刍议土地审计的重点和关键因素
冯振超(审计署兰州办)
【发布时间:2013年04月07日】
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    摘要:土地在我国成为越来越稀缺的资源,重要性不言而喻,但现状令人担忧,亟须土地审计介入。本文就土地审计介入的重点方面和土地审计的要素作了粗略探讨。
    关键词:土地审计  现状  重点 要素
    
    在我国,土地(包括农用地、建设用地和未利用地)既是一种特殊的资产,更是一种越来越稀缺的资源,事关国家社会经济的可持续发展。但是近些年来,土地领域出现问题呈现多发态势,对于国家审计来说,必须深入研究土地审计,深化对土地审计的认识。就目前土地审计,笔者有以下几点思考。
    
    一、土地领域的现状亟须土地审计的介入
    
    土地的重要性不言而喻,但是目前土地领域的现状又令人担忧。
    
    (一)农用地是国民经济安全运行的重要基础,其中耕地关乎国家粮食安全,林地、草原等土地直接影响国家的资源、环境气候安全,但是耕地面积还在不断减少,乱占耕地、耕地占多补少、占优补劣等现象仍大量存在,森林、草原也是如此,这些严重威胁着国家的粮食安全、环境安全。

    (二)土地是国家宏观调控政策的重要手段,但是不少地方阳奉阴违,宏观调控效果大打折扣。国家发布《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》、《划拨用地目录》,通过土地供应调整产业结构和经济结构,达到宏观调控效果。对于项目建设用地,国家是按照“区别对待、有保有压”的原则进行审批的,但是,近年来,为了招商引资、完成经济指标任务,一些地方政府默许、甚至支持一些建设项目违法用地,而部分项目本身就违反了国家有关产业政策,在国家严格控制之列,如别墅类房地产开发项目、高尔夫球场项目、部分两高一资行业项目。这些现象给宏观调控增加了巨大的阻力,影响了宏观政策的效果。

    (三)基于土地的各项收入是财政收入的重要组成部分,同时土地也是政府的重要融资平台。但是土地出让金收入管理混乱,应征未征、挤占挪用等现象大量存在(审计署2010年第6号审计公告),融资平台举债规模过大,不少地方政府把土地出让金收入作为主要财政收入来源,形成畸形财政、卖地财政,透支未来土地收益,这些造成了巨大的现实财政风险和潜在财政风险。

    (四)土地法律法规不断强化完善,但土地领域违法违规、腐败行为和侵害群众利益不断出现,是我国社会的热点和难点问题。土地领域中违法违规占用土地,越权审批,低价出让土地侵害国家利益等等问题一直存在;在征地上损害群众利益导致群体性事件不时出现,破坏社会和谐,与土地密切相关的工程建设领域更是成为国家重点治理对象……这些造成了巨大的国有资产流失,损害了党和政府形象,破坏了社会稳定。

    因此,土地领域的现状不容乐观,亟须土地审计的介入。根据国家审计的职责,土地审计应该在土地领域发挥维护国民经济健康平稳运行、维护国有资产安全、促进社会公平正义的建设作用。

    二、土地审计应关注六个重点

    土地审计涵盖许多方面,审计人员在执行中应提高宏观意识,增进敏感性,突出重点。就目前来看,土地审计至少应该关注以下几个重点:

    (一)土地审计要关注与土地相关的财政收支管理问题。土地的征收、使用、出让及流转涉及土地出让金、耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地有偿使用费、森林植被恢复费、水土保持设施费、新菜地基金等众多规费,这些规费有的直接上缴中央国库,有的在中央和地方分成,有的留给地方使用。审计中应重点关注各项规费征收、使用和分配的合法合规性,尤其是有无损害国家经济利益。

    (二)土地审计要关注与土地相关的国家宏观政策执行情况。土地是国家宏观调控的一种特殊手段,关系着国家产业政策调整等战略的顺利实施。当前审计应重点关注地方政府有阳奉阴违国家政策,向不符合要求的高耗能、高污染、资源性企业及国家明令限制供地、禁止供地项目审批土地,有无先征后返等变相违反国家产业调整政策的情况。

    (三)土地审计要关注与土地相关的资源保护问题。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家每年投入巨大资金来建设和保护耕地、森林、草原等资源,保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用,成果来之不易,因此土地审计要重点关注土地资源闲置浪费,环境保护措施有无做到“三同时”,临时用地的复垦情况,耕地、林地、草地是否做到占补平衡,有无破坏、污染土地等情况。

    (四)土地审计要关注与土地相关的群众利益问题。群众利益无小事。建设项目的征地拆迁直接关系着群众的利益,也关系着社会的稳定,国家审计应从政治高度予以特别关注。土地审计中应重点关注征地拆迁程序是否执行到位,补偿标准是否合适,补偿是否足额发放,有无截留克扣,失地群众有无后续社会保障措施等,避免群体性事件的发生。

    (五)土地审计要关注与土地相关的违法违规及腐败问题。近些年土地领域中违法违规审批土地,违法违规占用土地以及腐败案件一直居高不下,成为社会的焦点。土地审计中应重点关注有无严重违法违规占地和批地,土地是否落实招拍挂制度,有无利用土地低价招商,有无擅自取消应征规费,以及背后是否存在腐败问题。

    (六)土地审计要关注与土地相关的新动向、新问题及体制、机制、制度问题。国家实行严格的土地管理制度,但是土地领域出现的新情况、新问题仍然很多,有的需要深入研究。一些违规现象背后的原因是土地预审时少申报,建设中多征占,用地指标管理机制不健全,凸现了目前土地预审制度、监管制度及用地指标管理中的问题;还有如以租代征现象,卖地财政,土地融资平台等新问题都需要关注。土地审计中要重点关注和剖析此类新问题的原因和危害,从体制、机制、制度上提出针对性的意见。

    三、土地审计要抓住六个关键要素

    一个涉及土地的项目需要理清思路才能搞好审计。以一个基础设施项目为例,抓住六个关键要素后土地审计的思路基本能够形成。

    (一)项目性质。项目性质关系到项目是否合法合规的问题。国家对建设项目按产业结构调整政策划分为鼓励类、限制类和禁止类,相应的土地供应方式不同,国家发改委和国土资源部不定期发布《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》,查阅即可知晓。

    (二)土地获得方式。土地取得方式关系到土地收入的分配问题。目前土地获得方式有无偿划拨和有偿出让取得两种。划拨用地是无偿获得,长期使用的,国家对划拨用地有严格限制,通过查阅《划拨用地目录》可知;有偿出让通过招、拍、挂方式取得,有相应的使用年限,用地单位需要交纳土地出让金,土地所在地政府须按照规定标准向中央政府缴纳新增建设用地有偿使用费,并且需要上缴用于农业土地开发的土地出让金。

    (三)用地性质。建设用地分为永久性用地和临时性用地,大部分建设项目都会涉及永久性用地和临时性用地,但是两者的用地程序和补偿标准不同。永久性用地征收使用需根据权限由国务院或省级政府批准,征地补偿标准由土地管理法明确规定了范围;临时性用地仅需根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费,临时用地一般不超过两年,且不得修建永久性建筑物,用地单位有复垦的法定义务,否则须交纳土地开垦费。

    (四)土地类别。土地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。分清土地的类别意义在于,除依照《中华人民共和国土地管理法》外,不同的土地在征收、使用及补偿上同时还要遵守《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》等法律法规的有关规定,缴纳不同种类的征地补偿。征收耕地、林地、草地后都需要履行占补平衡的法定义务,不能履行的须按标准交纳耕地开垦费、森林植被恢复补偿费、草原恢复费等。

    (五)土地数量。土地数量主要涉及建设用地审批权限在中央和省级政府之间的划分。《中华人民共和国土地管理法》规定,征收“(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的”由国务院批准,征收其他土地由省级人民政府批准,并报国务院备案。但现实情况是不少地方为了规避国务院的审批,企业或地方政府协助拆分项目用地报批,扰乱国家土地秩序,需要格外关注。

    (六)土地性质。土地有国有土地、集体土地、建设单位自有土地,使用不同的土地涉及的环节不同。征收使用集体土地需要首先支付征地安置补偿费由国家将集体土地收归国有,然后进行招拍挂取得;使用建设单位自有土地,如果以前为划拨取得,现在不再符合划拨用地的,还需要补缴土地出让金。    

    总之,土地审计要服从服务于国民经济发展的全局,打破传统审计思路范畴,探索出系统的审计方法,才能发挥应有的审计免疫系统功能。(冯振超)
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