浅谈加强对收入分配领域的审计监督
韩丹（审计署太原办）
2013年2月3日，国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，要求各地区、各部门认真贯彻执行。这标志着酝酿八年之久的收入分配改革，有了总体要求和主要目标。收入分配改革涉及中国各阶层的利益再分配，是一项综合性、系统性的改革，是我国目前促进社会公平，维护社会稳定的重要举措，国家审计应关注收入分配存在的问题和矛盾，充分发挥审计机关作为经济社会发展的“免疫系统”，推动完善国家治理的作用。
一、我国收入分配改革总体进展状况
1978年的十一届三中全会提出，收入分配要“克服平均主义”，在广大农村推行家庭联产承包责任制，“缴够国家的，留下集体的，剩下都是自己的”，这是建国后我国收入分配制度的重大变革。随着改革开放的不断深化，我国收入分配制度改革逐步推进，形成了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节框架初步形成，有力地推动了社会主义市场经济体制的建立，极大地促进了国民经济快速发展，城乡居民人均实际收入平均每十年翻一番，家庭财产稳定增加，人民生活水平显著提高。实践证明，我国收入分配制度是与基本国情、发展阶段总体相适应的。
特别是党的十六大以来，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，充分发挥再分配调节功能，加大对保障和改善民生的投入，彻底取消农业税，大幅增加涉农补贴，全面实施免费义务教育，加快建立社会保障体系，深入推进医药卫生体制改革，大力加强保障性住房建设，城乡最低生活保障标准和扶贫标准大幅提升，企业退休人员基本养老金水平持续提高。近年来农村居民收入增速快于城镇居民，城乡收入差距缩小态势开始显现，居民收入占国民收入比重有所提高，收入分配制度改革取得新的进展。
同时，收入分配领域存在的体制机制问题仍然存在，不能够适应人民群众要求政府提供均等化公共服务的要求，居民收入的差距逐渐扩大，影响各阶层人民共享改革开放的成果，甚至造成社会不稳定因素。近十年基尼系数均超过国际“警戒线”。基尼系数（Gini coefficient）是20世纪初意大利经济学家基尼根据劳伦茨曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标，是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，按照国际一般标准，0.4以上的基尼系数表示收入差距较大，当基尼系数达到0.6时，则表示收入悬殊。2000年，我国的基尼系数首次超过0.4。2013年，国家统计局公布了2003至2012年的基尼系数，均超过了0.4。
二、我国收入分配制度存在的问题
造成以上问题的原因主要是我国的经济结构不够合理，收入分配制度不够健全，初次分配和再分配没有处理好“效率”和“公平”的问题，还有部分违法乱纪行为也扰乱了收入分配的正常秩序。
一是经济结构不合理，增长方式仍然较为粗放。我国劳动力结构性失衡，中低端劳动力占比较大，劳动力的职业素质不高。虽然近年来大力推行的劳动力培训等项目对提高农民工的素质有所助益，但不能从根本上改变局面，相应的劳动力的薪酬水平仍然很低。
二是劳动报酬在初次分配中占比较低。《2011中国薪酬报告》显示，我国居民收入增长远远低于财政收入和企业收入增长，居民收入占国民收入相对比重不升反降。国家统计局的数据显示，2011年，我国城镇居民人均可支配收入比上年名义增长14.1%，扣除价格因素，实际增长8.4%，低于GDP增长率0.8个百分点。在市场经济条件下，初次分配主要由生产要素供求状况和企业生产经营业绩决定，市场机制发挥主导作用，初次分配虽然更加注重效率，但也不能片面地忽视公平。
三是再分配的调节机制不完善。再分配主要是政府通过税收、社会保障支出、转移支付等手段对初次分配所得进行调节，以缩小地区间收入差距，保持社会稳定，维护社会公平。目前看来，我国财税体制仍然不够科学和完善，通过税收调节高收入的机制没有建立起来，社会保障支出虽然逐年递增，但保障水平仍然偏低，转移制度在均衡不同地区、不同人群的收入水平的调节作用仍有待加强。
四是收入分配秩序不够规范。乱收费现象在广大基层政府仍然存在，非税收入的管理需要进一步规范。在个人收入领域，部门机关事业单位还存在乱发津贴补贴的问题，甚至个别领导干部严重腐败，通过非法手段敛财。
三、审计应发挥监督作用促进配套改革
收入分配改革触及社会方方面面，是一项长期而艰巨的任务。审计工作具有宪法赋予的监督职能，应该积极参与其中，充分发挥“免疫系统”功能，促进完善国家治理，与其他部门共同推进这项重要的改革制度。
一是加强对财政专项资金的审计，促进经济结构的战略调整。近年来，为了转变经济发展方式，国家设置鼓励技术更新改造、淘汰落后产能、发展战略新兴产业等方面的财政专项，对市场行为进行调控和引导。同时不断加大“三农”投入，提高农民的收入水平，减少农村、农民的负担。审计机关应加强对上述资金的审计，促进财政资金的效益得到最大限度发挥，财政资金的使用高效安全。
二是加强财税体制审计的深度和广度，持续致力于推动税制改革。不断完善转移支付制度，加大对税务部门的审计力度，配合国家结构性减税的改革，减少基层政府和税务部门的阻力，从体制机制上解决再分配调节力度不大的问题，促进收入地区间、群体间收入差距的逐渐缩小。
三是加强对国家机关、企事业单位职工薪酬的审计，维护规范津补贴政策的严肃性。同时从体制机制角度出发，对国有垄断企业职工薪酬进行广泛调查，既维护国有收益的安全和完整，同时促进对高收入人群的调节。
四是加强对“三公”经费的审计，推动“三公”经费的公开透明。《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确提出，坚决反对铺张浪费，严格控制“三公”经费预算，全面公开“三公”经费使用情况。在预算执行审计中，应当将“三公”经费审计放在重中之重，从预算编制到预算执行全程跟踪，重点剖析其结构和趋势，关注是否存在在其他科目支出“三公”经费的违规行为。
五是增强大案要案意识，推进反腐倡廉建设，维护收入分配秩序。十八大报告特别强调，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命的伤害，甚至亡党亡国。审计部门作为国家防治腐败的一个重要组成部分，一直发挥着重要作用，在今后的工作中，更应时刻树立大案要案的意识，大力查处非法收入，促进公平有序的收入分配制度的建立。（韩丹）
一、我国收入分配改革总体进展状况
1978年的十一届三中全会提出，收入分配要“克服平均主义”，在广大农村推行家庭联产承包责任制，“缴够国家的，留下集体的，剩下都是自己的”，这是建国后我国收入分配制度的重大变革。随着改革开放的不断深化，我国收入分配制度改革逐步推进，形成了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节框架初步形成，有力地推动了社会主义市场经济体制的建立，极大地促进了国民经济快速发展，城乡居民人均实际收入平均每十年翻一番，家庭财产稳定增加，人民生活水平显著提高。实践证明，我国收入分配制度是与基本国情、发展阶段总体相适应的。
特别是党的十六大以来，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，充分发挥再分配调节功能，加大对保障和改善民生的投入，彻底取消农业税，大幅增加涉农补贴，全面实施免费义务教育，加快建立社会保障体系，深入推进医药卫生体制改革，大力加强保障性住房建设，城乡最低生活保障标准和扶贫标准大幅提升，企业退休人员基本养老金水平持续提高。近年来农村居民收入增速快于城镇居民，城乡收入差距缩小态势开始显现，居民收入占国民收入比重有所提高，收入分配制度改革取得新的进展。
同时，收入分配领域存在的体制机制问题仍然存在，不能够适应人民群众要求政府提供均等化公共服务的要求，居民收入的差距逐渐扩大，影响各阶层人民共享改革开放的成果，甚至造成社会不稳定因素。近十年基尼系数均超过国际“警戒线”。基尼系数（Gini coefficient）是20世纪初意大利经济学家基尼根据劳伦茨曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标，是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，按照国际一般标准，0.4以上的基尼系数表示收入差距较大，当基尼系数达到0.6时，则表示收入悬殊。2000年，我国的基尼系数首次超过0.4。2013年，国家统计局公布了2003至2012年的基尼系数，均超过了0.4。
二、我国收入分配制度存在的问题
造成以上问题的原因主要是我国的经济结构不够合理，收入分配制度不够健全，初次分配和再分配没有处理好“效率”和“公平”的问题，还有部分违法乱纪行为也扰乱了收入分配的正常秩序。
一是经济结构不合理，增长方式仍然较为粗放。我国劳动力结构性失衡，中低端劳动力占比较大，劳动力的职业素质不高。虽然近年来大力推行的劳动力培训等项目对提高农民工的素质有所助益，但不能从根本上改变局面，相应的劳动力的薪酬水平仍然很低。
二是劳动报酬在初次分配中占比较低。《2011中国薪酬报告》显示，我国居民收入增长远远低于财政收入和企业收入增长，居民收入占国民收入相对比重不升反降。国家统计局的数据显示，2011年，我国城镇居民人均可支配收入比上年名义增长14.1%，扣除价格因素，实际增长8.4%，低于GDP增长率0.8个百分点。在市场经济条件下，初次分配主要由生产要素供求状况和企业生产经营业绩决定，市场机制发挥主导作用，初次分配虽然更加注重效率，但也不能片面地忽视公平。
三是再分配的调节机制不完善。再分配主要是政府通过税收、社会保障支出、转移支付等手段对初次分配所得进行调节，以缩小地区间收入差距，保持社会稳定，维护社会公平。目前看来，我国财税体制仍然不够科学和完善，通过税收调节高收入的机制没有建立起来，社会保障支出虽然逐年递增，但保障水平仍然偏低，转移制度在均衡不同地区、不同人群的收入水平的调节作用仍有待加强。
四是收入分配秩序不够规范。乱收费现象在广大基层政府仍然存在，非税收入的管理需要进一步规范。在个人收入领域，部门机关事业单位还存在乱发津贴补贴的问题，甚至个别领导干部严重腐败，通过非法手段敛财。
三、审计应发挥监督作用促进配套改革
收入分配改革触及社会方方面面，是一项长期而艰巨的任务。审计工作具有宪法赋予的监督职能，应该积极参与其中，充分发挥“免疫系统”功能，促进完善国家治理，与其他部门共同推进这项重要的改革制度。
一是加强对财政专项资金的审计，促进经济结构的战略调整。近年来，为了转变经济发展方式，国家设置鼓励技术更新改造、淘汰落后产能、发展战略新兴产业等方面的财政专项，对市场行为进行调控和引导。同时不断加大“三农”投入，提高农民的收入水平，减少农村、农民的负担。审计机关应加强对上述资金的审计，促进财政资金的效益得到最大限度发挥，财政资金的使用高效安全。
二是加强财税体制审计的深度和广度，持续致力于推动税制改革。不断完善转移支付制度，加大对税务部门的审计力度，配合国家结构性减税的改革，减少基层政府和税务部门的阻力，从体制机制上解决再分配调节力度不大的问题，促进收入地区间、群体间收入差距的逐渐缩小。
三是加强对国家机关、企事业单位职工薪酬的审计，维护规范津补贴政策的严肃性。同时从体制机制角度出发，对国有垄断企业职工薪酬进行广泛调查，既维护国有收益的安全和完整，同时促进对高收入人群的调节。
四是加强对“三公”经费的审计，推动“三公”经费的公开透明。《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确提出，坚决反对铺张浪费，严格控制“三公”经费预算，全面公开“三公”经费使用情况。在预算执行审计中，应当将“三公”经费审计放在重中之重，从预算编制到预算执行全程跟踪，重点剖析其结构和趋势，关注是否存在在其他科目支出“三公”经费的违规行为。
五是增强大案要案意识，推进反腐倡廉建设，维护收入分配秩序。十八大报告特别强调，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命的伤害，甚至亡党亡国。审计部门作为国家防治腐败的一个重要组成部分，一直发挥着重要作用，在今后的工作中，更应时刻树立大案要案的意识，大力查处非法收入，促进公平有序的收入分配制度的建立。（韩丹）
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