浅议宏观审慎管理制度框架下金融审计的战略选择
方涛（审计署长沙办）
摘要：在金融混业经营及金融创新不断深化，经济周期波动加剧的趋势下，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架，对防范我国系统性金融风险和维护金融安全稳定至关重要。当前我国分业监管面临巨大挑战，金融审计成为实践宏观审慎管理的关键环节。本文探讨了我国金融宏观审慎管理制度现状及面临的挑战，并结合国情提出了宏观审慎管理制度框架下发挥金融审计职能的战略选择和政策建议。
关键词：宏观审慎 金融审计 战略选择
金融是现代经济社会体系的核心，其安全与稳定对于一国经济社会的整体安全稳定意义重大。2008年以来由美国次贷危机引发的国际金融危机给世界各国经济带来了沉重打击，究其原因，就是金融体系的系统性风险不断积累并最终爆发的结果。具体来说，是由于经济周期性导致金融部门和实体经济相互作用，使得金融体系在经济扩张时加速风险聚集，在经济衰退时集中释放，加剧了金融体系和宏观经济的波动，最终形成了系统性金融风险，并演变为金融危机。
后金融危机时代，加强对金融业的宏观审慎管理、防范系统性风险成为国际金融监管体制改革的焦点。在金融混业经营和金融业不断创新的态势下，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架，防范我国系统性金融风险和维护金融安全稳定至关重要。因此，“十二五”规划中提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”、“加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制”，显然，完善宏观审慎管理将成为“十二五”金融改革发展、健全社会主义市场经济体制的重要内容。
作为专门对金融系统进行审计监督的国家审计是金融监管制度的重要组成部分。近年来，金融审计始终围绕党中央、国务院关心的金融核心问题开展工作，对促进金融业加强管理、完善制度、防范风险都发挥了积极作用。在宏观审慎管理制度框架下，金融审计要注重金融业对整体经济安全的影响，及时有效地调整战略目标和策略，更好发挥金融审计“免疫系统”功能和国家治理作用。
一、金融宏观审慎管理制度框架概念及内涵
“宏观审慎”一词最早是在20世纪70年代提出，并在过去30年间不断演变和完善。1998年，国际货币基金组织提出“宏观审慎分析”概念，运用“宏观审慎”理念来评估金融体系的系统性风险。2003年，国际清算银行明确了宏观审慎管理的涵义、目标及方法，提出宏观审慎管理最终目标是维护金融稳定，对象是系统性金融风险，但在实践中忽略了金融体系的系统性风险。直到 2008年金融危机后，宏观审慎管理主要围绕系统性风险所展开，并在原有的理论框架基础上进入到操作层面的制度框架研究。
总的来说，逆周期金融宏观审慎管理是指从金融体系整体而不是单一金融机构的角度进行监管，通过跨市场、跨行业的全面监管来克服金融体系和微观监管的顺周期波动，既关注空间维度，即所有金融机构共同面临的风险暴露，包括外部冲击或相同的金融工具、市场和支付结算系统等，以及金融机构紧密联系造成的间接影响，又关注时间维度，包括商业周期产生的风险波动，以及风险敏感性监管造成的顺周期效应。其主要目标一是维护金融系统的稳定性，避免系统性金融风险。宏观审慎监管着眼于整个金融体系，重点关注金融机构之间的相互作用及金融机构面临的共同风险，有利于增强整个金融体系的稳定性，防范系统性风险，也就是说防止金融危机的发生。二是增强宏观经济发展的稳定性，降低经济波动的风险。金融体系内部及金融体系与实体经济间的相互作用也会放大系统性风险，呈现顺周期性。采用逆周期的监管理念和措施可以依据经济金融周期进行反向调整，当经济金融繁荣时，采取提高资本充足率指标、降低杠杆率等，控制资金投放的措施；当经济金融萧条时，可采取反向措施，达到增强经济发展稳定性、熨平经济周期的目的。
二、我国金融宏观审慎管理制度现状及面临的挑战
（一） 金融分业监管体制难以适应新形势的需求。目前我国形成了中国人民银行、银监会、证监会和保监会四家分业监管的格局，确立了分业经营、分业监管、一行三会分工合作的金融监管体制。由于金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融监管制度和环境发生了重大变化，金融混业趋势明显，“一行三会”分业监管体制导致监管业务相互割裂，无法有效应对风险转移和风险扩散问题；同时，综合经营下金融业务交叉的趋势给分业监管带来了极大挑战，跨部门的监管协调和监管合作显得日趋重要。因此，分业监管体制本身所固有的缺陷逐渐显露，出现制度落后于市场的弊病，导致监管失灵和低效。
（二）影响金融稳定的宏观因素潜在风险增大。现阶段影响我国金融体系稳定的宏观风险因素仍较多，主要体现在：一是经济增长方式不科学、经济发展不平衡、经济结构不合理对金融体系特别是银行信贷资产质量的负面影响。二是财政风险不断向金融风险转移，影响面广，成为当前影响金融稳定的重要因素。三是经济和金融全球化的溢出效应。随着经济金融全球化的不断发展，我国经济金融发展与世界发达国家关联度不断加深，不确定性和风险仍在增加。四是金融体系和金融机构本身存在的内生性矛盾和潜在风险。
（三）综合经营趋势下系统性金融风险不断增大。金融业综合经营是指金融机构通过一定的组织形式向客户提供银行、证券、保险等不同种类金融服务的经营方式，主要有以理财产品、私募基金为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融业务，这些业务的发展使金融机构获得规模经济、增强了竞争力，但由于其复杂的内部结构、利益冲突、监管不协调等问题，使得分业监管体制面临挑战，系统性金融风险与监管漏洞不断增加。
三、宏观审慎管理制度下金融审计的战略选择
为完善我国金融宏观审慎管理制度，反思国际金融危机的教训，金融审计应发挥“免疫系统”功能和国家治理的作用，及时有效地调整战略目标和策略，揭示和防范金融风险、维护国家金融和经济安全。
（一）以揭示和防范系统性金融风险为首要任务。系统性金融风险是指会造成整个金融体系崩溃并对实体经济形成严重危害的风险。形成系统性风险的因素包括金融产品的开发及销售、金融监管政策措施、金融业公司治理，也包括经济周期、国家宏观经济政策的影响等。刘家义审计长指出：国家审计要注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，要能够敏锐地感知风险，发现影响国家安全的问题。因此，遵循宏观审慎管理框架的任务和目标，从发挥审计“免疫系统”功能的角度出发，金融审计就要从根本上揭示银行等各种金融机构的风险，特别要揭示和防范系统性金融风险。
金融审计揭示和预防系统性金融风险，主要通过以下途径：首先，针对金融机构的经营管理和金融业整体的运行情况，通过对金融机构的审计，关注金融机构资产质量、损益真实性、法人治理结构的完善性、内控制度的健全性、运营管理安全性、风险规避能力等内容，反映金融机构自身经营管理存在的薄弱环节，揭示金融风险；
其次，金融审计作为经济社会的“免疫系统”，从对单个重大违法违规事件的查处向更多地揭示带有倾向性、普遍性的问题转变，揭示金融体系的不健全性、经营体制的不完善性，从体制、机制、制度和管理等层面，多角度、多视野、深入客观地分析产生问题的原因，提出完善法律及法规、强化金融监管、防控金融风险等方面的审计建议，在维护经济社会系统的健康运行，消除各种制度性障碍，健全体制和机制方面能发挥积极作用，有效地预防金融体系的系统性风险；
最后，金融审计要有效地识别风险，进而实现风险预警，促使金融体系能够自身化解风险。通过揭示风险的工作，促进金融体系建立、生长和强化“自身免疫系统”，增强自身防范和化解风险的能力。金融审计揭示风险的最终目的是要监督金融机构和监管部门建立起植根于自身的免疫系统，以自建的免疫系统抵御风险。
（二）以维护金融和经济安全为主要战略目标。金融业是现代市场经济运行的枢纽和核心，金融安全是国家经济安全的核心。刘家义审计长指出，审计要在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进。随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变，金融审计的目标、任务、重点和方式也要随之转变。因此，金融审计无论是在宏观审慎管理制度框架下发挥职能，还是在国家治理层面发挥审计的重要作用，都要更加关注金融业对整体经济安全的影响，以维护金融安全和国家经济整体安全作为金融审计的战略目标。这个战略目标的选择和确定，体现了国际、国内金融产业的发展步伐与发展历程，也反映国家审计参与国家治理的基本要求。
具体来说，首先是促进我国金融业和实体经济加强管理，加强内部控制和风险防范，加强金融监管，这是金融审计发挥国家治理作用，维护国家经济安全的首要责任；
其次，通过监督检查国家重大宏观经济政策特别是财政政策和货币政策的落实情况维护经济安全。近年来，中央针对复杂多变的国内外经济形势，出台了一系列宏观经济政策，为发挥国家治理功能，审计机关需要监督检查政策变化的实现程度，更需要评估政策变化的实施效果。如2008年国际金融危机爆发后，金融审计围绕保持经济平稳较快发展过程中出现的值得警惕的金融问题开展审计调查，摸清金融危机对我国实体经济和金融机构造成影响的情况，为中央决策提供了参考信息。
最后，通过防范突出金融风险来维护金融和经济安全。揭露重大违法违规问题，查处案件线索是金融审计发挥职能的重要方式，也是防范新形势下突出金融风险的重要途径。新形势下，金融审计要紧随时代潮流，创新查处方式和手段，扩大大案要案线索的核查范围，从传统的信贷诈骗转向非法集资、大规模洗钱、地下钱庄、非法套现等新兴犯罪方式的查处，加强计算机审计在查处大要案线索中的运用，防范突出的金融风险，维护金融和经济安全。
（三）以完善多层次金融审计监督体系为主要途径。在宏观审慎管理制度下，分业金融监管体制面临严峻挑战，金融审计作为国家政府审计的重要范畴，具有权威性、独立性和综合性的优势，可以不受分业监管模式的制约，能够较好的解决分业监管失灵的问题。从法律地位上看，宪法赋予我国审计监督最高经济行政监督权力，相对于其他金融监督形式而言，金融审计更具有权威性；从监督职责的角度看，“一行三会”的监督职责产生于管理职责，而金融审计的职责是基于财产权的受托关系，与金融机构没有管理上的关系和经济上的联系，更具有独立性；从工作内容看，金融审计可以不受分业监管模式的制约，充分发挥综合监督的优势，对整个金融系统进行全行业、各业务范畴的专门经济监督，从全面、系统的角度监督、发现、预警风险。
因此，我们要准确把握金融审计在金融监管体系中的定位，发挥好金融审计的优势。首先以商业银行为审计重点，将全面审计与专项审计调查相结合，审计银行业与审计证券、保险业相结合，注意和企业审计、财政审计相互配合和沟通，着力揭示金融领域系统性风险；其次要建立包括金融审计在内的金融监管协调机制，完善金融监管体系，加强金融审计与金融监管部门的信息沟通和成果共享，形成监管合力。例如，金融审计部门与“一行三会”等监管机构在信息、决策、计划等多方面团结合作、交流沟通，充分利用人民银行账户征信系统、银监会风险预警系统等监管单位资源；与监管机构建立定期或不定期会晤、磋商制度，形成对金融体系的全面、有效监管，避免监管真空和重复监管。
（四）以加强金融创新业务审计为工作重点。近年来，我国金融机构积极开展金融创新业务，借鉴国外银行的经验并结合中国国情开发了形式多样的金融产品，包括各种风险转移创新工具，如货币互换、利率互换等；各种增加流动创新的金融工具，如长期贷款的证券化；使债权变为股权的各种新金融工具，如附有股权认购书的债券等。这些创新满足经济社会发展对金融服务的需求，但同时也带来了新的金融风险。首先，金融创新增大了金融监管的难度。金融创新是将诸多风险以不同的组合方式再包装，这种组合的风险比传统金融业务更加复杂，从而使得金融系统风险隐秘性增强，增大了金融监管的难度。其次，金融创新改变了金融监管客体的基础条件，影响了金融监管主体的功能发挥。金融创新多是跨机构、跨市场的分业经营行为，金融机构之间、金融机构与非金融机构之间的业务界限变得越来越模糊。这使得金融业的分业监管无法适应金融机构的业务交叉，在监管过程中产生监管重叠和缺位。
对金融创新业务的审计，防范金融风险依然是审计监督的基本目标，最终是要通过审计寻求维护金融安全和促进金融创新的平衡点。具体来说，一是审计金融创新产品的合法合规性，关注是否通过创新的方式逃避金融监管，规避国家宏观调控政策的限制。二是审计金融创新产品操作和管理情况，关注内部管理和外部监督是否到位，是否存在违规操作、放大信用风险等问题。三是审计金融创新产品的风险控制情况，关注金融创新产品是否具备可操作性、是否能够防范各种风险、是否存在越级审批或以产品创新的方式规避授权审批等问题。
（五）以建立金融审计风险预警系统为重要内容。深化对金融审计工作成果的利用，构建科学的金融风险预警体系，对金融业系统性风险进行识别、分析、评估和判断，发出风险预警，为采取宏观审慎监管政策提供依据。首先，强化对金融体系内部联系、宏观经济与金融体系以及经济金融跨国关联性的监测分析，建立系统性风险监测预警指标。基于宏观经济安全角度，考虑GDP增长率、通货膨胀率、M2/GDP、财政赤字/GDP、国内外实际利差、实际汇率升幅等指标；基于银行安全角度，注意资本充足率、不良贷款率、资产收益率、流动性比率、信贷增长率等指标；基于对外安全角度，注意经常项目逆差/GDP 、外国间接投资/FDI、偿债率、短期外债率等指标，还有反映地方政府债务的融资平台贷款偿还率、反映非正常金融影响的地下金融综合冲击率、反映房地产市场泡沫程度的商品房空置率等市场风险敏感性指标。其次，根据经济金融运行变化及时扩大系统性风险监测范围，例如非法集资、网上非法支付、地下股票委托炒作和地下期货、担保、典当、寄卖等行业管理运行混乱、以吸储为目的并未合法理出收益的委托理财业务。最后，要开发适合国情的指标体系和预警模型，对风险预警指标与风险情况的关系进行动态分析，确定各预警指标实际值是否在安全区域内，提高系统性金融风险监测预警的量化分析能力和水平，从而规避系统性金融风险。（方涛）
参考文献：
[1]刘家义. 国家审计与国家治理[R]. 中国审计学会第三次理事论坛，2011.7
[2]袁野．维护国家金融安全发挥金融审计的“免疫系统”作用[J] .中国审计，2008，(16)：20—21．
[3]张茜颖．国际金融危机下对我国金融监管体系的反思. 财经纵横, 2009(7)：17—19.
[4]黄道国．金融审计与金融监管研究，湖北人民出版社，2006.
[5]陈艳娇、易仁萍．金融审计免疫系统功能实现的路径研究，审计研究，2009，(03)：14—20．
关键词：宏观审慎 金融审计 战略选择
金融是现代经济社会体系的核心，其安全与稳定对于一国经济社会的整体安全稳定意义重大。2008年以来由美国次贷危机引发的国际金融危机给世界各国经济带来了沉重打击，究其原因，就是金融体系的系统性风险不断积累并最终爆发的结果。具体来说，是由于经济周期性导致金融部门和实体经济相互作用，使得金融体系在经济扩张时加速风险聚集，在经济衰退时集中释放，加剧了金融体系和宏观经济的波动，最终形成了系统性金融风险，并演变为金融危机。
后金融危机时代，加强对金融业的宏观审慎管理、防范系统性风险成为国际金融监管体制改革的焦点。在金融混业经营和金融业不断创新的态势下，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架，防范我国系统性金融风险和维护金融安全稳定至关重要。因此，“十二五”规划中提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”、“加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制”，显然，完善宏观审慎管理将成为“十二五”金融改革发展、健全社会主义市场经济体制的重要内容。
作为专门对金融系统进行审计监督的国家审计是金融监管制度的重要组成部分。近年来，金融审计始终围绕党中央、国务院关心的金融核心问题开展工作，对促进金融业加强管理、完善制度、防范风险都发挥了积极作用。在宏观审慎管理制度框架下，金融审计要注重金融业对整体经济安全的影响，及时有效地调整战略目标和策略，更好发挥金融审计“免疫系统”功能和国家治理作用。
一、金融宏观审慎管理制度框架概念及内涵
“宏观审慎”一词最早是在20世纪70年代提出，并在过去30年间不断演变和完善。1998年，国际货币基金组织提出“宏观审慎分析”概念，运用“宏观审慎”理念来评估金融体系的系统性风险。2003年，国际清算银行明确了宏观审慎管理的涵义、目标及方法，提出宏观审慎管理最终目标是维护金融稳定，对象是系统性金融风险，但在实践中忽略了金融体系的系统性风险。直到 2008年金融危机后，宏观审慎管理主要围绕系统性风险所展开，并在原有的理论框架基础上进入到操作层面的制度框架研究。
总的来说，逆周期金融宏观审慎管理是指从金融体系整体而不是单一金融机构的角度进行监管，通过跨市场、跨行业的全面监管来克服金融体系和微观监管的顺周期波动，既关注空间维度，即所有金融机构共同面临的风险暴露，包括外部冲击或相同的金融工具、市场和支付结算系统等，以及金融机构紧密联系造成的间接影响，又关注时间维度，包括商业周期产生的风险波动，以及风险敏感性监管造成的顺周期效应。其主要目标一是维护金融系统的稳定性，避免系统性金融风险。宏观审慎监管着眼于整个金融体系，重点关注金融机构之间的相互作用及金融机构面临的共同风险，有利于增强整个金融体系的稳定性，防范系统性风险，也就是说防止金融危机的发生。二是增强宏观经济发展的稳定性，降低经济波动的风险。金融体系内部及金融体系与实体经济间的相互作用也会放大系统性风险，呈现顺周期性。采用逆周期的监管理念和措施可以依据经济金融周期进行反向调整，当经济金融繁荣时，采取提高资本充足率指标、降低杠杆率等，控制资金投放的措施；当经济金融萧条时，可采取反向措施，达到增强经济发展稳定性、熨平经济周期的目的。
二、我国金融宏观审慎管理制度现状及面临的挑战
（一） 金融分业监管体制难以适应新形势的需求。目前我国形成了中国人民银行、银监会、证监会和保监会四家分业监管的格局，确立了分业经营、分业监管、一行三会分工合作的金融监管体制。由于金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融监管制度和环境发生了重大变化，金融混业趋势明显，“一行三会”分业监管体制导致监管业务相互割裂，无法有效应对风险转移和风险扩散问题；同时，综合经营下金融业务交叉的趋势给分业监管带来了极大挑战，跨部门的监管协调和监管合作显得日趋重要。因此，分业监管体制本身所固有的缺陷逐渐显露，出现制度落后于市场的弊病，导致监管失灵和低效。
（二）影响金融稳定的宏观因素潜在风险增大。现阶段影响我国金融体系稳定的宏观风险因素仍较多，主要体现在：一是经济增长方式不科学、经济发展不平衡、经济结构不合理对金融体系特别是银行信贷资产质量的负面影响。二是财政风险不断向金融风险转移，影响面广，成为当前影响金融稳定的重要因素。三是经济和金融全球化的溢出效应。随着经济金融全球化的不断发展，我国经济金融发展与世界发达国家关联度不断加深，不确定性和风险仍在增加。四是金融体系和金融机构本身存在的内生性矛盾和潜在风险。
（三）综合经营趋势下系统性金融风险不断增大。金融业综合经营是指金融机构通过一定的组织形式向客户提供银行、证券、保险等不同种类金融服务的经营方式，主要有以理财产品、私募基金为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融业务，这些业务的发展使金融机构获得规模经济、增强了竞争力，但由于其复杂的内部结构、利益冲突、监管不协调等问题，使得分业监管体制面临挑战，系统性金融风险与监管漏洞不断增加。
三、宏观审慎管理制度下金融审计的战略选择
为完善我国金融宏观审慎管理制度，反思国际金融危机的教训，金融审计应发挥“免疫系统”功能和国家治理的作用，及时有效地调整战略目标和策略，揭示和防范金融风险、维护国家金融和经济安全。
（一）以揭示和防范系统性金融风险为首要任务。系统性金融风险是指会造成整个金融体系崩溃并对实体经济形成严重危害的风险。形成系统性风险的因素包括金融产品的开发及销售、金融监管政策措施、金融业公司治理，也包括经济周期、国家宏观经济政策的影响等。刘家义审计长指出：国家审计要注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，要能够敏锐地感知风险，发现影响国家安全的问题。因此，遵循宏观审慎管理框架的任务和目标，从发挥审计“免疫系统”功能的角度出发，金融审计就要从根本上揭示银行等各种金融机构的风险，特别要揭示和防范系统性金融风险。
金融审计揭示和预防系统性金融风险，主要通过以下途径：首先，针对金融机构的经营管理和金融业整体的运行情况，通过对金融机构的审计，关注金融机构资产质量、损益真实性、法人治理结构的完善性、内控制度的健全性、运营管理安全性、风险规避能力等内容，反映金融机构自身经营管理存在的薄弱环节，揭示金融风险；
其次，金融审计作为经济社会的“免疫系统”，从对单个重大违法违规事件的查处向更多地揭示带有倾向性、普遍性的问题转变，揭示金融体系的不健全性、经营体制的不完善性，从体制、机制、制度和管理等层面，多角度、多视野、深入客观地分析产生问题的原因，提出完善法律及法规、强化金融监管、防控金融风险等方面的审计建议，在维护经济社会系统的健康运行，消除各种制度性障碍，健全体制和机制方面能发挥积极作用，有效地预防金融体系的系统性风险；
最后，金融审计要有效地识别风险，进而实现风险预警，促使金融体系能够自身化解风险。通过揭示风险的工作，促进金融体系建立、生长和强化“自身免疫系统”，增强自身防范和化解风险的能力。金融审计揭示风险的最终目的是要监督金融机构和监管部门建立起植根于自身的免疫系统，以自建的免疫系统抵御风险。
（二）以维护金融和经济安全为主要战略目标。金融业是现代市场经济运行的枢纽和核心，金融安全是国家经济安全的核心。刘家义审计长指出，审计要在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进。随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变，金融审计的目标、任务、重点和方式也要随之转变。因此，金融审计无论是在宏观审慎管理制度框架下发挥职能，还是在国家治理层面发挥审计的重要作用，都要更加关注金融业对整体经济安全的影响，以维护金融安全和国家经济整体安全作为金融审计的战略目标。这个战略目标的选择和确定，体现了国际、国内金融产业的发展步伐与发展历程，也反映国家审计参与国家治理的基本要求。
具体来说，首先是促进我国金融业和实体经济加强管理，加强内部控制和风险防范，加强金融监管，这是金融审计发挥国家治理作用，维护国家经济安全的首要责任；
其次，通过监督检查国家重大宏观经济政策特别是财政政策和货币政策的落实情况维护经济安全。近年来，中央针对复杂多变的国内外经济形势，出台了一系列宏观经济政策，为发挥国家治理功能，审计机关需要监督检查政策变化的实现程度，更需要评估政策变化的实施效果。如2008年国际金融危机爆发后，金融审计围绕保持经济平稳较快发展过程中出现的值得警惕的金融问题开展审计调查，摸清金融危机对我国实体经济和金融机构造成影响的情况，为中央决策提供了参考信息。
最后，通过防范突出金融风险来维护金融和经济安全。揭露重大违法违规问题，查处案件线索是金融审计发挥职能的重要方式，也是防范新形势下突出金融风险的重要途径。新形势下，金融审计要紧随时代潮流，创新查处方式和手段，扩大大案要案线索的核查范围，从传统的信贷诈骗转向非法集资、大规模洗钱、地下钱庄、非法套现等新兴犯罪方式的查处，加强计算机审计在查处大要案线索中的运用，防范突出的金融风险，维护金融和经济安全。
（三）以完善多层次金融审计监督体系为主要途径。在宏观审慎管理制度下，分业金融监管体制面临严峻挑战，金融审计作为国家政府审计的重要范畴，具有权威性、独立性和综合性的优势，可以不受分业监管模式的制约，能够较好的解决分业监管失灵的问题。从法律地位上看，宪法赋予我国审计监督最高经济行政监督权力，相对于其他金融监督形式而言，金融审计更具有权威性；从监督职责的角度看，“一行三会”的监督职责产生于管理职责，而金融审计的职责是基于财产权的受托关系，与金融机构没有管理上的关系和经济上的联系，更具有独立性；从工作内容看，金融审计可以不受分业监管模式的制约，充分发挥综合监督的优势，对整个金融系统进行全行业、各业务范畴的专门经济监督，从全面、系统的角度监督、发现、预警风险。
因此，我们要准确把握金融审计在金融监管体系中的定位，发挥好金融审计的优势。首先以商业银行为审计重点，将全面审计与专项审计调查相结合，审计银行业与审计证券、保险业相结合，注意和企业审计、财政审计相互配合和沟通，着力揭示金融领域系统性风险；其次要建立包括金融审计在内的金融监管协调机制，完善金融监管体系，加强金融审计与金融监管部门的信息沟通和成果共享，形成监管合力。例如，金融审计部门与“一行三会”等监管机构在信息、决策、计划等多方面团结合作、交流沟通，充分利用人民银行账户征信系统、银监会风险预警系统等监管单位资源；与监管机构建立定期或不定期会晤、磋商制度，形成对金融体系的全面、有效监管，避免监管真空和重复监管。
（四）以加强金融创新业务审计为工作重点。近年来，我国金融机构积极开展金融创新业务，借鉴国外银行的经验并结合中国国情开发了形式多样的金融产品，包括各种风险转移创新工具，如货币互换、利率互换等；各种增加流动创新的金融工具，如长期贷款的证券化；使债权变为股权的各种新金融工具，如附有股权认购书的债券等。这些创新满足经济社会发展对金融服务的需求，但同时也带来了新的金融风险。首先，金融创新增大了金融监管的难度。金融创新是将诸多风险以不同的组合方式再包装，这种组合的风险比传统金融业务更加复杂，从而使得金融系统风险隐秘性增强，增大了金融监管的难度。其次，金融创新改变了金融监管客体的基础条件，影响了金融监管主体的功能发挥。金融创新多是跨机构、跨市场的分业经营行为，金融机构之间、金融机构与非金融机构之间的业务界限变得越来越模糊。这使得金融业的分业监管无法适应金融机构的业务交叉，在监管过程中产生监管重叠和缺位。
对金融创新业务的审计，防范金融风险依然是审计监督的基本目标，最终是要通过审计寻求维护金融安全和促进金融创新的平衡点。具体来说，一是审计金融创新产品的合法合规性，关注是否通过创新的方式逃避金融监管，规避国家宏观调控政策的限制。二是审计金融创新产品操作和管理情况，关注内部管理和外部监督是否到位，是否存在违规操作、放大信用风险等问题。三是审计金融创新产品的风险控制情况，关注金融创新产品是否具备可操作性、是否能够防范各种风险、是否存在越级审批或以产品创新的方式规避授权审批等问题。
（五）以建立金融审计风险预警系统为重要内容。深化对金融审计工作成果的利用，构建科学的金融风险预警体系，对金融业系统性风险进行识别、分析、评估和判断，发出风险预警，为采取宏观审慎监管政策提供依据。首先，强化对金融体系内部联系、宏观经济与金融体系以及经济金融跨国关联性的监测分析，建立系统性风险监测预警指标。基于宏观经济安全角度，考虑GDP增长率、通货膨胀率、M2/GDP、财政赤字/GDP、国内外实际利差、实际汇率升幅等指标；基于银行安全角度，注意资本充足率、不良贷款率、资产收益率、流动性比率、信贷增长率等指标；基于对外安全角度，注意经常项目逆差/GDP 、外国间接投资/FDI、偿债率、短期外债率等指标，还有反映地方政府债务的融资平台贷款偿还率、反映非正常金融影响的地下金融综合冲击率、反映房地产市场泡沫程度的商品房空置率等市场风险敏感性指标。其次，根据经济金融运行变化及时扩大系统性风险监测范围，例如非法集资、网上非法支付、地下股票委托炒作和地下期货、担保、典当、寄卖等行业管理运行混乱、以吸储为目的并未合法理出收益的委托理财业务。最后，要开发适合国情的指标体系和预警模型，对风险预警指标与风险情况的关系进行动态分析，确定各预警指标实际值是否在安全区域内，提高系统性金融风险监测预警的量化分析能力和水平，从而规避系统性金融风险。（方涛）
参考文献：
[1]刘家义. 国家审计与国家治理[R]. 中国审计学会第三次理事论坛，2011.7
[2]袁野．维护国家金融安全发挥金融审计的“免疫系统”作用[J] .中国审计，2008，(16)：20—21．
[3]张茜颖．国际金融危机下对我国金融监管体系的反思. 财经纵横, 2009(7)：17—19.
[4]黄道国．金融审计与金融监管研究，湖北人民出版社，2006.
[5]陈艳娇、易仁萍．金融审计免疫系统功能实现的路径研究，审计研究，2009，(03)：14—20．
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