浅谈政府绩效审计的福利经济学基础
逄萍（山东青岛市审计局）
国家治理通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。作为国家治理的组成部分，国家经济运行的免疫系统，国家审计无疑承担着义不容辞的监督责任。近几年，青岛市审计局探索结合型与独立型绩效审计相结合的路子，取得较好成效。
关于绩效审计的理论基础，目前国内大致有三种观点。一种是公共受托经济责任理论，一种是政府“经济人”理论，还有一种是和谐发展与可持续增长理论。笔者认为，无论是哪一种理论基础，政府作为受托经济责任的主要承担者，都应该以实现资源的有效配置，有效提高社会福利为宗旨。而福利经济学从理论上论证了国家举办社会福利的必要性及政府应该采取的政策措施。
一、相关概念界定
（一）社会福利的含义
社会福利（Social Welfare）是指国家为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保险制度。社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人等的社会照顾和社会服务。
效率和公平是社会福利的两大准则，整个人类历史可以说就是一个不断追求效率和公平的历史，而其中针对社会弱势群体进行的收入和服务保障更是一个超社会形态的课题，是一个关乎人类社会福利的重要问题。社会福利的提供应是制化的政府职责，它的实施不仅能有效地保护社会弱势群体，还有利于全社会秩序的稳定。
（二）政府绩效审计的社会福利视角
如上所述,效率和公平是社会福利的两大准则，而政府的基本目标即为公平与效率。政府作为社会福利提供的主体，其行为目标的二元性决定了政府行为的多元化，显然成为国家审计机关绩效审计的重点关注对象。基于社会福利视角的政府绩效审计，就是要求审计机关进行绩效评价时，不应只局限于短期效益、经济效益和局部效益，而应从广义的效益视角，评价其长期效益、经济效益、社会效益、环境效益和整体效益，进行系统的分析、研究和预测，同时根据所审对象本身的性质及其所侧重的目标进行相应的调整，把社会福利最大化作为政府绩效审计的终极目标。
二、政府绩效审计的福利经济学基础
（一）福利经济理论的发展演变
福利经济学的产生以庇古(A. C. Pigou)《福利经济学》(1920年)一书的出版为标志。庇古系统地论述了福利概念及其政策应用，建立起福利经济学的理论体系。庇古的福利经济学被称之为旧福利经济学。旧福利经济学关于“最大社会福利”的原则为以后所有福利经济学家所沿袭。但由于其某些观点和理论如收入均等化理论，不能完全适应垄断资本的需要，以后的经济学家对此作出了某些修改、补充和发展，形成了新福利经济学。新福利经济学主要代表运用“序数效用论”、“帕累托最适度”、“补偿原理”、“社会福利函数”等分析工具来说明政府应当保证个人的自由选择，通过个人福利的最大化来增加“整个社会的福利”，以此实现社会福利的极大化。
（二）帕累托最优化原理和补偿原理
收入再分配和资源有效配置一直是西方福利经济学探讨的中心问题。但西方经济学家在收入分配问题上没有形成统一的观点，却在合理配置资源以求得最优效率的问题方面取得了一致的观点。因此，开展政府绩效审计时应注意：政府财政资金是否实现了在不同地区之间、不同产业部门之间、政府部门与非政府部门之间以及政府部门内部的合理配置。
1.帕累托最优化原理
帕累托最优化原理认为，如果社会所作的任何改变不损害任何人的利益而又能改变一些人的境况，这就会增加社会总的经济效率或社会福利，这种改变就是好的和有效率的。如果已经不能再通过任何改变来改善一些人的境况而又不至于损害其它人的利益，这时社会的经济效率或总福利就处于最优状态。后人对此原理进行了改进，即在某种经济境况下如果可以通过适当的制度安排或交换，至少能提高一部分人的福利或满足程度而不会降低所有其他人的福利或满足程度，即一种制度的改变中没有输家而至少能有一部分人赢。
2.补偿原理
补偿原理认为，只有同时满足下面两个条件时，变化才能称为一种福利的改进：第一，通过改变，得者可以补偿失者的损失，并仍觉得有所改善；第二，不出现这种情况，即失者可以补偿得者，使其不愿作这种改变。而且，做出补偿的失者不觉得比改变后更坏。
补偿原理对于政府投资项目的社会评价有着十分重要的指导作用。根据国家政策，项目投资的受益者必须对投资区的受损者做出适当的赔偿，如果在赔偿之后，该项目的投资还有人受益，表明项目就是可行的。
上述观点一定程度上诠释了政府作为维护社会公平的承担者的职能。维护公平并不意味着政府本身不讲求效率。审计目标体现了政府绩效审计的价值观，笔者既不赞同政府投资项目绩效评价仅仅关注经济效益，也不赞成仅仅关注社会效益和环境效益。既然政府投资项目的最高目的是为了实现社会福利的最大化，那么项目绩效评价也应以评价项目是否实现综合效益最大化为目标。
作为政府经济管理行为的监督者，审计要着眼于预警、提示与防御，促使完善国家治理，提高国家运行效率，保证纳税人的钱在二次分配领域应用得更经济，更具有公平性，更加符合可持续发展的宏观政策，让更多的老百姓受益。（逄萍）
关于绩效审计的理论基础，目前国内大致有三种观点。一种是公共受托经济责任理论，一种是政府“经济人”理论，还有一种是和谐发展与可持续增长理论。笔者认为，无论是哪一种理论基础，政府作为受托经济责任的主要承担者，都应该以实现资源的有效配置，有效提高社会福利为宗旨。而福利经济学从理论上论证了国家举办社会福利的必要性及政府应该采取的政策措施。
一、相关概念界定
（一）社会福利的含义
社会福利（Social Welfare）是指国家为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保险制度。社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人等的社会照顾和社会服务。
效率和公平是社会福利的两大准则，整个人类历史可以说就是一个不断追求效率和公平的历史，而其中针对社会弱势群体进行的收入和服务保障更是一个超社会形态的课题，是一个关乎人类社会福利的重要问题。社会福利的提供应是制化的政府职责，它的实施不仅能有效地保护社会弱势群体，还有利于全社会秩序的稳定。
（二）政府绩效审计的社会福利视角
如上所述,效率和公平是社会福利的两大准则，而政府的基本目标即为公平与效率。政府作为社会福利提供的主体，其行为目标的二元性决定了政府行为的多元化，显然成为国家审计机关绩效审计的重点关注对象。基于社会福利视角的政府绩效审计，就是要求审计机关进行绩效评价时，不应只局限于短期效益、经济效益和局部效益，而应从广义的效益视角，评价其长期效益、经济效益、社会效益、环境效益和整体效益，进行系统的分析、研究和预测，同时根据所审对象本身的性质及其所侧重的目标进行相应的调整，把社会福利最大化作为政府绩效审计的终极目标。
二、政府绩效审计的福利经济学基础
（一）福利经济理论的发展演变
福利经济学的产生以庇古(A. C. Pigou)《福利经济学》(1920年)一书的出版为标志。庇古系统地论述了福利概念及其政策应用，建立起福利经济学的理论体系。庇古的福利经济学被称之为旧福利经济学。旧福利经济学关于“最大社会福利”的原则为以后所有福利经济学家所沿袭。但由于其某些观点和理论如收入均等化理论，不能完全适应垄断资本的需要，以后的经济学家对此作出了某些修改、补充和发展，形成了新福利经济学。新福利经济学主要代表运用“序数效用论”、“帕累托最适度”、“补偿原理”、“社会福利函数”等分析工具来说明政府应当保证个人的自由选择，通过个人福利的最大化来增加“整个社会的福利”，以此实现社会福利的极大化。
（二）帕累托最优化原理和补偿原理
收入再分配和资源有效配置一直是西方福利经济学探讨的中心问题。但西方经济学家在收入分配问题上没有形成统一的观点，却在合理配置资源以求得最优效率的问题方面取得了一致的观点。因此，开展政府绩效审计时应注意：政府财政资金是否实现了在不同地区之间、不同产业部门之间、政府部门与非政府部门之间以及政府部门内部的合理配置。
1.帕累托最优化原理
帕累托最优化原理认为，如果社会所作的任何改变不损害任何人的利益而又能改变一些人的境况，这就会增加社会总的经济效率或社会福利，这种改变就是好的和有效率的。如果已经不能再通过任何改变来改善一些人的境况而又不至于损害其它人的利益，这时社会的经济效率或总福利就处于最优状态。后人对此原理进行了改进，即在某种经济境况下如果可以通过适当的制度安排或交换，至少能提高一部分人的福利或满足程度而不会降低所有其他人的福利或满足程度，即一种制度的改变中没有输家而至少能有一部分人赢。
2.补偿原理
补偿原理认为，只有同时满足下面两个条件时，变化才能称为一种福利的改进：第一，通过改变，得者可以补偿失者的损失，并仍觉得有所改善；第二，不出现这种情况，即失者可以补偿得者，使其不愿作这种改变。而且，做出补偿的失者不觉得比改变后更坏。
补偿原理对于政府投资项目的社会评价有着十分重要的指导作用。根据国家政策，项目投资的受益者必须对投资区的受损者做出适当的赔偿，如果在赔偿之后，该项目的投资还有人受益，表明项目就是可行的。
上述观点一定程度上诠释了政府作为维护社会公平的承担者的职能。维护公平并不意味着政府本身不讲求效率。审计目标体现了政府绩效审计的价值观，笔者既不赞同政府投资项目绩效评价仅仅关注经济效益，也不赞成仅仅关注社会效益和环境效益。既然政府投资项目的最高目的是为了实现社会福利的最大化，那么项目绩效评价也应以评价项目是否实现综合效益最大化为目标。
作为政府经济管理行为的监督者，审计要着眼于预警、提示与防御，促使完善国家治理，提高国家运行效率，保证纳税人的钱在二次分配领域应用得更经济，更具有公平性，更加符合可持续发展的宏观政策，让更多的老百姓受益。（逄萍）
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