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政府投资项目“代建制”的应用要点研究
郑超 (青岛市黄岛区审计局)
 
【时间:2013年04月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    “代建制”作为一种新兴的项目管理模式,以其专业化和社会化的突出优势,越来越多地应用于政府投资项目建设领域。尤其在近年来,随着政府投资项目规模和范围的不断扩大,传统的项目管理模式越来越不能适应形势发展的需要,“代建制”有望得到进一步的推广普及。为了使“代建制”更好地服务于政府投资项目建设,我们对“代建制”特点和应用现状进行一下分析。
    
    一、政府投资项目传统管理模式和代建制的比较。
    所谓传统管理模式通常指专业部门型(如公路、市政、水利等部门)、基建办公室型(如文教卫生等部门设置的基建办)、和临时机构型(政府有关部门组建的工程指挥部和筹建办)管理模式。其存在诸多弊端,其中最饱受诟病的集中在:建设、管理、使用“多位一体”,政企、政事不分,以及政府机构过多干预甚至直接参与项目建设实施的问题。具体表现在:
    (一)建设和管理主体混淆,市场秩序混乱。许多政府投资工程的业主既组织项目的实施,又负责行业的政府监管,是典型的“建管”合一。导致市场规则和法规约束对此类工程的影响弱化,投资绩效大打折扣。
    (二)政府部门设置专业基建机构不够经济。 政府部门设置专业机构,不符合行业社会化分工的基本规律,还造成机构庞大臃肿,浪费行政资源。
    (三)项目管理专业化程度较低,制约项目管理水平提高。临时班子成员一般不属于建设专业人才,对行业法律法规和基建程序以及技术标准缺乏起码的了解,导致项目管理的低水平。项目完成后机构解散还会导致“只有一次教训、没有二次经验”现象,不能形成必要的经验积累。
    (四)“钓鱼工程”频发,“三超”现象严重。由于建设、管理、使用的多位一体和部门利益的影响,导致“钓鱼工程”屡禁不止,根源就是投资方和使用方的利益纠缠在一起,超规模、超投资、超标准就成为常态。
    与其相反,代建制首先能够使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离,利用专业性的项目管理机构管理政府投资工程,解决了分散管理、机构重复设置的问题,利用专业化的管理知识和技术,避免外行管理带来的弊端,可形成有效的监督机制,控制投资膨胀,实现控制投资目标、提高投资效益和管理水平的目的。其次代建制还能克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,进一步转变政府职能,从源头上预防和减少腐败。
    
    二、政府投资项目“代建”机构的典型分类。
    “代建制”相较于传统管理模式的优势已经被业界普遍认同,但由于到目前为止尚未出台国家统一的法规标准,也没有一个成型的固定模式可供借鉴,各地均根据本地区实际情况和项目特点进行探索。按照代建机构的性质,可将代建制大致划分为三类:
    (一)政府专业代建机构。政府成立专业代建机构,将原有各政府部门的基建办职能统一起来,对本地区各类政府投资项目进行专业化管理,同时实现了机构精简的目的。该种模式以深圳(建筑工务局)模式为代表;
    (二)国有全资项目管理公司。成立国有全资项目管理公司,由其进行政府项目的代建,这种方式同时兼具一定融资的功能,以上海为代表。
    (三)招标确定项目管理公司。引入市场竞争机制,通过公开招标确定项目管理公司和社会中介机构参与代建,以市场化解决专业化的问题,以北京模式为代表。
    上述三种代建模式基本都能发挥“代建制”的固有优势,但由于前两种模式的代建业务多以政府指派形式确定,有一定的行政垄断之嫌。相较而言,第三种模式更能体现市场竞争和择优原则,被业界普遍看好。下面我们就对此种模式的应用情况进一步分析。
    
    三、政府投资项目“代建制”应用要点研究。
    如前所述,代建制的优势在于市场化,所以代建制应用成功与否的关键还在市场化操作的科学性,也就是说,在代建项目招投标环节充分利用市场竞争,选择资质高、业绩突出、实力过硬的企业中标,并以合同形式建立正确的激励机制引导其发挥人才和管理优势,服务于代建项目。这就需要在拟定招标文件和代理合同环节,将代建单位资格条件进行限定,并把双方的责任义务进行科学系统的界定。实践中应注意如下三个方面:    
    (一)代建单位资格要求方面。
    1.注册资本金的要求。资本金能够反映出企业的履约经济能力,鉴于代建项目投资规模普遍较大,政府应采取措施防范风险,对代建单位的资本金进行必要限定,一般不宜少于项目投资的50%。
    2.企业业绩、信誉、拟定项目班子成员的资历要求。可在评标办法中对具备同类项目业绩的企业和项目班子的评分进行倾斜,并对拟定项目班子的专业技术、造价、财务和管理人员设定最低资格标准要求。
    3.企业业务资质要求。代建单位应具备工程咨询、招标代理、工程监理、工程设计、征地拆迁等资质。由于同时具备多种资质条件的企业数量毕竟有限,不易形成有效竞争,所以应该不排斥企业联合体的参与。
    
    (二)代建单位的合同目标内容。代建合同应该明确的项目目标至少需包含如下内容:代建的项目公司利用自己的专业技术力量和管理经验,在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工招标、材料设备采购整个建设过程中,承担项目方案优化和设计优化管理、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工作内容,对项目的投资、质量、安全和工期进行专业化的控制与管理,确保项目顺利进行,实现合同目标,接受政府有关部门的审查和监督,保证建设资金合理使用。各项目标内容应力争量化,具有现实操作性。
    另外,“代建制”的施行并没有改变政府投资项目的根本性质,因此对于地质勘查、工程设计、工程监理、建安施工、材料设备采购等工程业务发包应该严格按照国家和地方法律法规的要求组织招标,不能由代建单位任意发包,也不可将代建制和项目总承包的概念相混淆。 
    (三)代建合同价款的确定及合同奖惩条件。代建合同价款的确定一般以项目总投资和固定代建费率来确定。这种计费方式固然简单,但在逐利动机下会使代建单位产生扩大投资规模的本能冲动,必须加以抑制。最好以概算总投资作为计费基数,决算时再辅以经过政府批准的变更方案进行适当的修正。另外,应该针对性地制定奖惩条款,确保形成对代建单位的激励和约束机制。条款应涵盖到项目的投资、质量、安全和工期目标。代建单位应在订立合同前交纳履约保证金。当未达到合同目标时,应由代建单位承担损失。同时对于超出控制目标的奖励办法也应予以明确,体现出互利共赢的合同宗旨。例如对于项目扩大建设规模,提高建设标准,造成的超计划投资部分由代建单位负责;相反对于节约的投资可按分成原则确定奖励办法,从机制上杜绝“三超”情况发生。(郑超)
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