党政主要领导干部经济责任同步审计探析
高彦（甘肃省审计厅）
【摘要】近年来，随着经济责任审计范围的不断扩大，党政主要领导干部经济责任同步审计已成为新时期经济责任审计的新方式和新要求。作为一种新的审计形式，必然带来许多新的问题。结合当前我省开展党政主要领导经济责任审计的实际，总结先进经验，从党政主要领导干部经济责任审计的思路及特点入手，分析了党政主要领导干部经济责任审计的异同、开展党政主要领导干部经济责任同步审计的优势和不足，提出地方党政主要领导干部经济责任同步审计如何能更好地发挥在国家治理中的作用，为进一步推动党委政府主要领导干部经济责任同步审计提供有益的探索。
党政主要领导干部经济责任同步审计是新时期经济责任审计的新方式和新要求。大力推进党政主要领导干部经济责任同步审计,是贯彻落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的必然要求,对发挥国家审计的“免疫系统”功能、提升审计价值具有重要意义。深化党政主要领导干部经济责任同步审计,需要树立科学的审计理念,确立“促进权力运行公开化、资源配置市场化和操作行为规范化”的审计新目标,进一步突出与“权力运行、资源配置和决策行为”紧密相关的审计重点内容,科学评价被审计领导干部的履责情况。鉴于党政主要领导干部经济责任同步审计范畴比较宽泛，本文仅针对地方党委、政府主要领导干部且以地厅级市（州）委书记、市（州）长经济责任同步审计为研究对象进行探讨。
一、党政领导干部经济责任同步审计的概述
（一）经济责任同步审计概念
经济责任审计是审计主体对审计客体—特定的受托者履行财务责任或者绩效责任情况的监督活动，是依法评价有关经济责任人在其任职范围内履行经济责任情况的一种独立的经济评价活动。监督职能是经济责任审计的基本职能，对审计客体完成财务责任或绩效责任情况评价或鉴证是经济责任审计的派生职能。
党政领导干部经济责任同步审计，是指由同一审计机关、在同一时段、对同一行政区域或同一部门或同一单位的党政主要领导干部在相同任职期间，所做的决策、管理的主要经济活动取得的效果及个人廉政行为进行的鉴证和评价。按照我国现行的干部管理体制，党政领导干部经济责任同步审计包括主持一个地区工作的各级地方党委、政府的党政领导；对于在部门工作的党政领导干部，主要指那些党组书记与行政主管由不同人员来担任的行政部门；属于经济责任同步审计范畴的单位主要指实行党委领导下的校（院）长负责制的高等院校。
（二）党政领导干部经济责任同步审计的思路、特点
1、党政领导干部经济责任同步审计思路。总体思路是以科学发展观为统领，紧紧围绕围绕党委、政府中心工作和“一二三四”的审计工作思路（即“一”就是要围绕促进经济社会又好又快发展这个中心；“二”就是坚持审计工作“两个凡是”，即凡是符合“三个有利于”原则的，就是正确的、科学的、合理的，就要大胆地鼓励和支持、大胆地探索和创新；凡是不符合“三个有利于”原则，中饱私囊，失职渎职，造成资金物资损失浪费、效益差的，就要一查到底，严肃处理，绝不手软；“三”就是要突出三个重点，就是要加强对重点项目、重点资金、重点领域的审计监督；“四”就是要做到四个始终坚持，即始终坚持依法、科学、文明、廉洁审计；始终坚持用“三个有利于”原则指导审计工作；始终坚持审计质量是审计工作生命线的理念；始终坚持提高人的素质是审计事业健康发展的根本保证的理念）来开展经济责任审计，着力抓好重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，树立科学的审计理念，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，围绕科学，“以权定责，以责定评”，积极构建党政领导干部经济责任同步审计新模式。经济责任同步审计工作思路是以财政性资金收支为基础，以领导干部依法履行经济决策权、经济管理权、经济政策执行权为主线，按照“突出重点、兼顾总体”的原则，合理确定党委书记、市长审计内容；以履行经济责任情况为主线，按照“谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责和谁签批谁负责”的原则，合理界定党委书记、市长应承担的责任；围绕领导干部贯彻落实科学发展观、促进地方经济全面协调可持续发展，以审计发现问题为基础，根据权力的运用情况以及遵守廉政规定等情况客观公正的进行审计评价。
2、党政领导干部经济责任同步审计的特点。一是同时实施，规范管理。将经济责任同步审计作为一个审计项目组织实施，即：出具一个通知书，审计实施结束后形成一份审计报告和两份审计结果报告。在对问题的定性处理方面，针对同一类型的问题以事实为依据，做到事实清楚、数据准确、标准一致，统一研究处理处罚意见，统一划分责任界定标准。二是联合进点，合力推进。坚持省纪委、省委组织部领导参加的联合进点制度，由省纪委、省委组织部领导从不同角度向被审计单位及相关部门领导、审计人员分别提出要求，增强了审计工作的严肃性和权威性。审计实施过程中，对审计发现的异常问题、重大事项坚持共同研究，随时交流和通报工作情况，注重发挥联席会议成员单位的作用，合力推进经济责任同步审计工作。三是审计 “三性”，提高效能。即：全面性、双重性、重要性。实行党委和政府主要领导经济责任同步审计，把重大经纪事项的决策、执行全部纳入审计范围，可以有效克服过去单纯进行政府主要领导经济责任审计的片面性，全面反映经济责任的履行情况。党政领导经济责任同步审计，实际是对两个被审计对象在相同经济事项的不同经济责任进行审计评价，如何合理划分党委和政府主要领导的经济责任，并采用适当的标准进行评价，是一项重大挑战。中央两办《规定》出台后经济责任审计已全面覆盖省部级领导干部，由于党委和政府领导有着较高的政治地位，对社会经济有着重大的影响，因此党委和政府主要领导经济责任同步审计的重要性较高。
二、地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的异同及联系
从工作职责和工作内容看，地方党政主要领导干部双方的工作虽有分工、有侧重，但更多的是协调配合、融为一体、密不可分的关系。针对这种特殊性，近年来，甘肃省审计厅积极探索对党政主要领导干部进行“捆绑式”审计，试行了经济责任“经济责任同步审计”，取得了良好效果。
（一）地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的共同点
经济责任审计就是对领导人员经济责任履行情况的审计，审计的内容应以领导干部有关经济活动职责和义务的履行情况为限。党政主要领导干部的工作职责融为一体、密不可分，对双方进行经济责任同步审计，要以本地区财政财务收支和有关经济活动的真实、合法、效益情况作为切入点。同时，地方党政领导干部行使着管理经济社会的重要职权，履行着推动本地区经济社会科学发展的重要职责，为了更加全面地评价党政领导干部履行经济责任情况，经济责任审计不能仅仅局限于财政收支、财务收支及有关经济活动的具体事项，而是要突出“三权一廉”，将党政主要领导干部的重大经济事项决策权、经济管理权、经济政策执行权和个人廉政情况作为主要审计内容，更加关注党政领导干部履行经济责任的过程和效果。通过重点检查中央和上级党委重要经济方针政策和决策部署的贯彻执行情况，以及有关地方重大管理和决策活动的经济效益、社会效益和环境效益情况，科学评价党政领导干部经济责任履行情况。如：对地方市委书记、市长经济责任同步审计时，我们根据目前区域经济管理中党委决策、政府执行的大格局，在“同步”审计中，主要审查市委书记、市长任期内决策是否得到有效执行，决策实施的效果产生的经济、社会效益，是否符合可持续发展的要求，是否体现“执政为民”的理念。同时，从财政、民生、环境、土地、重大项目等各个方面，对区域经济的可持续发展情况进行调查，检验总体发展思路的正确性和执行的有效性，促进市委、市政府建立健全“五个机制”，即：体现“以人为本，执政为民”要求的决策机制；畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制；重大工程项目建设和重大政策制定的评估机制；中央、省惠民政策落实保障机制、权力分解和实时监控机制；决策失误责任追究制度和纠错机制。
（二）地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的不同点
党政主要领导干部双方的工作职责毕竟有分工、有侧重，因此，对党、政主要领导干部双方，经济责任审计的范围、内容、重点和审计评价都应依据其各自职责而有所侧重。
1、审计范围与内容不同。党政领导干部经济责任审计的内容是由被审计领导干部所应承担的经济责任决定的。从总体上看，地方党政领导干部经济责任审计的内容具有同一性，都涉及地方经济发展和管理的各个方面。但党委和政府的职责分工不同，在本地区经济发展过程中发挥的作用也不尽相同，具体的审计内容各有侧重。
2、审计重点的不同。如对地方党委书记进行经济责任审计，应以党委重大经济事项决策的制定和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规、中央的方针政策和上级党委的决策部署，检查本地区经济社会事业发展情况、地区经济社会发展战略的制定情况、重大经济事项决策和效果、个人遵守廉政规定情况等。对地方政府主要负责人进行经济责任审计，应以全部政府性资金为主线，以经济政策执行权为重点，侧重于检查贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策、决策部署和地方党委制定的政策措施情况，检查重要经济指标完成情况、政府债务管理情况、个人遵守廉政规定情况等。这样，审计重点中即关注了决策，又关注了执行，做到了衔接互补。
3、审计评价的不同。责任的界定和审计评价是做好经济责任审计的重要环节，也是确保经济责任审计质量的关键结点。科学区分责任、客观作出评价既是对国家、对被审计领导干部个人负责，也是对经济责任审计事业负责。《规定》已经明确，经济责任审计结果报告将归入被审计领导干部的个人档案，对领导干部个人及其所在在地区、部门和单位影响重大。
（三）结合地方党委与政府二者的关系合理分析
对地方党政领导实施经济责任同步审计是提高经济责任审计成效的有效形式。党委和政府共同承担着本地区社会经济发展的责任，既有分工，又有合作，其责任具有广泛关联性和不可区分性。党委侧重管决策、管监督制度建设，政府侧重管实施、管具体事务管理，地方党政领导与经济活动相关的主要是经济决策权、经济管理权、经济政策执行权和监督权，决策、管理、执行、监督是一个互相交叉的连续过程。在辞海中对“党委” 的解释是：“党委是中国共产党保证集体领导的组织体制，民主集中制在领导制度上的体现”，对“政府”的解释是：“政府即国家行政机关，其基本职能为：指导职能、服务职能、协调职能、监督职能、控制职能和保卫职能”。现阶段在我国地方经济工作中，党委和政府的关系可以概括为“党领导一切”、“党政共抓经济工作”。党领导一切，党委对政府具有政治领导、思想领导和组织领导权。党的民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的结合，因此，在制定一个市的发展规划及重大经济决策事项上，市委对政府具有领导权，在界定市委书记和市长共同决策的重大经纪事项责任时，就可以明确地确认市委书记具有决定权，应负有首要责任。
党政共抓经济工作，党领导经济工作主要是总揽全局、把握方向、协调各方、提出战略、制定政策，而政府管理经济工作主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党委和政府对经济工作的不同职能就决定了对于关系国民经济和社会发展规划、关系国计民生的重要问题，对于城乡关系、经济和社会发展关系、人口和资源环境关系、社会收入分配关系、改革发展和稳定关系等问题，对于中央和地方、当前和长远关系等问题的决策都需要经常委集体讨论，书记就具有最终拍板的权力，在对市委书记的审计评价时就应关注上述内容。而对于涉及到具体的地方财政收支管理、部门重大专项资金管理、执行经济管理政策等日常性工作，则在市长审计评价时重点关注。对地方党政领导的经济责任审计采用经济责任同步审计的方式适应了地方党政领导经济目标一致，重大决策统一，经济责任相关，权力监督相同的特点，对促进地方党政领导经济责任审计深化，提高审计成效具有重要的意义。
三、开展党政领导干部经济责任同步审计的优势和不足
（一）经济责任同步审计的优势。经济责任同步审计具有常规审计无法比拟的优势，审计成效相比单个审计项目更显著。2012年以来，我省积极探索对地方市委书记、市长经济责任实施经济责任同步审计，这是贯彻落实中央两办新规定、我省两办实施办法的具体实践，是我省经济责任审计发展史上的又一新举措。采取这一形势有很多优势。主要包括以下几个方面：一是有利于提供全面真实的决策信息。开展经济责任审计的最终目的是为省委、省政府考察、考核、选拔、任用干部提供依据。那么审计结果是否全面客观真实，决定着经济责任审计成果的利用程度。开展党政主要领导干部经济责任同步审计，将审计内容涵盖了全部性政府资金。不论市委书记、市长如何分工，他们的职责叠加在一起，必然包括了整个地州市管理的方方面面，不管是财政财务管理、制度建设、还是重大经济事项等。这样有利于审计机关开展全面审计，了解掌握该市的全部情况。遇到情况和问题可以进行综合的分析和调查，从而对党政领导干部的履职情况作出全面、正确的评价，使审计结果更加全面、客观、真实。只有这样才能使经济责任审计为干部监督管理部门提供更加可信可靠可用的决策信息。二是有利于提高经济责任审计的工作效率。开展市委书记、市长的经济责任同步审计最明显的优势是可以提高审计工作效率。虽然市委书记和市长的任职时间可能不一致，但是，无论谁任职早或晚，他们必然有一阶段是共事的，因此对同一阶段的审计评价必然可以相互借鉴、相互补充。“书记决策，市长执行”，在现阶段这种管理模式下，很难区分哪个经纪事项仅是书记参与的，哪个经纪事项仅是市长参与的。市长的大部分重大事项，都是在书记和市长充分沟通和协商的基础上作出的决定，因此，决策正确与否以及决策的好坏，一般情况下都关系党政两位一把手，双方都有责任。市长管理水平的高低也必然影响到对市委书记的经济责任审计结果的评价。所以，从某种程度上说，审清楚一个事实，对两位领导干部的评价都有影响。尤其是市委书记和市长同时任职和离任的审计项目，这种作用更加明显。三是有利于促进被审计单位整改意见的落实。开展市委书记、市长经济责任同步审计，能提高党政干部对经济责任审计工作的认识程度和重视程度。两位党政一把手同时接受审计，也有利于审计问题的整改落实。只审计一位领导时，另一位领导往往会对审计工作重视程度不够，认为事不关己，能躲即躲，免得影响彼此关系。对审计查出的问题也会采取不同的态度，面子上答应很好“马上改”，实际回访有时候就会反馈“领导没说”，造成审计部门还得再次找相关领导协调落实。经济责任同步审计能避免这种尴尬局面，能同时审计同时出结果，同时落实整改意见，有利于审计处理意见和建议的全面落实。
（二）开展经济责任同步审计的不足。开展党政主要领导干部经济责任同步审计的优势还是比较明显的。但是，在逐步推进的过程中，我们发现市委书记和市长的经济责任界定有时存在一定的难度。当两位领导干部的审计结果报告同时提交时，审计评价责任界定不清成为经济责任同步审计的明显不足。在实际工作中，市委书记和市长的工作交叉的时候的确很多，当同一事项两个人共同参与时，双方都有一定的责任，如何来界定成为经济责任同步审计的难题。
四、如何进一步发挥地方党政主要领导干部经济责任同步审计在国家治理中的重要作用
（一）提高质量创新方法，深化经济责任同步审计发展
目前，党政领导干部的“经济责任同步审计”在审计的内容上，也从最初的以财政财务收支审计为主，逐步转变为关注领导干部贯彻落实科学发展观、推动经济社会转型跨越发展，遵守经济法律法规、贯彻执行经济工作的方针政策和决策部署情况，制定和执行重大经济决策情况，以及遵守有关廉政规定情况。在近几年的地厅级领导干部经济责任审计和近期开展的地方党政“一把手”联审中，将省委关于促进经济平稳较快发展相关政策措施的贯彻落实情况，以及地方政府性债务等问题作为审计的重点内容，促进了领导干部牢固树立科学发展意识，注重经济与社会的协调发展。突出了对领导干部经济决策权、政策执行权、管理监督权以及廉洁从政（从业）情况即领导干部“三权一廉”情况的评价，实事求是、客观公正、科学合理地界定领导干部履行经济责任中的事业发展责任、依法行政责任、科学决策责任、经济管理责任、勤政廉政责任。既客观评价了被审计领导干部任职期间履行经济责任情况及成绩，又注重揭示存在的问题，提出整改意见和建议，不仅促进了相关制度和机制的完善。还促进了党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。
（二）促进法规制度建设，提高规范化水平
建立完善的经济责任法律规范体系，提升经济责任审计的规范化进程和法制化水平。一是从立法层面入手，完善国家审计法的相关条款，并制定高层次的法律法规，进一步提升经济责任审计工作的法律地位，从立法的角度确保经济责任审计工作的依法独立履行。二是从法规规章入手，分层次出台完善经济责任审计工作的行政法规、部门规章和地方性法规。如各级政府应加快出台完善适用于地方党政主要负责人经济责任审计的评价办法、审计对象分类管理办法、离任经济事项交接办法、审计计划滚动规划办法等，在各层级政府提升经济责任审计的法制化、规范化水平。三是从操作指南入手，尽快制定适用于全社会、分类型、分层级的经济责任审计操作指南，从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作在实践操作中的指导原则、审计程序、审计级别、重点内容、组织实施、成果运用等方面予以详细规范。这项工作，应结合审计实践深入研究，边实践边制定、边试用边完善，以便在统一规范的基础上进一步突出审计重点，提升审计质量。
（三）强化联席会议制度，形成部门间合力
联席会议各成员单位从党的建设和干部监督管理高度出发，主动协调、密切配合，深化审计结果运用，做到“三个结合”把审计结果运用与干部考察任用、教育培训、日常监督管理结合起来，促进完善干部监管机制；把审计结果运用于促进领导干部廉洁自律、构建惩治和预防腐败体系结合起来，推动反腐倡廉惩防体系建设；把审计结果运用与促进健全体制机制结合起来，针对审计发现的经济社会运行中存在的深层次问题从体制机制层面分析原因，提出对策建议，达到标本兼治的效果。
（四）提高人员素质，打造专业化、多层次、高水平的审计队伍
审计人员的素质直接影响经济责任审计工作的质量，特别是地方党政领导干部经济责任审计政策性强、涉及面广，除了财政财务政策及相关知识，宏观经济管理、领导科学知识也十分重要。具备了这个基础，审计评价和责任划分就能科学准确，审计分析也能透过现象揭示本质，提出切中时弊的意见、建议，更好地为党委政府考评干部和决策服务。一是切实加强学习和培训，提升职业胜任能力。在思想意识上，应牢固树立科学审计理念，增强审计工作服务国家地方治理、服务地方经济社会发展、服务领导干部能力提升、服务民主法制建设的意识。二是紧紧围绕国家和地方经济社会发展大局，深入发现和揭示影响地方科学发展的实际问题和困难。三是准确把握审计的重点和深度，确保既深得入、又收得住。四是本着求真务实的态度，认真开展责任认定和审计评价。五是依法文明开展审计，不断提升审计质量。六是加强党建工作，创先争优，不断适应新形势下深化地方党政主要负责人。（高彦）
党政主要领导干部经济责任同步审计是新时期经济责任审计的新方式和新要求。大力推进党政主要领导干部经济责任同步审计,是贯彻落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的必然要求,对发挥国家审计的“免疫系统”功能、提升审计价值具有重要意义。深化党政主要领导干部经济责任同步审计,需要树立科学的审计理念,确立“促进权力运行公开化、资源配置市场化和操作行为规范化”的审计新目标,进一步突出与“权力运行、资源配置和决策行为”紧密相关的审计重点内容,科学评价被审计领导干部的履责情况。鉴于党政主要领导干部经济责任同步审计范畴比较宽泛，本文仅针对地方党委、政府主要领导干部且以地厅级市（州）委书记、市（州）长经济责任同步审计为研究对象进行探讨。
一、党政领导干部经济责任同步审计的概述
（一）经济责任同步审计概念
经济责任审计是审计主体对审计客体—特定的受托者履行财务责任或者绩效责任情况的监督活动，是依法评价有关经济责任人在其任职范围内履行经济责任情况的一种独立的经济评价活动。监督职能是经济责任审计的基本职能，对审计客体完成财务责任或绩效责任情况评价或鉴证是经济责任审计的派生职能。
党政领导干部经济责任同步审计，是指由同一审计机关、在同一时段、对同一行政区域或同一部门或同一单位的党政主要领导干部在相同任职期间，所做的决策、管理的主要经济活动取得的效果及个人廉政行为进行的鉴证和评价。按照我国现行的干部管理体制，党政领导干部经济责任同步审计包括主持一个地区工作的各级地方党委、政府的党政领导；对于在部门工作的党政领导干部，主要指那些党组书记与行政主管由不同人员来担任的行政部门；属于经济责任同步审计范畴的单位主要指实行党委领导下的校（院）长负责制的高等院校。
（二）党政领导干部经济责任同步审计的思路、特点
1、党政领导干部经济责任同步审计思路。总体思路是以科学发展观为统领，紧紧围绕围绕党委、政府中心工作和“一二三四”的审计工作思路（即“一”就是要围绕促进经济社会又好又快发展这个中心；“二”就是坚持审计工作“两个凡是”，即凡是符合“三个有利于”原则的，就是正确的、科学的、合理的，就要大胆地鼓励和支持、大胆地探索和创新；凡是不符合“三个有利于”原则，中饱私囊，失职渎职，造成资金物资损失浪费、效益差的，就要一查到底，严肃处理，绝不手软；“三”就是要突出三个重点，就是要加强对重点项目、重点资金、重点领域的审计监督；“四”就是要做到四个始终坚持，即始终坚持依法、科学、文明、廉洁审计；始终坚持用“三个有利于”原则指导审计工作；始终坚持审计质量是审计工作生命线的理念；始终坚持提高人的素质是审计事业健康发展的根本保证的理念）来开展经济责任审计，着力抓好重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，树立科学的审计理念，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，围绕科学，“以权定责，以责定评”，积极构建党政领导干部经济责任同步审计新模式。经济责任同步审计工作思路是以财政性资金收支为基础，以领导干部依法履行经济决策权、经济管理权、经济政策执行权为主线，按照“突出重点、兼顾总体”的原则，合理确定党委书记、市长审计内容；以履行经济责任情况为主线，按照“谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责和谁签批谁负责”的原则，合理界定党委书记、市长应承担的责任；围绕领导干部贯彻落实科学发展观、促进地方经济全面协调可持续发展，以审计发现问题为基础，根据权力的运用情况以及遵守廉政规定等情况客观公正的进行审计评价。
2、党政领导干部经济责任同步审计的特点。一是同时实施，规范管理。将经济责任同步审计作为一个审计项目组织实施，即：出具一个通知书，审计实施结束后形成一份审计报告和两份审计结果报告。在对问题的定性处理方面，针对同一类型的问题以事实为依据，做到事实清楚、数据准确、标准一致，统一研究处理处罚意见，统一划分责任界定标准。二是联合进点，合力推进。坚持省纪委、省委组织部领导参加的联合进点制度，由省纪委、省委组织部领导从不同角度向被审计单位及相关部门领导、审计人员分别提出要求，增强了审计工作的严肃性和权威性。审计实施过程中，对审计发现的异常问题、重大事项坚持共同研究，随时交流和通报工作情况，注重发挥联席会议成员单位的作用，合力推进经济责任同步审计工作。三是审计 “三性”，提高效能。即：全面性、双重性、重要性。实行党委和政府主要领导经济责任同步审计，把重大经纪事项的决策、执行全部纳入审计范围，可以有效克服过去单纯进行政府主要领导经济责任审计的片面性，全面反映经济责任的履行情况。党政领导经济责任同步审计，实际是对两个被审计对象在相同经济事项的不同经济责任进行审计评价，如何合理划分党委和政府主要领导的经济责任，并采用适当的标准进行评价，是一项重大挑战。中央两办《规定》出台后经济责任审计已全面覆盖省部级领导干部，由于党委和政府领导有着较高的政治地位，对社会经济有着重大的影响，因此党委和政府主要领导经济责任同步审计的重要性较高。
二、地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的异同及联系
从工作职责和工作内容看，地方党政主要领导干部双方的工作虽有分工、有侧重，但更多的是协调配合、融为一体、密不可分的关系。针对这种特殊性，近年来，甘肃省审计厅积极探索对党政主要领导干部进行“捆绑式”审计，试行了经济责任“经济责任同步审计”，取得了良好效果。
（一）地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的共同点
经济责任审计就是对领导人员经济责任履行情况的审计，审计的内容应以领导干部有关经济活动职责和义务的履行情况为限。党政主要领导干部的工作职责融为一体、密不可分，对双方进行经济责任同步审计，要以本地区财政财务收支和有关经济活动的真实、合法、效益情况作为切入点。同时，地方党政领导干部行使着管理经济社会的重要职权，履行着推动本地区经济社会科学发展的重要职责，为了更加全面地评价党政领导干部履行经济责任情况，经济责任审计不能仅仅局限于财政收支、财务收支及有关经济活动的具体事项，而是要突出“三权一廉”，将党政主要领导干部的重大经济事项决策权、经济管理权、经济政策执行权和个人廉政情况作为主要审计内容，更加关注党政领导干部履行经济责任的过程和效果。通过重点检查中央和上级党委重要经济方针政策和决策部署的贯彻执行情况，以及有关地方重大管理和决策活动的经济效益、社会效益和环境效益情况，科学评价党政领导干部经济责任履行情况。如：对地方市委书记、市长经济责任同步审计时，我们根据目前区域经济管理中党委决策、政府执行的大格局，在“同步”审计中，主要审查市委书记、市长任期内决策是否得到有效执行，决策实施的效果产生的经济、社会效益，是否符合可持续发展的要求，是否体现“执政为民”的理念。同时，从财政、民生、环境、土地、重大项目等各个方面，对区域经济的可持续发展情况进行调查，检验总体发展思路的正确性和执行的有效性，促进市委、市政府建立健全“五个机制”，即：体现“以人为本，执政为民”要求的决策机制；畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制；重大工程项目建设和重大政策制定的评估机制；中央、省惠民政策落实保障机制、权力分解和实时监控机制；决策失误责任追究制度和纠错机制。
（二）地方党委和政府主要领导干部经济责任审计的不同点
党政主要领导干部双方的工作职责毕竟有分工、有侧重，因此，对党、政主要领导干部双方，经济责任审计的范围、内容、重点和审计评价都应依据其各自职责而有所侧重。
1、审计范围与内容不同。党政领导干部经济责任审计的内容是由被审计领导干部所应承担的经济责任决定的。从总体上看，地方党政领导干部经济责任审计的内容具有同一性，都涉及地方经济发展和管理的各个方面。但党委和政府的职责分工不同，在本地区经济发展过程中发挥的作用也不尽相同，具体的审计内容各有侧重。
2、审计重点的不同。如对地方党委书记进行经济责任审计，应以党委重大经济事项决策的制定和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规、中央的方针政策和上级党委的决策部署，检查本地区经济社会事业发展情况、地区经济社会发展战略的制定情况、重大经济事项决策和效果、个人遵守廉政规定情况等。对地方政府主要负责人进行经济责任审计，应以全部政府性资金为主线，以经济政策执行权为重点，侧重于检查贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策、决策部署和地方党委制定的政策措施情况，检查重要经济指标完成情况、政府债务管理情况、个人遵守廉政规定情况等。这样，审计重点中即关注了决策，又关注了执行，做到了衔接互补。
3、审计评价的不同。责任的界定和审计评价是做好经济责任审计的重要环节，也是确保经济责任审计质量的关键结点。科学区分责任、客观作出评价既是对国家、对被审计领导干部个人负责，也是对经济责任审计事业负责。《规定》已经明确，经济责任审计结果报告将归入被审计领导干部的个人档案，对领导干部个人及其所在在地区、部门和单位影响重大。
（三）结合地方党委与政府二者的关系合理分析
对地方党政领导实施经济责任同步审计是提高经济责任审计成效的有效形式。党委和政府共同承担着本地区社会经济发展的责任，既有分工，又有合作，其责任具有广泛关联性和不可区分性。党委侧重管决策、管监督制度建设，政府侧重管实施、管具体事务管理，地方党政领导与经济活动相关的主要是经济决策权、经济管理权、经济政策执行权和监督权，决策、管理、执行、监督是一个互相交叉的连续过程。在辞海中对“党委” 的解释是：“党委是中国共产党保证集体领导的组织体制，民主集中制在领导制度上的体现”，对“政府”的解释是：“政府即国家行政机关，其基本职能为：指导职能、服务职能、协调职能、监督职能、控制职能和保卫职能”。现阶段在我国地方经济工作中，党委和政府的关系可以概括为“党领导一切”、“党政共抓经济工作”。党领导一切，党委对政府具有政治领导、思想领导和组织领导权。党的民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的结合，因此，在制定一个市的发展规划及重大经济决策事项上，市委对政府具有领导权，在界定市委书记和市长共同决策的重大经纪事项责任时，就可以明确地确认市委书记具有决定权，应负有首要责任。
党政共抓经济工作，党领导经济工作主要是总揽全局、把握方向、协调各方、提出战略、制定政策，而政府管理经济工作主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党委和政府对经济工作的不同职能就决定了对于关系国民经济和社会发展规划、关系国计民生的重要问题，对于城乡关系、经济和社会发展关系、人口和资源环境关系、社会收入分配关系、改革发展和稳定关系等问题，对于中央和地方、当前和长远关系等问题的决策都需要经常委集体讨论，书记就具有最终拍板的权力，在对市委书记的审计评价时就应关注上述内容。而对于涉及到具体的地方财政收支管理、部门重大专项资金管理、执行经济管理政策等日常性工作，则在市长审计评价时重点关注。对地方党政领导的经济责任审计采用经济责任同步审计的方式适应了地方党政领导经济目标一致，重大决策统一，经济责任相关，权力监督相同的特点，对促进地方党政领导经济责任审计深化，提高审计成效具有重要的意义。
三、开展党政领导干部经济责任同步审计的优势和不足
（一）经济责任同步审计的优势。经济责任同步审计具有常规审计无法比拟的优势，审计成效相比单个审计项目更显著。2012年以来，我省积极探索对地方市委书记、市长经济责任实施经济责任同步审计，这是贯彻落实中央两办新规定、我省两办实施办法的具体实践，是我省经济责任审计发展史上的又一新举措。采取这一形势有很多优势。主要包括以下几个方面：一是有利于提供全面真实的决策信息。开展经济责任审计的最终目的是为省委、省政府考察、考核、选拔、任用干部提供依据。那么审计结果是否全面客观真实，决定着经济责任审计成果的利用程度。开展党政主要领导干部经济责任同步审计，将审计内容涵盖了全部性政府资金。不论市委书记、市长如何分工，他们的职责叠加在一起，必然包括了整个地州市管理的方方面面，不管是财政财务管理、制度建设、还是重大经济事项等。这样有利于审计机关开展全面审计，了解掌握该市的全部情况。遇到情况和问题可以进行综合的分析和调查，从而对党政领导干部的履职情况作出全面、正确的评价，使审计结果更加全面、客观、真实。只有这样才能使经济责任审计为干部监督管理部门提供更加可信可靠可用的决策信息。二是有利于提高经济责任审计的工作效率。开展市委书记、市长的经济责任同步审计最明显的优势是可以提高审计工作效率。虽然市委书记和市长的任职时间可能不一致，但是，无论谁任职早或晚，他们必然有一阶段是共事的，因此对同一阶段的审计评价必然可以相互借鉴、相互补充。“书记决策，市长执行”，在现阶段这种管理模式下，很难区分哪个经纪事项仅是书记参与的，哪个经纪事项仅是市长参与的。市长的大部分重大事项，都是在书记和市长充分沟通和协商的基础上作出的决定，因此，决策正确与否以及决策的好坏，一般情况下都关系党政两位一把手，双方都有责任。市长管理水平的高低也必然影响到对市委书记的经济责任审计结果的评价。所以，从某种程度上说，审清楚一个事实，对两位领导干部的评价都有影响。尤其是市委书记和市长同时任职和离任的审计项目，这种作用更加明显。三是有利于促进被审计单位整改意见的落实。开展市委书记、市长经济责任同步审计，能提高党政干部对经济责任审计工作的认识程度和重视程度。两位党政一把手同时接受审计，也有利于审计问题的整改落实。只审计一位领导时，另一位领导往往会对审计工作重视程度不够，认为事不关己，能躲即躲，免得影响彼此关系。对审计查出的问题也会采取不同的态度，面子上答应很好“马上改”，实际回访有时候就会反馈“领导没说”，造成审计部门还得再次找相关领导协调落实。经济责任同步审计能避免这种尴尬局面，能同时审计同时出结果，同时落实整改意见，有利于审计处理意见和建议的全面落实。
（二）开展经济责任同步审计的不足。开展党政主要领导干部经济责任同步审计的优势还是比较明显的。但是，在逐步推进的过程中，我们发现市委书记和市长的经济责任界定有时存在一定的难度。当两位领导干部的审计结果报告同时提交时，审计评价责任界定不清成为经济责任同步审计的明显不足。在实际工作中，市委书记和市长的工作交叉的时候的确很多，当同一事项两个人共同参与时，双方都有一定的责任，如何来界定成为经济责任同步审计的难题。
四、如何进一步发挥地方党政主要领导干部经济责任同步审计在国家治理中的重要作用
（一）提高质量创新方法，深化经济责任同步审计发展
目前，党政领导干部的“经济责任同步审计”在审计的内容上，也从最初的以财政财务收支审计为主，逐步转变为关注领导干部贯彻落实科学发展观、推动经济社会转型跨越发展，遵守经济法律法规、贯彻执行经济工作的方针政策和决策部署情况，制定和执行重大经济决策情况，以及遵守有关廉政规定情况。在近几年的地厅级领导干部经济责任审计和近期开展的地方党政“一把手”联审中，将省委关于促进经济平稳较快发展相关政策措施的贯彻落实情况，以及地方政府性债务等问题作为审计的重点内容，促进了领导干部牢固树立科学发展意识，注重经济与社会的协调发展。突出了对领导干部经济决策权、政策执行权、管理监督权以及廉洁从政（从业）情况即领导干部“三权一廉”情况的评价，实事求是、客观公正、科学合理地界定领导干部履行经济责任中的事业发展责任、依法行政责任、科学决策责任、经济管理责任、勤政廉政责任。既客观评价了被审计领导干部任职期间履行经济责任情况及成绩，又注重揭示存在的问题，提出整改意见和建议，不仅促进了相关制度和机制的完善。还促进了党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。
（二）促进法规制度建设，提高规范化水平
建立完善的经济责任法律规范体系，提升经济责任审计的规范化进程和法制化水平。一是从立法层面入手，完善国家审计法的相关条款，并制定高层次的法律法规，进一步提升经济责任审计工作的法律地位，从立法的角度确保经济责任审计工作的依法独立履行。二是从法规规章入手，分层次出台完善经济责任审计工作的行政法规、部门规章和地方性法规。如各级政府应加快出台完善适用于地方党政主要负责人经济责任审计的评价办法、审计对象分类管理办法、离任经济事项交接办法、审计计划滚动规划办法等，在各层级政府提升经济责任审计的法制化、规范化水平。三是从操作指南入手，尽快制定适用于全社会、分类型、分层级的经济责任审计操作指南，从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作在实践操作中的指导原则、审计程序、审计级别、重点内容、组织实施、成果运用等方面予以详细规范。这项工作，应结合审计实践深入研究，边实践边制定、边试用边完善，以便在统一规范的基础上进一步突出审计重点，提升审计质量。
（三）强化联席会议制度，形成部门间合力
联席会议各成员单位从党的建设和干部监督管理高度出发，主动协调、密切配合，深化审计结果运用，做到“三个结合”把审计结果运用与干部考察任用、教育培训、日常监督管理结合起来，促进完善干部监管机制；把审计结果运用于促进领导干部廉洁自律、构建惩治和预防腐败体系结合起来，推动反腐倡廉惩防体系建设；把审计结果运用与促进健全体制机制结合起来，针对审计发现的经济社会运行中存在的深层次问题从体制机制层面分析原因，提出对策建议，达到标本兼治的效果。
（四）提高人员素质，打造专业化、多层次、高水平的审计队伍
审计人员的素质直接影响经济责任审计工作的质量，特别是地方党政领导干部经济责任审计政策性强、涉及面广，除了财政财务政策及相关知识，宏观经济管理、领导科学知识也十分重要。具备了这个基础，审计评价和责任划分就能科学准确，审计分析也能透过现象揭示本质，提出切中时弊的意见、建议，更好地为党委政府考评干部和决策服务。一是切实加强学习和培训，提升职业胜任能力。在思想意识上，应牢固树立科学审计理念，增强审计工作服务国家地方治理、服务地方经济社会发展、服务领导干部能力提升、服务民主法制建设的意识。二是紧紧围绕国家和地方经济社会发展大局，深入发现和揭示影响地方科学发展的实际问题和困难。三是准确把握审计的重点和深度，确保既深得入、又收得住。四是本着求真务实的态度，认真开展责任认定和审计评价。五是依法文明开展审计，不断提升审计质量。六是加强党建工作，创先争优，不断适应新形势下深化地方党政主要负责人。（高彦）
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