近年来，随着经济的持续发展和财税体制改革的不断深化，中央与省财政不断加大对县级财政的支持力度，我国绝大多数县乡地方财政收入实现了持续、快速、稳定增长，特别是从2010年起实施的“省直管县”财政体制改革，为缓解县乡财政困难、促进县乡财政经济发展起到了巨大的作用。但在广大中西部地区，相对于富裕地区经济基础偏薄弱，经济偏落后，县乡经济发展相对滞后，整体可用财力不大，财权与事权不匹配，县乡财政困难始终是困扰地方经济发展的突出问题。
    
    本文拟以2012年审计署组织的地方财政收支审计涉及的某省下辖县乡财政状况为例，对该省县乡财政现状和原因进行分析，探讨走出困境的思路和对策，以期达到抛砖引玉的目的。
    
    一、县乡财政发展现状
    
    该省地处中部地区，是农业大省。经济发展状况具有典型的“发展水平落后于东部，发展速度落后于西部”的中部地区发展特点，县乡经济发展情况在中部省份中比较具有代表性。从总体上看，该省大多数县乡财源紧张，主要表现在以下几个方面：
    （一）县乡经济总量小。目前，该省大多数县乡区域经济结构不优，地方经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，农业经济所占比重较高，对自然灾害的抵御能力较低，农业产业化、规模化、品牌化程度不高。工业经济处于初级阶段，缺乏大企业引领、大项目集聚、大产业支撑，项目建设和招商引资规模不大，融资机制仍需健全完善，第三产业特别是新兴服务业发展慢，民营经济占比低，经济增长缓慢，经济总量小。
    （二）财政收入质量低。县级财政收入构成中，税收收入所占比重较低，非税收入比重过高，几乎占到了一般预算收入的“半壁江山”。而非税收入绝大部分为单位的各种收费和罚没收入，没有真正形成财政的可用财力，财政收入质量较低。
    （三）财政平衡能力差。在财政收入质量不高且可用财力增长缓慢的情况下，支出却增长迅猛，县级财政在提高津补贴、乡镇机构改革、完善社会保障体系、推进医疗卫生体制改革、加大教育投入等方面的刚性需求激增，县乡财政难以平衡。一是如预算内教育经费支出占比等上级硬性考核指标，导致支出基数越滚越大。二是围绕完善社会保障等民生工程，财政兜底的压力骤然增加。三是国家不断出台调资政策，人员刚性支出居高不下。四是上级各类专项大多要求地方配套，增加了地方支出压力。
    （四）县级债务包袱重。据统计，截止2011年，该省大多数县级地方政府性债务余额已逾20亿元，另有因体制转轨等原因形成的粮食、供销企业政策性因素亏损挂账等隐性债务。目前大多已进入偿债高峰期，每年的还本付息金额近10亿元，县级财政面临较大的还本付息压力。县乡债务问题不但严重制约了地方经济的发展，影响了基层组织正常运转，又加大了财政运行风险，还可能造成农民负担反弹。
    
    二、财政困难的成因分析
    
    （一）体制改革不同步。“省直管县”财政体制改革与行政体制改革不同步，“省直管县”体制实施后，地市与县在财政上相互独立，但行政上却是隶属关系，导致行政权力分配与财政资源分配的不对称，公共资源配置低效，地市帮扶县发展的积极性减弱，对承担的区域性公共管理事务也缺乏必要的支持手段，县域经济的相对独立发展成为市级政府扩大市级中心城市规模的障碍。“省直管县”体制的初衷是“扩权强县”，加大对县域经济的帮扶力度，但部分地市在财力方面，不仅没有按照文件精神下放财力，甚至在税收征缴等方面出台相关政策，变相增加县级财政负担。
    （二）财权与事权不对称。县乡财政事权过大，财权过小，事权与财权不匹配，是导致基层财政陷入困境的根本原因。我国现行体制划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府特别是县乡政府承担事权过重，财政运行困难。基础教育、公共卫生等具有很大外部性的政府事权，过渡沉淀在基层政府，超出了县乡政府的财力可能。如农村义务教育具有全国范围内生产、消费的双重正外部属性，但目前财政体制下，县级财政承担了义务教育的绝大部分投入。如该省某县2012年本级公共财政预算收入为8.5亿元，较上年增加1亿元，实际可用财力只增加6500万元，而新增的教育支出就高达8400万元，每年新增的可用财力全部用于教育还不足填补此项要求的新增支出，又如廉租住房建设，2009年上级下达该县建设面积任务40230㎡，造价3190万元，上级补助仅1200万元，其余1190万元需本级财政兜底，2010年任务4743㎡，造价718万元，上级补助仅198万元，其余520万元需本级财政兜底。2011年任务17210㎡，造价2952万元，全部需本级财政兜底，三年累计该县财政兜底5462万元。
    （三）财政缺乏自主权。一是地方税收体系不完善。地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，地方没有税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权，增减财政收入的自主权很小。二是缺乏规范、透明的转移支付办法。相当一部分转移支付是通过专项补助进行的，没有明确和严格的事权为依据，随意性大，县乡很多精力放在了“跑部要钱”上。三是专项资金专款专用，县级政府没有调控权和支配权。
    （四）财政配套压力大。国家对交通、水利、能源、住房保障等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。同时，这些项目大多是由“中央点菜，地方买单，中央出钱，地方配套”，需要地方自行消化，使地方财政支出责任加大。在实事办理中，也不可避免地出现的一些“政绩工程”、“形象工程”，由上级下达硬性指标，一级压一级，层层分解落实，根本不考虑县级财力，脱离实际，浪费了大量资源，制约了城乡健康发展。
    （五）支出增长迅猛。虽然近几年来，县级财政支出规模不断增大，但就财力而言，仍是“虚胖子”。在增大的支出中，三分之一是刚性的人员支出（尤其是公务员津补贴改革、教师绩效工资改革、改善事业单位工作人员待遇以后），三分之一是不断推出的民生支出，三分之一是不断增大的建设项目支出。这三大块在很大程度上将财政的新增财力空间全部挤兑，甚至是新收难抵新支。
    
    三、缓解县乡财政困难的建议
    
    （一）理顺体制，合理调整利益关系。推行配套的行政体制改革，建立科学、规范化的各级政府间支出事权的划分格局，适当减轻县乡财政支出事权。将省、市、县政府间在行政管理、社会事务管理等方面的事权进行科学、合理地划分，相应的确定财权，使省、市、县之间财政的利益得到保障。同时，要进一步界定明确类似县市区域内的义务教育、公共卫生、医疗保障等基本公共服务，对涉及区域性的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任加以明晰。
    （二）深化改革，扩大县乡管理权限。进一步落实“省直管县”财政体制改革政策，理顺税收征缴级次，进一步规范专项转移支付的审批程序，逐步建立绩效评价制度，提高专项转移支付资金配置效益，确保专项转移支付政策目标的实现。
    （三）取消或降低配套，缓解县乡财政困难。进一步明确各级政府的支出责任，凡属省、地市政府承担的支出责任，应由同级财政全额保障经费，不以任何形式转嫁给县市。省、地市政府委托县市政府承办的事务，应足额安排专项经费，不留资金缺口。属于各级政府的共同事务，确需县市增加配套的，应充分考虑县市特别是财政困难县市的实际承受能力，不能因县市财政困难、无力落实配套资金而减少甚至取消对其进行的专项扶持。
    （四）规范管理，化解财政运行风险。进一步完善责任制，规范政府债务管理，加大督查力度，明确偿债责任，建立偿债风险基金，化解财政运行风险。（张善杰 刘晓霞） 

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