基于审计实践的海域管理使用思考
潘海洋 审计署广州办；杨静 审计署重庆办；郭晓燕 审计署长春办
2003年5月9日，国务院印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，标志着我国开发利用海洋资源、发展海洋经济进入一个新时期。据国家海洋局官方数据显示，全国海洋产业总产值2003年为10077亿元，2011年则达到45570亿元，年平均增长速度达20.76%，远超过同期国民经济增长速度，占国内生产总值的比重也由2003年的3.8%增加到2011年的9.7%，海洋经济在国民经济中的重要地位日益显现，如何对海域进行科学管理显得越来越重要，本文拟从审计的视角，对强化海域管理进行探讨。
一、我国海域管理使用制度的历史沿革及相关规定
我国的海域，包括中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。
1993年5月31日，财政部、国家海洋局颁布了《国家海域使用管理暂行规定》（〔93〕财综字第73号）这一部门规章，是我国第一个国家层面的海域使用管理办法，为加强国家海域的综合管理，保证海域的合理利用和持续开发，提高海域使用的社会、经济和生态环境的整体效益提供了制度保障。
随着海洋经济在经济社会中的作用日益显著，1993年出台的暂行规定，已不适应新形势海域管理使用的需要，2001年10月27日，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国海域使用管理法》，该法分为八章54条，对海域使用的申请审批、职责权限、海域使用金的缴交减免等作了更为详细的规定。该法的颁布实施，对我国海洋事业发展具有重要意义，体现了国家对海洋事业发展管理已经上升到法律层面，各沿海省市结合本地实际，纷纷出台了地方性规章，以保证更好地管理使用海域。
在法律框架下，国家相关部门根据新形势的要求，对有关管理规定适时进行了调整。如1993年出台的暂行规定“海域使用金征收标准每年每亩不得低于100元”标准明显偏低，2007年1月24日出台了《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》，将我国16个沿海省、自治区、计划单列市的海域分为6个等别，根据用海方式，海域被划分为填海造地用海、构筑物用海、围海用海、开放式用海、其他用海等五大类19个小类用海类型，征收方式分为一次性征收和按年度征收两种。2009年出台的《海域使用分类》将原19个小类进一步细化为31个小类用海类型。
此外，2008年3月27日，监察部、原人事部、财政部、国家海洋局出台的《海域使用管理违法违纪行为处分规定》，对海域使用管理中可能出现的违法违纪行为作出了更为明确的处理处罚规定。2009年8月18日，财政部、国家海洋局颁布了《海域使用金使用管理暂行办法》，对海域使用金的规范使用，提高资金使用效益提出了制度参考。
二、当前海域管理使用中存在的主要问题
近年来，海洋行政主管部门、财政部门等对海域管理工作越来越重视，依法用海、依法管海意识有了明显增强，用海、管海水平也逐年提高，但在审计工作实践中发现，目前我国在海域管理使用方面，有些问题应引起注意，尽快予以改进和完善。
一是围填海年度计划指标约束力弱。2009年，国家发展改革委、国家海洋局出台的《关于加强围填海规划计划管理的通知》明确，实施围填海年度计划管理，国家海洋局统筹提出年度全国围填海年度总量建议和分省方案，国家发展改革委根据国家宏观调控的总体要求，经综合平衡后，形成全国围填海计划，围填海计划指标是年度最大围填海规模。2011年，两部门出台的《围填海计划管理办法》进一步明确，围填海活动必须纳入围填海计划管理，围填海计划指标实行指令性管理，不得擅自突破，计划年度内未安排使用的围填海计划指标作废，不得跨年度转用。由此可见，主管部门已越来越强烈地意识到海域的稀缺性和不可恢复性，希望通过指标控制来提高海域资源的使用效率和质量。但由于当前我国填海造地用海价格总体偏低，其海域使用金征收标准最高为16.25万元/亩，最低仅为2万元/亩，远低于沿海各省市建设用地购置成本，再加上供地规模和结构受限，造成地方政府和相关企业填海造地的用海需求极端旺盛，加之执法检查机构查处力度的不足和违法成本过低，国家围填海年度计划指标约束形同虚设，即使不包括非法用海面积，各地政府颁发用海使用权证的项目用海面积超计划指标现象就相当普遍。
二是单位或个人非法用海现象屡禁不止。《海域使用管理法》规定，单位和个人使用海域，必须报有批准权的人民政府批准。并明确未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。但实际中，部分单位或个人在未取得海域使用审批手续或仅仅取得海洋行政主管部门用海预审手续的情况下，违规开展填海、围海等非法用海行为，而且一旦围填海事实形成，由于可操作性不强，执法机构在实际中往往难以作出令违规单位或个人退还非法占用海域、恢复海域原状的处罚，大多在处以一定的罚款后，仍同意用海单位或个人继续按正常程序重新申请项目用海，违法成本不高，造成非法用海问题频频发生。此外，海下管道用海等行为本身具有的隐蔽性，也给执法检查工作带来一定的难度。
三是主管部门越权审批项目用海问题时有发生。《海域使用管理法》规定，填海50公顷以上、围海100公顷以上、国家重大建设项目等项目用海，应当报国务院审批。但在实际操作中，地方各级政府出于促进本地经济发展或扶持某些本地项目发展的需要，擅自对一些应上报上级政府审批的项目越权予以审批，甚至与项目单位串通一气，将大项目化整为零，拆分成若干个小项目，从而在形式上“合理”地规避了上级政府的审批。此外，部分地方政府为了地方经济发展需要，采取直接或通过先征后返、财政补贴等间接形式违规减免海域使用金，更有甚者，通过越权减免应缴中央的海域使用金来换取地方的投资项目，致使中央财政资金受损。
四是经营性项目用海招标拍卖制度不够完善。2006年10月，国家海洋局出台了《海域使用权管理规定》，对海域使用权招标拍卖工作仅作出了原则性的规定。2010年，国家海洋局将制定海域使用权招标拍卖管理办法作为其部门年度海域管理工作要点之一，但目前仍未出台全国统一的海域使用权招标拍卖实施细则和操作规范，尤其是经营性用海项目招标拍卖缺乏硬性制度约束和规范的操作流程，该项工作目前仍处于由地方海洋主管部门各自为政，自行组织实施阶段，未能形成统一合理有效的竞争机制，未能充分发挥市场机制在配置海域资源中的基础性作用，难以实现海域资源价值的最大化。
五是行政审批程序繁琐效率低下。海域使用金实行有偿使用制度，30%缴入中央国库，70%缴入用海项目所在地的省级地方国库。对部分项目用海，如军事用海、非经营性交通基础设施用海、教学、科研、防灾减灾等非经营性公益事业用海等，可以依法申请减免海域使用金，但整个行政审批程序繁琐。如一个项目用海在县辖区域内，申请人在收到《海域使用金缴款通知书》后，需逐级向县、市和省级财政部门、海洋行政主管部门申请减免应缴地方国库的海域使用金。若申请减免应缴中央国库的海域使用金，还需由所在地省级财政、海洋主管部门审核后，提出书面审核意见后，经国家海洋局初审，再报财政部最终审批。整个申请减免程序最终获批，往往在半年以上甚至更久，如果中间需要补充报送有关证明材料，则审批时间会更长，而减免海域使用金额往往只有几十万甚至几万元。
三、健全完善海域管理使用的几点建议
（一）源头约束，健全完善制度。国家海洋、财政等行政主管部门，应结合经济形势发展变化实际，在《海域使用管理法》基础上尽快出台《海域使用管理法实施细则》，完善海域管理的法制建设，对海域管理工作的开展提供制度支持。尽快启动海域使用金征收标准修订工作，探索建立健全海域使用金标准动态管理机制，抓紧出台经营性用海项目招标拍卖实施细则，依法推行海域使用权招标拍卖，充分发挥市场机制在配置海域资源中的基础性作用，有效改善我国海域使用成本过低现状，使海域使用金征收标准符合地区经济发展的实际水平，有效实现国有海域资源的保值增值。
（二）过程控制，切实提高执行力。国家海洋、财政等行政主管部门应紧紧围绕国家宏观调控政策，结合现行海洋功能区划实际，进一步严格实施围填海计划控制指标管理，建立健全中央和地方围填海年度计划台账管理，明确围填海计划编制和管理的程序和要求，加强指标管理控制，坚持节约、集约用海。严格按审批权限规范项目用海审批，优先保障民生项目、国家能源与交通等重大基础设施建设、重点海洋产业等用海需求，杜绝越权审批，有效改善当前海域使用的开发无度、利用无序、管理缺失状况，切实提高稀缺海域资源的使用效率。从严海域使用金的征收和减免审批工作，优化审批手续，切实提高行政审批效率，真正做到应收尽收，规范减免，同时，提高海域使用金的支出管理，提高资金使用效益。
（三）后续跟踪，加强监督检查。我国海洋行政主管部门及其海监执法机构隶属于地方政府，执法行为受本地政府影响较大，因此，首先需进一步理顺海洋行政主管部门运行管理的体制机制，增强其独立性，有效扭转其难以执法到位的尴尬局面。尽快完善国家各级海域数据库，在真实掌握全国实际用海底数基础上，进一步提高海域管理能力建设，结合卫星遥感、航空遥感和地面监视监测等先进技术手段，开展海域使用的常规性检查工作，对查处的未经批准非法用海、违规用海等行为，纪检监察、海洋、财政、审计等部门应密切配合，加大惩处力度，追究有关人员责任，提高其违法成本，最终实现我国海域资源的可持续利用。同时，提高海域管理使用过程中的公开透明度，引入社会监督力量，健全和完善海域管理使用的社会监督机制。（潘海洋 审计署广州办；杨静 审计署重庆办；郭晓燕 审计署长春办）
一、我国海域管理使用制度的历史沿革及相关规定
我国的海域，包括中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。
1993年5月31日，财政部、国家海洋局颁布了《国家海域使用管理暂行规定》（〔93〕财综字第73号）这一部门规章，是我国第一个国家层面的海域使用管理办法，为加强国家海域的综合管理，保证海域的合理利用和持续开发，提高海域使用的社会、经济和生态环境的整体效益提供了制度保障。
随着海洋经济在经济社会中的作用日益显著，1993年出台的暂行规定，已不适应新形势海域管理使用的需要，2001年10月27日，全国人民代表大会常务委员会颁布了《中华人民共和国海域使用管理法》，该法分为八章54条，对海域使用的申请审批、职责权限、海域使用金的缴交减免等作了更为详细的规定。该法的颁布实施，对我国海洋事业发展具有重要意义，体现了国家对海洋事业发展管理已经上升到法律层面，各沿海省市结合本地实际，纷纷出台了地方性规章，以保证更好地管理使用海域。
在法律框架下，国家相关部门根据新形势的要求，对有关管理规定适时进行了调整。如1993年出台的暂行规定“海域使用金征收标准每年每亩不得低于100元”标准明显偏低，2007年1月24日出台了《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》，将我国16个沿海省、自治区、计划单列市的海域分为6个等别，根据用海方式，海域被划分为填海造地用海、构筑物用海、围海用海、开放式用海、其他用海等五大类19个小类用海类型，征收方式分为一次性征收和按年度征收两种。2009年出台的《海域使用分类》将原19个小类进一步细化为31个小类用海类型。
此外，2008年3月27日，监察部、原人事部、财政部、国家海洋局出台的《海域使用管理违法违纪行为处分规定》，对海域使用管理中可能出现的违法违纪行为作出了更为明确的处理处罚规定。2009年8月18日，财政部、国家海洋局颁布了《海域使用金使用管理暂行办法》，对海域使用金的规范使用，提高资金使用效益提出了制度参考。
二、当前海域管理使用中存在的主要问题
近年来，海洋行政主管部门、财政部门等对海域管理工作越来越重视，依法用海、依法管海意识有了明显增强，用海、管海水平也逐年提高，但在审计工作实践中发现，目前我国在海域管理使用方面，有些问题应引起注意，尽快予以改进和完善。
一是围填海年度计划指标约束力弱。2009年，国家发展改革委、国家海洋局出台的《关于加强围填海规划计划管理的通知》明确，实施围填海年度计划管理，国家海洋局统筹提出年度全国围填海年度总量建议和分省方案，国家发展改革委根据国家宏观调控的总体要求，经综合平衡后，形成全国围填海计划，围填海计划指标是年度最大围填海规模。2011年，两部门出台的《围填海计划管理办法》进一步明确，围填海活动必须纳入围填海计划管理，围填海计划指标实行指令性管理，不得擅自突破，计划年度内未安排使用的围填海计划指标作废，不得跨年度转用。由此可见，主管部门已越来越强烈地意识到海域的稀缺性和不可恢复性，希望通过指标控制来提高海域资源的使用效率和质量。但由于当前我国填海造地用海价格总体偏低，其海域使用金征收标准最高为16.25万元/亩，最低仅为2万元/亩，远低于沿海各省市建设用地购置成本，再加上供地规模和结构受限，造成地方政府和相关企业填海造地的用海需求极端旺盛，加之执法检查机构查处力度的不足和违法成本过低，国家围填海年度计划指标约束形同虚设，即使不包括非法用海面积，各地政府颁发用海使用权证的项目用海面积超计划指标现象就相当普遍。
二是单位或个人非法用海现象屡禁不止。《海域使用管理法》规定，单位和个人使用海域，必须报有批准权的人民政府批准。并明确未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。但实际中，部分单位或个人在未取得海域使用审批手续或仅仅取得海洋行政主管部门用海预审手续的情况下，违规开展填海、围海等非法用海行为，而且一旦围填海事实形成，由于可操作性不强，执法机构在实际中往往难以作出令违规单位或个人退还非法占用海域、恢复海域原状的处罚，大多在处以一定的罚款后，仍同意用海单位或个人继续按正常程序重新申请项目用海，违法成本不高，造成非法用海问题频频发生。此外，海下管道用海等行为本身具有的隐蔽性，也给执法检查工作带来一定的难度。
三是主管部门越权审批项目用海问题时有发生。《海域使用管理法》规定，填海50公顷以上、围海100公顷以上、国家重大建设项目等项目用海，应当报国务院审批。但在实际操作中，地方各级政府出于促进本地经济发展或扶持某些本地项目发展的需要，擅自对一些应上报上级政府审批的项目越权予以审批，甚至与项目单位串通一气，将大项目化整为零，拆分成若干个小项目，从而在形式上“合理”地规避了上级政府的审批。此外，部分地方政府为了地方经济发展需要，采取直接或通过先征后返、财政补贴等间接形式违规减免海域使用金，更有甚者，通过越权减免应缴中央的海域使用金来换取地方的投资项目，致使中央财政资金受损。
四是经营性项目用海招标拍卖制度不够完善。2006年10月，国家海洋局出台了《海域使用权管理规定》，对海域使用权招标拍卖工作仅作出了原则性的规定。2010年，国家海洋局将制定海域使用权招标拍卖管理办法作为其部门年度海域管理工作要点之一，但目前仍未出台全国统一的海域使用权招标拍卖实施细则和操作规范，尤其是经营性用海项目招标拍卖缺乏硬性制度约束和规范的操作流程，该项工作目前仍处于由地方海洋主管部门各自为政，自行组织实施阶段，未能形成统一合理有效的竞争机制，未能充分发挥市场机制在配置海域资源中的基础性作用，难以实现海域资源价值的最大化。
五是行政审批程序繁琐效率低下。海域使用金实行有偿使用制度，30%缴入中央国库，70%缴入用海项目所在地的省级地方国库。对部分项目用海，如军事用海、非经营性交通基础设施用海、教学、科研、防灾减灾等非经营性公益事业用海等，可以依法申请减免海域使用金，但整个行政审批程序繁琐。如一个项目用海在县辖区域内，申请人在收到《海域使用金缴款通知书》后，需逐级向县、市和省级财政部门、海洋行政主管部门申请减免应缴地方国库的海域使用金。若申请减免应缴中央国库的海域使用金，还需由所在地省级财政、海洋主管部门审核后，提出书面审核意见后，经国家海洋局初审，再报财政部最终审批。整个申请减免程序最终获批，往往在半年以上甚至更久，如果中间需要补充报送有关证明材料，则审批时间会更长，而减免海域使用金额往往只有几十万甚至几万元。
三、健全完善海域管理使用的几点建议
（一）源头约束，健全完善制度。国家海洋、财政等行政主管部门，应结合经济形势发展变化实际，在《海域使用管理法》基础上尽快出台《海域使用管理法实施细则》，完善海域管理的法制建设，对海域管理工作的开展提供制度支持。尽快启动海域使用金征收标准修订工作，探索建立健全海域使用金标准动态管理机制，抓紧出台经营性用海项目招标拍卖实施细则，依法推行海域使用权招标拍卖，充分发挥市场机制在配置海域资源中的基础性作用，有效改善我国海域使用成本过低现状，使海域使用金征收标准符合地区经济发展的实际水平，有效实现国有海域资源的保值增值。
（二）过程控制，切实提高执行力。国家海洋、财政等行政主管部门应紧紧围绕国家宏观调控政策，结合现行海洋功能区划实际，进一步严格实施围填海计划控制指标管理，建立健全中央和地方围填海年度计划台账管理，明确围填海计划编制和管理的程序和要求，加强指标管理控制，坚持节约、集约用海。严格按审批权限规范项目用海审批，优先保障民生项目、国家能源与交通等重大基础设施建设、重点海洋产业等用海需求，杜绝越权审批，有效改善当前海域使用的开发无度、利用无序、管理缺失状况，切实提高稀缺海域资源的使用效率。从严海域使用金的征收和减免审批工作，优化审批手续，切实提高行政审批效率，真正做到应收尽收，规范减免，同时，提高海域使用金的支出管理，提高资金使用效益。
（三）后续跟踪，加强监督检查。我国海洋行政主管部门及其海监执法机构隶属于地方政府，执法行为受本地政府影响较大，因此，首先需进一步理顺海洋行政主管部门运行管理的体制机制，增强其独立性，有效扭转其难以执法到位的尴尬局面。尽快完善国家各级海域数据库，在真实掌握全国实际用海底数基础上，进一步提高海域管理能力建设，结合卫星遥感、航空遥感和地面监视监测等先进技术手段，开展海域使用的常规性检查工作，对查处的未经批准非法用海、违规用海等行为，纪检监察、海洋、财政、审计等部门应密切配合，加大惩处力度，追究有关人员责任，提高其违法成本，最终实现我国海域资源的可持续利用。同时，提高海域管理使用过程中的公开透明度，引入社会监督力量，健全和完善海域管理使用的社会监督机制。（潘海洋 审计署广州办；杨静 审计署重庆办；郭晓燕 审计署长春办）
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