论环境审计中的法律依据问题
卢冬(审计署广州办)
【发布时间:2013年04月23日】
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    摘要:环境审计作为一种新的环境保护监督手段日益为我国所重视并在实践中得以运用,但由于在现行法律体系中缺乏明确的法律界定和支撑,使其难以适应新形势下更高、更新的审计需求。通过对环境审计不断发展职能需求与法律依据缺失的矛盾分析,从制定环境审计规范、协调各审计主体的环境审计业务、规范环境审计范围、修订现有法律法规、规范环保部门与审计部门职权等方面,对完善环境审计的法律法规提出意见。
    关键词:环境审计;法律依据
    环境审计作为环境保护的重要制度,在监督建设项目的环境影响,引导企业环境行为等方面具有其他监管手段无法比拟的优势和重要作用[1]。在可持续发展理念的不断推动下,不少国家和地区已经开始建立相关环境审计法律制度,并以此为依据对相关产品的生产销售企业进行环境审计[2, 3]。和国外相比,我国的环境审计正处于起步阶段,在环境审计立法工作上有很大差距。由于缺乏明确的法律界定和支撑,以及环境审计的具体实施办法和评估标准,环境审计越来越难以适应新形势下更高、更新的审计需求[4]。因此,完善我国环境审计法律体系,对切实保护我国环境,促进我国经济可持续健康发展,具有积极的现实意义。

    1  环境审计现状和发展方向

    1.1环境审计现状
    由于起步较晚,环境法规欠缺,造成我国的环境审计依据不足。我国政府虽然颁布了环境保护的相关法律法规,有了一个大概的框架,但是仍然欠缺具体的指导、方法、标准,也就是说没有一个专门针对环境审计量身定做的法律依据,从而也对环境审计职能拓展造成限制。
    在我国,目前的环境审计工作主要是由政府去执行,审计对象以环境保护资金审计为主,审计类型以财务收支和各类环保专项审计为主。从环境保护资金的来源看,有56%来自政府投资,其余的44%中又有大部分来自国企,因此我国环境保护资金的大部分都在审计机关的审计范围之内,通过对资金使用各环节的真实性和合法性进行审计,如环保资金是否专款专用,环保投资项目立项环评是否合规等,可以做到对环境保护资金最基本的保护[5]。但是,由于缺乏社会环境审计和内部环境审计,忽视社会型服务和监督的参与,环境审计工作局限在对资金的保护职能上,使得社会和环境效益的审计处于真空地带,一旦企业的经营带来巨大环境污染,影响程度和危害却只是量化的损失,而且这种量化的经济数据仅仅是与这个企业相关,不能反映出对整个社会和环境效益的损害。
    同时,在我国的环境审计工作依然是当地各自为主,在环境审计以及环境保护工作时,常常会发生环保部门与政府部门之间的协调难,或者推脱责任,没有统一安排部署,造成的结果就是环境审计工作难以进行,或者审计结果质量不高。

    1.2环境审计发展方向
    在审计理念和职能范围上,近年来,国际环境审计发展逐渐转向绩效审计,生物多样性的减少、气候变化、对自然资源的过量开发、对人类健康的威胁、物理环境的退化、对外部安全的威胁成为审计关注重点[6]。我国在环境专项资金的审计实践中,也开始把重点放在部门性和地方性特定环境问题的审计上,意图通过针对性的审计对政府因这些具体环境问题制定的政策规划的实施情况和执行效果实施监督[7]。比如近几年来,我国审计署组织开展了生态林业建设资金审计调查、排污费审计、天然林资源保护工程审计、退耕还林审计、城市排污费征收、解缴和分配、使用情况,以及重点地区水污染防治资金等环境审计项目,及时发现和促进纠正了环境保护资金使用中存在的违法违规问题,并提出了有关完善环境保护政策、法规的意见和建议,有力保障和促进了环境保护资金合理有效使用,充分发挥了效益,推动了中国的环境保护工作。环境审计的职能由消极的防范转向依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证[8]。
    在审计层次上,随着环境管理理念的提升,政府认识到环境问题往往成因复杂、影响广泛、危害长远,修复难度极高,仅仅关注部门性和地方性的环境问题无法彻底改善环境质量,还会导致环境问题的转移,甚至转化为系统性的环境气候问题,环境审计需要形成跨部门、涉及多个相关环境利益团体的审计规模,这就要求将原来单一的国家环境审计拓宽到与社会环境审计和企业自身环境内部控制审计相结合。

    2  现阶段我国环境审计的法律依据

    2.1审计法律体系中关于环境审计的依据现状
    我国《宪法》、《审计法》规定:“审计署对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财务收支,国有金融机构和企事业单位的财务收支进行审计监督。”这就将国家环境保护资金的形成与使用、国家环境保护部门的财务收支均纳入了政府审计的范围。《审计法》规定:“审计机关对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决策,预算外资金的管理和使用情况,国有企业的资产、负债、权益,国家建设项目的预算执行情况和决算,政府部门管理的和社会团体接受委托管理的社会保障基金、资金财务收支, 国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督。”这些规定,已将与国家环境保护有关的基金和资金收支列入审计范围,成为环境保护资金审计的根据。
    《审计法》第二十六条规定:“除本法规定的审计事项外,审计机关对其他法律、行政法规规定应当有审计机关进行审计的事项, 依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。”这一规定实质上将审计范围的外延扩展到在制定《审计法》时尚未考虑或当时认为没有必要单独列示的相关审计领域或方面,包括国家、各级政府、特殊区域以及纳入审计范围的企业的环境经济事项。
    但另一方面,《审计法》第二十五条规定:“审计机关按照国家有关规定.对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人.在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”这一规定授予审计机关对“主要负责人”“有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督”的前提条件是经济责任审计,而不是其他类型审计均可。《审计法》第二十七条规定:“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。”这一规定所指“国家财政收支有关的特定事项”应该包括了环境审计监督中的行业政策和技术规范(标准)执行情况,但对其审计监督也仅限于专项审计调查,而不是直接开展审计。这两项规定实质上反映出审计法并未完全授权审计机关开展环境绩效审计。[9,10]

    2.2环境保护法律体系中关于环境审计的依据现状
    在环境保护领域,我国先后加入了一批保护资源和环境的一般性国际公约、协定和议定书。主要有:《国际捕鲸公约》、《联合国海洋公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《国际热带木材协定》等。这是衡量和评价我国在环境保护方面,履行国际公约和议定书情况的依据。在国内法上,《宪法》、《环境保护法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》,及相关行政法规和规章如:《水土保持工作条例》、《森林法实施细则》、《噪声污染防治条例》、《环境保护标准管理办法》、《水污染物排放许可证管理办法》、《土地复垦规定》等均对政府及企事业单位承担环境保护之责提出具体要求,并为环境审计提供衡量评价的法律依据。[11, 12]

    3  完善我国环境审计法律制度的对策
    鉴于环境审计依据的重要性,必须完善环境保护法律、法规和管理制度,健全环境保护审计规范,推动环境审计工作的开展。

    3.1加紧制定环境保护审计规范
    无论是政府的环境保护工作,或者是政府专职环境保护部门的本职工作,都是一项系统复杂的工程。对这项工作进行经济监督,不仅需要对经济政策法规、财会知识与技术、审计理论与技能等有很好的把握,还需要对环境保护工作的政策、法规、环境保护的经济与技术标准、基础环境保护工作知识与实务的熟练运用。环境审计专业技术性更强,也要求更多地借助外部专业人士的协助。从ISO14000体系中关于环境审核的有关规定可以发现,尽管现有审计法规对审计主体的机构、人员、审计职责、审计权限、审计程序、审计报告等法律责任作了相关规范,但还没有直接对环境保护审计相关的内容作出明确规定,而这些规定对顺利开展环境保护审计,提高审计质量,使环境保护规范化、制度化具有重要意义。

    3.2协调各审计主体的环境保护审计业务,提高审计工作效率
    在实际工作中,应当充分发挥国家审计、内部审计和注册会计师审计的各自作用,加强环境保护审计监督。在环境保护审计方面,尤其在没有要求企业或经济组织编制、报送环境保护报告之前应当加强国家审计机关对企事业等单位的环境保护审计。这是因为,环境保护工作不仅影响经济组织自身的经济利益和生活、生存条件,而且对相邻单位及区域环境都可能产生很大影响,这不是单位内部审计完全可以得以协调解决的, 也不是通过对经济组织(如企业)所编制的财务会计报告中披露的环境信息的评价就可以明确责任的事项。它需要有权进行处理、处罚的社会管理机构来完成。在这方面,国家审计机关最具权威性,也有审计处罚权,也有审计处罚权,能够满足环境保护审计的要求。

    3.3用制度规范环境审计范围
    虽然制定环境保护审计法规可以说明环境保护审计的范围,但与其他审计业务不同,在单纯的经济范畴内,国家审计机关的审计范围有明确规定。近几年来,国家审计机关逐步放弃对企业的某些审计领域,如财务会计报告预审,集体、乡镇、外商投资企业等的经济业务审计也不在国家审计机关的审计范围之内。我们认为,环境保护审计应当把这些单位列入国家审计机关的环境保护审计范围之中。否则, 就会出现环境保护审计的空白点。

    3.4修订现有法律、法规
    从资料分析来看,除《宪法》及《审计法》等专业审计法律、法规的规定可以涵盖部分环境保护审计内容外,其他环境保护的专门法规和相关法规基本没有明确审计机构在环境保护监督、剪除方面的职能作用和主要工作内容。这就使得审计机构执行环境保护审计是缺乏依据。目前环境保护审计主要限于环境保护资金的筹措、分配、使用情况的审计。有些审计机关开展了环境保护资金的有效性审计,但主要重在经济效果,且主要通过审计调查方式来进行,很少进行环境影响分析和评价。这是远远不够的。为此必须对环境保护的经济结果、环境后果进行分析与评价,把审计监督机制引入环境保护监督的更深层次。

    3.5规范环境保护部门与审计部门的职责权限,协调环境保护活动的管理与监督
    根据《环境保护法》的规定,国家各级环境保护部门对辖区的环境保护工作向本级政府负责,是环境保护的专门管理机关。而审计机构则主要负责经济监督,包括环境保护工作中的经济活动及环境保护的经济结果的审核、评价。如何协调好两部门的工作,提升监管力度和效果,也需要制定相应的规范及明确各自的职责范围。(卢冬) 

      参考文献
    [1] 李立群. 环境审计在环境保护中的作用[J]. 甘肃环境研究与监测, 2002, (3)
    [2] 张思锋, 周华. 循环经济发展阶段与政府循环经济政策[J]. 西安交通大学学报: 社会科学版, 2004, 24(3)
    [3] 张丽华. 西方国家环境审计的发展及对我国的启示[J]. 会计之友, 2010, (10)
    [4] 李丽清. 我国环境审计发展面临的形势和挑战[J]. 会计之友, 2009, (15)
    [5] 陈晓洋. 环境审计的现状与对策[J]. 环境污染与防治, 2009, 31(4)
    [6] 路广. 荷兰环境审计法律制度的经验与启示[J]. 南京审计学院学报, 2011, 8(1)
    [7] 米金套, 张战胜, 曹国志, 蒋洪强. 推进我国环境审计的几点思考[J]. 环境保护, 2008, (8)
    [8] 李曼静, 李国威. 我国现阶段环境审计目标的研究[J]. 现代管理科学, 2010, (5)
    [9] 李永臣. 刘长翠. 环境审计依据[N]山东财经学院学报, 2004(3)
    [10] 中华人民共和国审计法[M].
    [11] 徐祥民. 环境法学[M]. 北京: 北京大学出版社, 2005
    [12] 蔡先凤. 环境法学[M]. 北京: 中国环境科学出版社, 2009

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