审计视角下国库现金管理的特点及风险防范分析
杨建勇（审计署成都办）
摘要：随着财政支付制度的改革和财政收入的高速增长，近年来各级财政的国库现金余额的规模越来越大，国库现金管理的重要性越来越突出。2006年，中央财政开始试行国库现金管理。2012年3月，国家允许省级财政进行国库现金管理试点。本文结合中央国库现金管理的情况，分析了省级国库现金管理与中央国库现金管理异同点，提出了应加强对地方国库现金管理的审计监督，并指出了审计应关注的重要方面。
关键词：国库；现金管理；审计
近年来,随着各级财政的国库现金余额的规模越来越大，国库现金管理的重要性越来越突出。国库现金管理，是指在确保国库支付需要的前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。2006年，中央财政开始试行国库现金管理。2012年3月，国家允许省级财政进行国库现金管理试点。随后，各地积极开展相关操作。我国地方国库现金管理金额巨大，各省少则几十亿元，多则几百亿元，如果操作稍有不慎，将造成巨大的问题和风险。因此，审计部门可以借鉴中央国库现金管理的经验教训并结合地方的特点，加强对地方国库现金管理的审计监督。
一、中央国库开展现金管理的情况
（一）开展国库现金管理的必要性。近年来，随着财政收入的高速增长和国库集中收付改革的全面推进，我国国库库款余额大幅增加。人民银行数据显示，全国2012年末的库款余额达20753.27亿元，是1999年末余额1785.5亿元的11.6倍。高峰时的2011年8月末，库款余额更是高达38799.59亿元。这当中，中央国库余额占全国公共财政收入的比重在40%以上。在国库库款余额大幅增长的情况下，中央财政仍维持了较大的国债发行规模，造成国库资金的闲置，降低了资金的使用效益，增加了运行成本。
（二）国库现金管理制度建立情况。经国务院批准，2006年，我国开始实施中央国库现金管理。随后，财政部、中国人民银行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，初步奠定了中央国库现金管理制度框架，并于当年正式开始实施国库现金管理操作。按照制度规定，财政部主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，中国人民银行主要负责监测货币市场情况，财政部与中国人民银行协商后签发操作指令，由中国人民银行具体操作。商业银行定期存款招投标，通过专门的招投标系统面向入围的商业银行以利率为标的进行公开招投标。国库在招投标当日将款项存入中标银行,同时以中标银行持有的国债作为质押品。
（三）国库现金管理现状。中央国库现金管理按照安全性、流动性和收益性相统一的原则，形成了以商业银行定期存款为主、买回国债等货币市场投资为辅的国库现金管理模式。2006年至2012年，财政部累计进行55期商业银行定期存款招投标，获取利息收入328亿元，累计拨出库款20696.4亿元，按时收回库款17696.4亿元，目前未到期的商业定期存款余额3000亿元，操作总量和年末余额均处于近年来的历史高位。从实践效果看，中央国库现金管理获得了较好经济收益，有效降低了财政筹资成本。不过，受制于多种因素，中央国库现金管理操作比较谨慎，产品比较单一，库款余额规模仍然较大。
二、地方国库现金管理的背景及特点
（一）地方国库开展现金管理的需求较为强烈。与中央国库类似，近年来全国各地的国库库款余额也大幅上升。如果按照地方国库占50％的比例测算，2012年末地方国库款余额高达10376.64亿元。在国库库款余额大幅增长的情况下，各地仍通过发行地方政府债券等手段来融资，造成国库资金的闲置，降低了资金的使用效益，增加了运行成本。因此，各地开展国库现金管理的需求十分强烈。
（二）政策依据。2012年3月23日，国务院办公厅下发《国务院办公厅转发财政部关于进一步加强财政专户管理意见的通知》，提出“在省级财政开展地方国库现金管理试点”，这为地方国库现金管理提供了政策支撑。
（三）地方国库现金管理的特点。地方国库现金管理与中央国库现金管理有相近的方面，也有自身的特点，值得关注和研究。主要有：
1.缺乏统一的制度规定。2012年3月国务院办公厅文件提出，“在省级财政开展地方国库现金管理试点”，但中央并没有制定统一的试点办法，对相关的原则、职责、流程等事项也没有要求。因此，各地必须自己制定相应的制度体系。
2.目标取向的不同。在现行体制下，地方政府将促进经济发展作为第一要务。因此，在进行省级国库现金管理过程中，地方政府除了希望获取直接的经济收益之外，更希望通过国库现金的注入，利用其基础货币的乘数效应，提高银行的放贷能力，推动经济发展。这样的多重目标，必然会对地方国库现金管理产生影响。
3.金融环境和平台的限制。中央国库现金管理的操作，通过中国人民银行“中央国库现金管理商业银行定期存款业务招投标系统”面向各商业银行的总行进行，招标结束后由中央国债登记结算有限责任公司按120%的比例办理国债质押手续。而在地方国库现金管理中，缺乏这样的平台。同时，各参与银行作为分行，不持有国债，也无权就利率进行投标报价。这些客观因素的限制，造成以利率为标的进行招投标并采用国债质押控制风险的操作方式，在实施过程中存在较大的难度。
三、审计应关注的重要方面
地方国库现金管理刚从省级财政开始试点，但鉴于其重要性和特殊性，审计部门有必要加强监督制衡，及时发现存在的问题，完善制度体系，避免不必要的损失和风险。具体来说，审计应关注以下方面：
（一）制度是否公平合理。应关注地方的制度办法等相关制度是否履行了必要的审批程序，是否体现了监督和制衡的原则。要特别关注参与银行及存款额度等关键事项的决策程序，是否贯彻了公平、公开、公正的原则，是否存在暗箱操作的空间。
（二）实施是否科学有效。要关注地方国库现金管理在执行过程中，是否体现了安全性、流动性和效益性相统一。要关注国库现金收支的预测是否准确，库底余额是否合理，有无影响正常支付。
（三）风险防范措施是否得力。确保国库资金的绝对安全，是进行地方国库现金管理需要考虑的首要因素，美国等西方发达国家在库款安全上也出现过问题。因此，审计应关注在现有条件下，国库现金管理中风险防范措施的科学性和有效性，从而为各级政府的决策提供切实可行的建议。
（四）对货币政策有无影响。由于国库现金作为基础货币具有较强的乘数效应，因此除了关注地方国库现金管理的经济效益之外，也要关注现行分散操作模式对国家货币政策产生的影响，考虑是否需要对全国地方国库现金管理的规模进行统一的监管，从而提出兼顾中央和地方的可行性建议。（杨建勇）
参考文献：
[1] 詹静涛，《预算执行管理理念和运行机制的根本性变革》，《中国财经报》，2010年9月19日。
[2] 财政部，《2012年公共财政收支情况》，财政部网站。
[3] 财政部，《国库现金管理国际经验及启示》，财政部网站，2009年1月5日。
[4] 财政部国库司，《国库现金管理基础与实务 》，经济科学出版社，2007年。
[5] 中国人民银行，《中国人民银行2012年度货币当局资产负债表》，中国人民银行网站。
[6] 中国人民银行，《2012年第四季度货币政策执行报告》，中国人民银行网站。
关键词：国库；现金管理；审计
近年来,随着各级财政的国库现金余额的规模越来越大，国库现金管理的重要性越来越突出。国库现金管理，是指在确保国库支付需要的前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。2006年，中央财政开始试行国库现金管理。2012年3月，国家允许省级财政进行国库现金管理试点。随后，各地积极开展相关操作。我国地方国库现金管理金额巨大，各省少则几十亿元，多则几百亿元，如果操作稍有不慎，将造成巨大的问题和风险。因此，审计部门可以借鉴中央国库现金管理的经验教训并结合地方的特点，加强对地方国库现金管理的审计监督。
一、中央国库开展现金管理的情况
（一）开展国库现金管理的必要性。近年来，随着财政收入的高速增长和国库集中收付改革的全面推进，我国国库库款余额大幅增加。人民银行数据显示，全国2012年末的库款余额达20753.27亿元，是1999年末余额1785.5亿元的11.6倍。高峰时的2011年8月末，库款余额更是高达38799.59亿元。这当中，中央国库余额占全国公共财政收入的比重在40%以上。在国库库款余额大幅增长的情况下，中央财政仍维持了较大的国债发行规模，造成国库资金的闲置，降低了资金的使用效益，增加了运行成本。
（二）国库现金管理制度建立情况。经国务院批准，2006年，我国开始实施中央国库现金管理。随后，财政部、中国人民银行联合发布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，初步奠定了中央国库现金管理制度框架，并于当年正式开始实施国库现金管理操作。按照制度规定，财政部主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，中国人民银行主要负责监测货币市场情况，财政部与中国人民银行协商后签发操作指令，由中国人民银行具体操作。商业银行定期存款招投标，通过专门的招投标系统面向入围的商业银行以利率为标的进行公开招投标。国库在招投标当日将款项存入中标银行,同时以中标银行持有的国债作为质押品。
（三）国库现金管理现状。中央国库现金管理按照安全性、流动性和收益性相统一的原则，形成了以商业银行定期存款为主、买回国债等货币市场投资为辅的国库现金管理模式。2006年至2012年，财政部累计进行55期商业银行定期存款招投标，获取利息收入328亿元，累计拨出库款20696.4亿元，按时收回库款17696.4亿元，目前未到期的商业定期存款余额3000亿元，操作总量和年末余额均处于近年来的历史高位。从实践效果看，中央国库现金管理获得了较好经济收益，有效降低了财政筹资成本。不过，受制于多种因素，中央国库现金管理操作比较谨慎，产品比较单一，库款余额规模仍然较大。
二、地方国库现金管理的背景及特点
（一）地方国库开展现金管理的需求较为强烈。与中央国库类似，近年来全国各地的国库库款余额也大幅上升。如果按照地方国库占50％的比例测算，2012年末地方国库款余额高达10376.64亿元。在国库库款余额大幅增长的情况下，各地仍通过发行地方政府债券等手段来融资，造成国库资金的闲置，降低了资金的使用效益，增加了运行成本。因此，各地开展国库现金管理的需求十分强烈。
（二）政策依据。2012年3月23日，国务院办公厅下发《国务院办公厅转发财政部关于进一步加强财政专户管理意见的通知》，提出“在省级财政开展地方国库现金管理试点”，这为地方国库现金管理提供了政策支撑。
（三）地方国库现金管理的特点。地方国库现金管理与中央国库现金管理有相近的方面，也有自身的特点，值得关注和研究。主要有：
1.缺乏统一的制度规定。2012年3月国务院办公厅文件提出，“在省级财政开展地方国库现金管理试点”，但中央并没有制定统一的试点办法，对相关的原则、职责、流程等事项也没有要求。因此，各地必须自己制定相应的制度体系。
2.目标取向的不同。在现行体制下，地方政府将促进经济发展作为第一要务。因此，在进行省级国库现金管理过程中，地方政府除了希望获取直接的经济收益之外，更希望通过国库现金的注入，利用其基础货币的乘数效应，提高银行的放贷能力，推动经济发展。这样的多重目标，必然会对地方国库现金管理产生影响。
3.金融环境和平台的限制。中央国库现金管理的操作，通过中国人民银行“中央国库现金管理商业银行定期存款业务招投标系统”面向各商业银行的总行进行，招标结束后由中央国债登记结算有限责任公司按120%的比例办理国债质押手续。而在地方国库现金管理中，缺乏这样的平台。同时，各参与银行作为分行，不持有国债，也无权就利率进行投标报价。这些客观因素的限制，造成以利率为标的进行招投标并采用国债质押控制风险的操作方式，在实施过程中存在较大的难度。
三、审计应关注的重要方面
地方国库现金管理刚从省级财政开始试点，但鉴于其重要性和特殊性，审计部门有必要加强监督制衡，及时发现存在的问题，完善制度体系，避免不必要的损失和风险。具体来说，审计应关注以下方面：
（一）制度是否公平合理。应关注地方的制度办法等相关制度是否履行了必要的审批程序，是否体现了监督和制衡的原则。要特别关注参与银行及存款额度等关键事项的决策程序，是否贯彻了公平、公开、公正的原则，是否存在暗箱操作的空间。
（二）实施是否科学有效。要关注地方国库现金管理在执行过程中，是否体现了安全性、流动性和效益性相统一。要关注国库现金收支的预测是否准确，库底余额是否合理，有无影响正常支付。
（三）风险防范措施是否得力。确保国库资金的绝对安全，是进行地方国库现金管理需要考虑的首要因素，美国等西方发达国家在库款安全上也出现过问题。因此，审计应关注在现有条件下，国库现金管理中风险防范措施的科学性和有效性，从而为各级政府的决策提供切实可行的建议。
（四）对货币政策有无影响。由于国库现金作为基础货币具有较强的乘数效应，因此除了关注地方国库现金管理的经济效益之外，也要关注现行分散操作模式对国家货币政策产生的影响，考虑是否需要对全国地方国库现金管理的规模进行统一的监管，从而提出兼顾中央和地方的可行性建议。（杨建勇）
参考文献：
[1] 詹静涛，《预算执行管理理念和运行机制的根本性变革》，《中国财经报》，2010年9月19日。
[2] 财政部，《2012年公共财政收支情况》，财政部网站。
[3] 财政部，《国库现金管理国际经验及启示》，财政部网站，2009年1月5日。
[4] 财政部国库司，《国库现金管理基础与实务 》，经济科学出版社，2007年。
[5] 中国人民银行，《中国人民银行2012年度货币当局资产负债表》，中国人民银行网站。
[6] 中国人民银行，《2012年第四季度货币政策执行报告》，中国人民银行网站。
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