资审计理念和内容。随着我国经济的高速发展，投资规模巨大，仅以查错纠弊为主要目标的审计理念已不能满足形势发展的需要，我们一方面要根据投资、建设、财政管理体制和金融监管体制改革的要求，不断创新投资审计理念，致力于提高投资审计的宏观经济效应，另一方面积极探索中国特色的投资效益审计，以提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用：
一是在查处投资领域大案要案基础上，加大对财政投入较多的基础性、公益性公共工程和重点建设项目的绩效审计力度，特别关注投资项目的环境效益。
二是重点关注国家宏观调控政策的落实。通过对投资项目的审计或审计调查，研究当前经济运行中反映出的急需解决的热点、难点问题，从宏观决策和宏观经济管理上，为领导部门提出建议。
三是对社会各界、人民群众普遍关注的重点建设项目，审计部门要提前介入，确保建设项目达到预期效果。一方面积极探索实施全过程跟踪审计，以派驻的方式从项目筹建开始，实施事前、事中、事后的全程审计监督，另一方面应尝试进行制度创新，推进投资项目决策审计。由于投资资金主要来源政府，有的地方主管部门和建设单位为了局部利益，盲目上项目，有些决策完全取决于主管长官的行政意志，直接导致工程项目投资效益低，甚至亏损，尤其是近年来，我国的项目投资额越来越大，资金浪费也随之增多，因此审查建设项目立项决策的科学、正确性，未通过审计不能立项，以减少投资浪费、提高投资效益。
（二）完善投资审计法律法规，构建科学的审计准则和工作指南。加强对投资审计相关法律问题的研究，注意解决好立法的技术性问题，从根本上消除法律适用的冲突，明确审计机关在政府投资审计中的执法主体资格，以及执法各环节相关部门协同配合的法律关系，切实提出意见和建议，完善有关法律、法规和规章，修订审计法实施条例，使投资审计工作做到有法可依，有章可循。并结合业务工作需要，借鉴国内外的先进做法和有益经验，修订和完善原有的国家审计准则，组织制定具有操作性的投资审计指南，构建一套科学、规范的效益审计评价指标体系。
（三）创新投资审计的技术和方法。随着建设项目信息化技术全面运用，迫使审计人员转变传统审计思路，利用成熟的商业开发工程造价软件，或自行开发专门的投资审计软件进行审计。探索应用风险导向审计，通过对投资风险识别与评估，并将风险实行分级分类管理，再根据风险水平配置审计资源开展审计。同时，将其他领域的相关技术引入到投资审计工作中，与传统审计领域专业技术相结合，形成一种组合创新，如可运用GPS RTK测量技术、DTM三角网法测量计算不规则大体积土方工程量；运用测量仪、GPS、探测仪、取芯机、数码相机等仪器，对项目原始地理地貌的测量、隐蔽工程及其它重要环节进行现场取证，保证审计数据的准确性。通过创新投资审计的技术和方法，提高了审计的质量和效率。
（四）加强培训，提高审计人员综合能力。为改善目前投资审计人才短缺，除通过外部引进投资审计人才外，更重要的是挖掘现有审计人员潜力，通过加大培训力度，提高审计队伍的综合能力。一是认真选派投资审计人员参加审计署各类培训班，让懂工程的学习财务，而懂财务的培训工程知识；二是量身订制审计实务导师“一帮一”培养计划，让年轻的同志在干中学，学中干；三是鼓励年轻同志自学，重视集体学习，形成处室定期学习制度，通过集中学习，达到相互交流、启发、总结提高。(刘素合）
改革开放30多年来，我国经济发展突飞猛进，取得了世界瞩目的巨大成就。从1978年到2012年，我国GDP总量从3645亿元增长到519322亿元, 增长了 141倍，年均增长15.7%（未考虑物价上涨因素），并于2010年超过日本，成为世界第二大经济体。回顾我国经济成长历程，投资始终起到了最直接、最重要的支撑作用。长期以来，我国一直保持着“投资带动、出口依赖”的格局，2008年全球性金融危机，导致世界经济出现明显下滑，我国出口也急剧下降。为化解危机，确保经济平稳较快增长,中央提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，随着中央扩大内需计划的逐步实施，固定资产投资进一步快速增长。据统计，全社会固定资产投资总额从1978年的780亿元增长到2012年的36.48万亿元，增长了466倍，其中“六五”到“十一五”，增长速度分别为19.4%、16.5%、36.9%、11.2%、20.2%、25.5%，尤其是2009年、2010年增长率分别高达30.1%、23.80%，使得我国经济在全球金融危机下一支独秀，GDP总量继续以9.10%、10.30%的速度增长，投资在消除国际金融危机影响、确保国民经济较快增长中发挥了重要作用。“十二五”以来，中央明确提出调整经济结构、扩大内需等多项战略决策，但在出口萎缩、国内消费规模短期内难有根本改观的情况下，投资仍然在经济运行中发挥着“驾辕”的重要作用，2011年、2012年投资增长速度分别高达23.80%、20.60%，2013年1-2月份，同比继续增长21.2%。
但长期通过大规模投资来拉动经济高速增长，也对我国经济持续稳定发展积累了诸多问题与挑战。
（一）投资拉动增长难以为继，政策效应趋于减弱。过去十年，由于投资的快速增长，社会资本存量快速积累（约占目前资本存量的2/3），基础设施和产业的建设也将趋于完备，使得投资拉动经济增长的动力失去可持续性。同时继续大幅增长投资对资源和环境造成前所未有的压力，按照2012年末的投资总量及增长速度计算，一年增量就达7.5万亿元，超过2004年全年的投资总量，投资产生的产能扩张，在当前金融危机还在深化的情况下难以消化，在结构性问题尚未解决，空踩政府投资的油门，并不能使经济恢复高增长，相反还会进一步加剧产能过剩和对民营经济的挤出效应。
（二）经济结构失衡，投资结构调整推进缓慢。我国经济结构处于失衡状况，主要体现在投资、出口占比过高，而国内消费比例过低。同时投资结构也存在不合理问题，以政府为主导的投资格局尚未改变，资金投向房地产领域也未改观，高能耗工业投资继续高速增长，高新技术行业投资增速则处于下降趋势。为此国家出台了一系列宏观调控措施，但随着国际金融危机的暴发，国家政策又发生逆转，由于国家宏观调控政策的左右摇摆，上述问题不但未能改观，反而有进一步扩大的迹象，产业结构调整任重道远。
（三）投资规模大，效益不高。我国长期遭受着资本短缺的困扰，在发展战略的选择上，投资驱动成了首选。随着投资规模的不断扩大，投资领域出现了不容忽视的问题，突出表现在投资效益不理想：一是低水平重复建设仍然比较普遍；二是损失浪费和资产流失比较严重；三是投资效益差、效率低。据统计，每1元钱投资所带来的GDP总体处于下降水平，1981年为5.09元，1990年为4.13 元，2002年则为2.77元，2012年则仅为1.42元。
目前“投资饥渴症”现象仍普遍存在，追求政绩的冲动促使地方政府和国有企业只关心投资数量和规模，尽管一些项目使用率低下、运营持续亏损，但各地仍趋之若鹜。尤其是对于短期市场紧俏的少数行业和产品，大家一窝蜂地上，除产能过剩造成资源浪费外，并没有形成有效的供给与生产能力。
二、当前投资审计存在的问题
（一）侧重于真实合法性审计，对效益审计重视不够。当前投资建设秩序尚不规范，投资领域违法犯罪现象时有发生，这在客观上使审计人员侧重于查错纠弊，而忽视了投资效益审计，审计力量和能力不足、法规制度的滞后也影响了效益审计的开展。同时对投资项目审计事后较多，事前介入和事中控制的不够，特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响，审计的服务功能未能充分发挥。
（二）审计人员数量和素质不能满足实际需要。由于各地不断加大投资力度，投资项目数量和规模与日俱增，使得审计任务与审计力量的矛盾日益突出。投资审计的特殊性，需要审计人员具备工程造价、财政财务，以及计算机和法律等方面的知识和经验，目前，审计机关既懂工程又懂财务的人员就很少，同时具备上述知识的复合性审计人才少之又少，难以满足当前综合性强、层次高的投资审计工作需要。
（三）现行的法规制度存在缺乏、滞后和适用冲突等问题。建设项目是一个经济与技术的结合体，而技术又是没有定式的，在许多方面需要审计人员主观判断或通过协商确定，审计结论可能因人而异。目前，投资审计尚未形成具有操作性强的准则或指南，尤其是投资效益审计方面，由于审计人员缺乏相应依据和标准，计风险难以得到有效控制。同时在审计实践中还存在民法、合同法与审计法的适用冲突问题，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题，审计机关对项目建设单位进行审计，属于行政行为，审计决定具有约束力，但承担方往往是施工企业，而施工企业与建设单位仅是合同关系，法院在审理时，往往抛开审计决定及其反映的事实，仅仅依据《民法》、《合同法》及双方签订的合同进行判决，从而导致审计职能难以履行。
（四）审计技术及方法无法满足审计的需要。随着经济社会的发展和审计环境的变化，信息化技术在基本建设领域的普遍运用，审计范围更加广泛，审计对象复杂，人们对审计质量的要求也越来越高，原有的审计手段与方法无法满足审计的需要，在一定程度上影响了审计效率，制约了审计发展。
三、做好投资审计的对策及建议
（一）创新投资审计理念和内容。随着我国经济的高速发展，投资规模巨大，仅以查错纠弊为主要目标的审计理念已不能满足形势发展的需要，我们一方面要根据投资、建设、财政管理体制和金融监管体制改革的要求，不断创新投资审计理念，致力于提高投资审计的宏观经济效应，另一方面积极探索中国特色的投资效益审计，以提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用：
一是在查处投资领域大案要案基础上，加大对财政投入较多的基础性、公益性公共工程和重点建设项目的绩效审计力度，特别关注投资项目的环境效益。
二是重点关注国家宏观调控政策的落实。通过对投资项目的审计或审计调查，研究当前经济运行中反映出的急需解决的热点、难点问题，从宏观决策和宏观经济管理上，为领导部门提出建议。
三是对社会各界、人民群众普遍关注的重点建设项目，审计部门要提前介入，确保建设项目达到预期效果。一方面积极探索实施全过程跟踪审计，以派驻的方式从项目筹建开始，实施事前、事中、事后的全程审计监督，另一方面应尝试进行制度创新，推进投资项目决策审计。由于投资资金主要来源政府，有的地方主管部门和建设单位为了局部利益，盲目上项目，有些决策完全取决于主管长官的行政意志，直接导致工程项目投资效益低，甚至亏损，尤其是近年来，我国的项目投资额越来越大，资金浪费也随之增多，因此审查建设项目立项决策的科学、正确性，未通过审计不能立项，以减少投资浪费、提高投资效益。
（二）完善投资审计法律法规，构建科学的审计准则和工作指南。加强对投资审计相关法律问题的研究，注意解决好立法的技术性问题，从根本上消除法律适用的冲突，明确审计机关在政府投资审计中的执法主体资格，以及执法各环节相关部门协同配合的法律关系，切实提出意见和建议，完善有关法律、法规和规章，修订审计法实施条例，使投资审计工作做到有法可依，有章可循。并结合业务工作需要，借鉴国内外的先进做法和有益经验，修订和完善原有的国家审计准则，组织制定具有操作性的投资审计指南，构建一套科学、规范的效益审计评价指标体系。
（三）创新投资审计的技术和方法。随着建设项目信息化技术全面运用，迫使审计人员转变传统审计思路，利用成熟的商业开发工程造价软件，或自行开发专门的投资审计软件进行审计。探索应用风险导向审计，通过对投资风险识别与评估，并将风险实行分级分类管理，再根据风险水平配置审计资源开展审计。同时，将其他领域的相关技术引入到投资审计工作中，与传统审计领域专业技术相结合，形成一种组合创新，如可运用GPS RTK测量技术、DTM三角网法测量计算不规则大体积土方工程量；运用测量仪、GPS、探测仪、取芯机、数码相机等仪器，对项目原始地理地貌的测量、隐蔽工程及其它重要环节进行现场取证，保证审计数据的准确性。通过创新投资审计的技术和方法，提高了审计的质量和效率。
（四）加强培训，提高审计人员综合能力。为改善目前投资审计人才短缺，除通过外部引进投资审计人才外，更重要的是挖掘现有审计人员潜力，通过加大培训力度，提高审计队伍的综合能力。一是认真选派投资审计人员参加审计署各类培训班，让懂工程的学习财务，而懂财务的培训工程知识；二是量身订制审计实务导师“一帮一”培养计划，让年轻的同志在干中学，学中干；三是鼓励年轻同志自学，重视集体学习，形成处室定期学习制度，通过集中学习，达到相互交流、启发、总结提高。(刘素合）
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