地方政府非税收入审计应关注的几个问题
尚锐（审计署武汉办）
2013年3月，第十二届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》提出要“建立健全政府非税收入管理制度”。在目前实行的分税制财政体制下，非税收入已成为地方政府财政性收入（即当年地方本级公共财政预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入之和）的重要来源。据统计，2011年，全国地方政府非税收入已达49576.45亿元，占地方财政性收入的54.67%，其中，政府性基金收入38233.7亿元，行政事业性收费等其他非税收入11342.75亿元（数据摘自2012年3月5日财政部《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》）。
从近几年审计署组织的地方财政收支审计情况看，非税收入征收管理和资金分配使用还是地方政府财政收支管理中的一个薄弱环节。进一步加强对地方政府非税收入的审计监督，促进地方各级政府完善非税收入管理制度，规范非税收入征收管理行为，提高全部政府性资金预算管理水平，是审计机关的重要职责。笔者结合参加地方财政收支审计实践，谈谈开展地方政府非税收入审计应重点关注的五个方面的问题。
一、关注非税收入征收是否合理合规
政府非税收入大致可以分为行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、彩票资金收入、罚没收入、专项收入和其他非税收入等8大类。对每类非税收入项目的设定和收入筹集方式，国家均有明确规定。如政府性基金应当依据法律、行政法规、国务院或者财政部的规定设立和征收；行政事业性收费应当依据法律、法规、省级以上财政和价格主管部门的规定审批；国有资本经营收入按照产权关系由县以上人民政府或者财政部门依据法律、法规、国务院或省政府的规定设定和征收；罚没收入项目应当按《中华人民共和国行政处罚法》及其他法律、法规、规章的规定设立等。
开展地方政府非税收入审计，首先应当关注非税收入征收的合规性，即征收的非税收入项目是否有明确的征收或收取依据，有无无依据乱收费、乱罚款、乱摊派行为；征收或收取依据的出台是否符合国家规定的审批权限，有无地方政府及其相关部门越权审批的问题；征收或收取的标准是否与规定的标准相一致，有无自行提高标准收费，或者擅自减免的行为等。以行政事业性收费为例，财政部和国家发展改革委每年都要发布《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，省级财政和物价部门也会发布省以下行政事业性收费项目目录，审计人员应对照目录审核。此外，随着行政审批制度改革的推进，国务院已先后发布了6批取消和调整的行政审批项目，各省级人民政府及其相关部门也陆续发布了一些取消和停止征收的行政事业性收费项目。这些已取消和停止的收费项目是否仍在执行，审计人员应当重点关注。
其次，应当关注非税收入征收的合理性。政府性基金、行政事业性收费等非税收入项目的设定往往与中央和地方政府某个阶段的特定政策目标相关。随着时间推移和对应政策目标的变化，有些项目已经失去设定的本义，但项目和标准却未随之调整。《国务院机构改革和职能转变方案》也提出，要“取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准”。审计人员应结合转变政府职能和落实国家宏观调控政策的要求，注重从体制、机制、制度层面，加强对非税收入合理性分析，提出审计建议。同时，对于现阶段需要强化的非税收入项目，如国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等，应注重从完善制度、规范标准、加强征管层面进行分析和研究。
二、关注执收单位是否将非税收入及时足额上缴财政
我国非税收入管理经历了一个逐步规范完善的过程。就执收单位而言，从自收自管自用到实行“收支两条线”、“收支脱钩”，从自收自缴到财政集中汇缴，从预算外分配使用到纳入预算管理、财政统筹安排。经过多年规范，绝大多数执收单位能够严格执行国家规定，正确处理履行职责与执收、执罚的关系。但一些部门和单位，特别是地方基层政府的一些执收单位，由于机构改革还未完全到位，职能尚未完全理顺，冗余人员尚未完全清理，部门利益尚未完全打破等因素，在非税收入征收管理中还存在一些问题。有些单位收费未上缴财政，仍然自收自用。如某省教育对外交流服务中心（该省教育厅直属事业单位）2011年收取国外文凭认证服务费等收入301.46万元，支出316.30万元，收支均由该中心自行核算。有些部门直接在系统内办理收入返还，未全额上缴财政纳入预算管理。如某省公安厅2011年收取的身份证、出入境证件费等非税收入未全额上缴财政纳入预算管理，直接返回各县市4969.12万元。有些部门和单位设立非税收入过渡户，年末滞留大量收入未上缴财政。如某省本级8家执收单位开设12个非税收入汇缴户，2011年末应缴未缴财政资金余额达3.33亿元。
开展地方非税收入审计，应选择一些主要的执收单位进行延伸审计。除审核有无无依据收费、越权自定项目收费、超标准执收执罚外，还应关注执收单位有无直接收费自收自用、滞留收入未及时足额上缴财政等情况，重点揭示将非税收入用于部门经费支出、人员资金福利，甚至设立“小金库”、挪用侵占等问题。
三、关注财政部门是否将非税收入及时足额缴入国库
2009年，财政部制定《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，要求各级地方政府规范和完善非税收入收缴方式，重点完善通过非税收入收缴管理信息系统收缴非税收入的方式，并将其作为非税收入收缴的主要方式。根据上述规定，目前地方各级政府普遍采取“单位开票—银行代收—财政统管”的非税收入收缴模式，即非税收入征收或收取部门、单位（以下简称执收单位）向缴款义务人开具财政部门统一印制的非税收入一般缴款书；缴款义务人将资金缴入各级财政部门在代理银行开设的非税收入汇缴专户；财政部门对非税收入汇缴专户资金清算后，按照收入级次和规定的类别划解国库或者财政专户。
与以往非税收入由执收单位自收自缴、分散管理的模式相比，这种收缴分离的征管方式是一大进步，对于加强财政资金管理、维护资金安全完整有重要意义。但与目前税收收入普遍实行的“直达入库”的征管模式相比，非税收入经财政部门归集、清算后再缴入国库，实际是为各级财政部门设立非税收入过渡户开了口子，客观上为地方政府及其财政部门调节收入、规避人大监督及国库监管提供了条件和便利。目前，地方政府确定年度财政收入计划（或上级政府下达）一般仍采取在上年实际完成数基础上比例增长的模式，且上级政府对下级政府公共财政预算收入质量实行目标考核（一般为税收收入占地方公共财政预算收入的比例70%以上）。地方政府及其财政部门为控制年度财政收入规模，为以后年度留出余地，或完成上级对公共财政预算收入质量的考核指标，往往将非税收入作为“蓄水池”和“调节器”。如2011年，某省财政厅开设的“非税收入汇缴结算户”年末应缴未缴国库或财政专户余额达10.41亿元，其中已明确收入种类和级次的收入为3.38亿元。
笔者认为，深化非税收入收缴管理改革的目标应实行“税式管理”，收入直达国库。在目前的收缴模式下，开展地方非税收入审计，应关注收入缴库的及时性，从审核财政部门非税收入汇缴专户的资金收、支、余入手，结合地方年度财政决算收入完成情况，分析地方财政部门是否存在调节财政收入进度和年度规模的问题。此外，审核非税收入汇缴户等相关财政资金账户，还应从资金流向和账账核对入手，关注财政资金的安全性，审查地方政府及其财政部门有无挪用、出借非税收入资金的行为，防范财政资金安全风险。
四、关注财政部门是否将非税收入全部纳入预算管理
2010年6月，财政部制定《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定自2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。自此，在我国财政预算体系中长期存续的“预算外收入”将成为一个历史名词。这一制度的实施，是我国财政预算管理制度改革迈出的重要一步，对于规范政府资金的分配秩序，保证财政预算完整性；规范市场经济秩序，减少乱收费、乱罚款和乱摊派现象；强化财政资金管理和权力制约，加强人大和社会对财政资金的监督等均有重大意义。
但审计发现，一些地方政府出于种种原因，执行上述规定不严格，使得部分非税收入仍沿袭“预算外收入”的老做法，造成地方财政决算收支不真实不完整，部分收支脱离监管。主要表现为收入未缴国库实行预算管理，直接在财政专户或预算外资金账户办理收支。如某县2011年实现各类非税收入共计6.25亿元，实际缴入国库2.04亿元，入库率仅为32.64%，造成年度财政决算少反映公共财政预算收入和政府性基金收入共计4.21亿元；该县财政局当年在非税收入汇缴户和财政专户直接安排使用非税收入共计3.96亿元，造成少反映年度公共财政预算支出和政府性基金预算支出3.96亿元。
开展地方非税收入审计，应对非税收入预算管理情况予以重点关注。具体可以采取“以资金为主线”和“账户入手”的方法，即审核财政部门非税收入汇缴专户的资金流向，是否按规定上缴国库，有无将非税收入转入财政专户后安排支出，或者直接在汇缴专户安排使用，以及财政部门办理此类支出的审批程序等。
五、关注部门经费支出是否与非税收入脱钩
根据财政部相关规定，执收单位上缴的收费和罚没收入等非税收入应与其部门经费支出脱钩；各级财政部门应通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，合理核定预算支出标准，按照部门和单位履行职能需要核定预算，并严格按照预算拨付资金，不得随意追回。实行“收支脱钩”制度的目的，是为了防止“以罚代法”、以罚养人等，从源头上扼制乱收费、乱罚款、乱摊派等权力腐败现象。
但一些地方政府为鼓励执收单位多“创收”，财政部门在安排预算支出时，对非税收入未作统筹安排，仍沿用“谁收谁用、多收多用”的办法，采取直接返还或变相追加等方式，将非税收入返还给执收单位使用，既造成预算单位之间经费支出标准“苦乐不均”，也不利于治理乱收费、乱罚款行为。如某市财政局2011年初对市本级非税收入执收单位下达征收计划，年末按照完成情况进行考核后，“超收”收入主要安排给相应的执收单位使用；当年有38家单位当年实现“超收”非税收入1.94亿元，该市财政局相应追加这些单位经费支出1.92亿元。
针对上述情况，审计人员可以从审查地方政府及其财政部门出台的非税收入文件制度入手，关注是否存在向执收单位返还或变相返还非税收入的现象；也可以通过审核财政部门批复的部门预算和追加调整预算入手，分析比较非税收入执收单位与非执收单位人均经费标准差异，审查行政事业性收费、罚没收入等非税收入的安排使用情况。（尚锐）
从近几年审计署组织的地方财政收支审计情况看，非税收入征收管理和资金分配使用还是地方政府财政收支管理中的一个薄弱环节。进一步加强对地方政府非税收入的审计监督，促进地方各级政府完善非税收入管理制度，规范非税收入征收管理行为，提高全部政府性资金预算管理水平，是审计机关的重要职责。笔者结合参加地方财政收支审计实践，谈谈开展地方政府非税收入审计应重点关注的五个方面的问题。
一、关注非税收入征收是否合理合规
政府非税收入大致可以分为行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、彩票资金收入、罚没收入、专项收入和其他非税收入等8大类。对每类非税收入项目的设定和收入筹集方式，国家均有明确规定。如政府性基金应当依据法律、行政法规、国务院或者财政部的规定设立和征收；行政事业性收费应当依据法律、法规、省级以上财政和价格主管部门的规定审批；国有资本经营收入按照产权关系由县以上人民政府或者财政部门依据法律、法规、国务院或省政府的规定设定和征收；罚没收入项目应当按《中华人民共和国行政处罚法》及其他法律、法规、规章的规定设立等。
开展地方政府非税收入审计，首先应当关注非税收入征收的合规性，即征收的非税收入项目是否有明确的征收或收取依据，有无无依据乱收费、乱罚款、乱摊派行为；征收或收取依据的出台是否符合国家规定的审批权限，有无地方政府及其相关部门越权审批的问题；征收或收取的标准是否与规定的标准相一致，有无自行提高标准收费，或者擅自减免的行为等。以行政事业性收费为例，财政部和国家发展改革委每年都要发布《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，省级财政和物价部门也会发布省以下行政事业性收费项目目录，审计人员应对照目录审核。此外，随着行政审批制度改革的推进，国务院已先后发布了6批取消和调整的行政审批项目，各省级人民政府及其相关部门也陆续发布了一些取消和停止征收的行政事业性收费项目。这些已取消和停止的收费项目是否仍在执行，审计人员应当重点关注。
其次，应当关注非税收入征收的合理性。政府性基金、行政事业性收费等非税收入项目的设定往往与中央和地方政府某个阶段的特定政策目标相关。随着时间推移和对应政策目标的变化，有些项目已经失去设定的本义，但项目和标准却未随之调整。《国务院机构改革和职能转变方案》也提出，要“取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准”。审计人员应结合转变政府职能和落实国家宏观调控政策的要求，注重从体制、机制、制度层面，加强对非税收入合理性分析，提出审计建议。同时，对于现阶段需要强化的非税收入项目，如国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等，应注重从完善制度、规范标准、加强征管层面进行分析和研究。
二、关注执收单位是否将非税收入及时足额上缴财政
我国非税收入管理经历了一个逐步规范完善的过程。就执收单位而言，从自收自管自用到实行“收支两条线”、“收支脱钩”，从自收自缴到财政集中汇缴，从预算外分配使用到纳入预算管理、财政统筹安排。经过多年规范，绝大多数执收单位能够严格执行国家规定，正确处理履行职责与执收、执罚的关系。但一些部门和单位，特别是地方基层政府的一些执收单位，由于机构改革还未完全到位，职能尚未完全理顺，冗余人员尚未完全清理，部门利益尚未完全打破等因素，在非税收入征收管理中还存在一些问题。有些单位收费未上缴财政，仍然自收自用。如某省教育对外交流服务中心（该省教育厅直属事业单位）2011年收取国外文凭认证服务费等收入301.46万元，支出316.30万元，收支均由该中心自行核算。有些部门直接在系统内办理收入返还，未全额上缴财政纳入预算管理。如某省公安厅2011年收取的身份证、出入境证件费等非税收入未全额上缴财政纳入预算管理，直接返回各县市4969.12万元。有些部门和单位设立非税收入过渡户，年末滞留大量收入未上缴财政。如某省本级8家执收单位开设12个非税收入汇缴户，2011年末应缴未缴财政资金余额达3.33亿元。
开展地方非税收入审计，应选择一些主要的执收单位进行延伸审计。除审核有无无依据收费、越权自定项目收费、超标准执收执罚外，还应关注执收单位有无直接收费自收自用、滞留收入未及时足额上缴财政等情况，重点揭示将非税收入用于部门经费支出、人员资金福利，甚至设立“小金库”、挪用侵占等问题。
三、关注财政部门是否将非税收入及时足额缴入国库
2009年，财政部制定《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，要求各级地方政府规范和完善非税收入收缴方式，重点完善通过非税收入收缴管理信息系统收缴非税收入的方式，并将其作为非税收入收缴的主要方式。根据上述规定，目前地方各级政府普遍采取“单位开票—银行代收—财政统管”的非税收入收缴模式，即非税收入征收或收取部门、单位（以下简称执收单位）向缴款义务人开具财政部门统一印制的非税收入一般缴款书；缴款义务人将资金缴入各级财政部门在代理银行开设的非税收入汇缴专户；财政部门对非税收入汇缴专户资金清算后，按照收入级次和规定的类别划解国库或者财政专户。
与以往非税收入由执收单位自收自缴、分散管理的模式相比，这种收缴分离的征管方式是一大进步，对于加强财政资金管理、维护资金安全完整有重要意义。但与目前税收收入普遍实行的“直达入库”的征管模式相比，非税收入经财政部门归集、清算后再缴入国库，实际是为各级财政部门设立非税收入过渡户开了口子，客观上为地方政府及其财政部门调节收入、规避人大监督及国库监管提供了条件和便利。目前，地方政府确定年度财政收入计划（或上级政府下达）一般仍采取在上年实际完成数基础上比例增长的模式，且上级政府对下级政府公共财政预算收入质量实行目标考核（一般为税收收入占地方公共财政预算收入的比例70%以上）。地方政府及其财政部门为控制年度财政收入规模，为以后年度留出余地，或完成上级对公共财政预算收入质量的考核指标，往往将非税收入作为“蓄水池”和“调节器”。如2011年，某省财政厅开设的“非税收入汇缴结算户”年末应缴未缴国库或财政专户余额达10.41亿元，其中已明确收入种类和级次的收入为3.38亿元。
笔者认为，深化非税收入收缴管理改革的目标应实行“税式管理”，收入直达国库。在目前的收缴模式下，开展地方非税收入审计，应关注收入缴库的及时性，从审核财政部门非税收入汇缴专户的资金收、支、余入手，结合地方年度财政决算收入完成情况，分析地方财政部门是否存在调节财政收入进度和年度规模的问题。此外，审核非税收入汇缴户等相关财政资金账户，还应从资金流向和账账核对入手，关注财政资金的安全性，审查地方政府及其财政部门有无挪用、出借非税收入资金的行为，防范财政资金安全风险。
四、关注财政部门是否将非税收入全部纳入预算管理
2010年6月，财政部制定《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定自2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。自此，在我国财政预算体系中长期存续的“预算外收入”将成为一个历史名词。这一制度的实施，是我国财政预算管理制度改革迈出的重要一步，对于规范政府资金的分配秩序，保证财政预算完整性；规范市场经济秩序，减少乱收费、乱罚款和乱摊派现象；强化财政资金管理和权力制约，加强人大和社会对财政资金的监督等均有重大意义。
但审计发现，一些地方政府出于种种原因，执行上述规定不严格，使得部分非税收入仍沿袭“预算外收入”的老做法，造成地方财政决算收支不真实不完整，部分收支脱离监管。主要表现为收入未缴国库实行预算管理，直接在财政专户或预算外资金账户办理收支。如某县2011年实现各类非税收入共计6.25亿元，实际缴入国库2.04亿元，入库率仅为32.64%，造成年度财政决算少反映公共财政预算收入和政府性基金收入共计4.21亿元；该县财政局当年在非税收入汇缴户和财政专户直接安排使用非税收入共计3.96亿元，造成少反映年度公共财政预算支出和政府性基金预算支出3.96亿元。
开展地方非税收入审计，应对非税收入预算管理情况予以重点关注。具体可以采取“以资金为主线”和“账户入手”的方法，即审核财政部门非税收入汇缴专户的资金流向，是否按规定上缴国库，有无将非税收入转入财政专户后安排支出，或者直接在汇缴专户安排使用，以及财政部门办理此类支出的审批程序等。
五、关注部门经费支出是否与非税收入脱钩
根据财政部相关规定，执收单位上缴的收费和罚没收入等非税收入应与其部门经费支出脱钩；各级财政部门应通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，合理核定预算支出标准，按照部门和单位履行职能需要核定预算，并严格按照预算拨付资金，不得随意追回。实行“收支脱钩”制度的目的，是为了防止“以罚代法”、以罚养人等，从源头上扼制乱收费、乱罚款、乱摊派等权力腐败现象。
但一些地方政府为鼓励执收单位多“创收”，财政部门在安排预算支出时，对非税收入未作统筹安排，仍沿用“谁收谁用、多收多用”的办法，采取直接返还或变相追加等方式，将非税收入返还给执收单位使用，既造成预算单位之间经费支出标准“苦乐不均”，也不利于治理乱收费、乱罚款行为。如某市财政局2011年初对市本级非税收入执收单位下达征收计划，年末按照完成情况进行考核后，“超收”收入主要安排给相应的执收单位使用；当年有38家单位当年实现“超收”非税收入1.94亿元，该市财政局相应追加这些单位经费支出1.92亿元。
针对上述情况，审计人员可以从审查地方政府及其财政部门出台的非税收入文件制度入手，关注是否存在向执收单位返还或变相返还非税收入的现象；也可以通过审核财政部门批复的部门预算和追加调整预算入手，分析比较非税收入执收单位与非执收单位人均经费标准差异，审查行政事业性收费、罚没收入等非税收入的安排使用情况。（尚锐）
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