从审计视角看政府全口径预决算管理的审查和监督
聂文远（甘肃天祝藏族自治县审计局）
党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，引起社会普遍关注。究竟什么是全口径预算，全口径预算包含哪些内容，实行全口径预决算的意义和必要性是什么，目前我国推进全口径预决算中还存在什么样的问题，如何开展对全口径预决算的审查和监督。笔者就以一个审计工作者身份对以上内容谈一点自已的浅见。
一、对全口径预决算管理的理解
我国关于全口径预算管理的表述，最早出现于2003年10月，中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。可以看出所谓的全口径预算管理是中国财政预算管理体制实践过程中出现的特有名词,其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革,反映了中国全口径预算管理改革的进程。政府预算改革应使目前"预算外财政专户"管理正式进入到法制性预算内管理,深化"收支两条线"的资金管理手段、推进国库集中收付,形成完整地接受人大的审批和监督的政府财政预算体系,把原本介于法定预算与"预算外"之间的模糊管理、模糊称呼的"预算外财政专户"正式纳入"预算内"。 所有政府性收支都要纳入预算管理，加大监督力度。也就是说目前所说的全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金的监管，还包括政府性债务和或有负债的监管，实际上已全部变为预算内管理。笔者认为：所谓的政府全口径预决算管理就是预算执行单位以行使国家的权力方式下收取的所有收入都要纳入政府收支的总盘子里面，进行统筹按排使用，受全社会的审查和监督。也就是是财政预算管理的一种模式，预算管理的范围不仅包括预算内资金和预算外资金的监管，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是防范财政风险的一项重要措施。
二、加强全口径预决算管理审查和监督的意义
（一）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是确保目前各项事业顺利改革和发展的需要。前几年全球和我国的经济增长都很迅速，国家财政在近年来也保持了较为高速的增长，不同程度上存在资金上的浪费，但优其是去年以来国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化更为全面的管理，就已经急在眼前，实行全口径预决算管理这样可以极大增强政府开源节流意识，形成全社会节约使用财政资金，将有限的财政资金用到无限的各项事业的发展中去，保证各项财政资金花到实处去，也就是将财政性资金落实到该花的地方去，从而保证了社会事业发展的顺利发展。
（二）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是帮助促进政府依法行政的需要。十八大报告中提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，根本目的于帮助政府依法行政促使行政权在阳光下运行。习近平总书记在中纪委十八届二次会议讲话中指出：“加强权力运行的制约和监督，把权力关在制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒体制，不能腐败的防范体制，不易腐败的保障机制”。因此，对政府全口径预决算管理和监督实际上就是促进各级政府预算应按照《预算法》以及国家的其他的政策法规进行，全部财政收支权力行使均在财政法规的规在的范围内，也就是财政支出分配权运行在“财经法规制度的笼子”里。
（三）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是提高所有财政性资金全面管理的需要。由于以前实行的预算内外管理的财政体制形成了两种约定俗成的财政资金管理意识，其中第一种意识就是注重预算内资金的管理而乎视了预算外资金管理和监督：认为财政预算内安排的资金就应该提高使用效率，用到该用的地方，不能挪用它用，不能浪费，而乎视了以预算外管理形式存在的大量财政性资金管理和监督，从而使预算执行部门形成了预算外管理的财政性资金是自已钱，自已想怎么花就怎么花，总认为预算外资金实行的“收支两条线”管理只不过是个样子，走走过场吧了，因此在预算外资金的使用上存在大量胡花乱用，重复使用等浪费财政资金的现象。第二种意识就是预算内财政资金才是财政资金的“主力军”，认为预算内财政资金是财政部门和预算管理部门的主要任务，而乎视了预算外资金的管理和监督，认为预算外资金量少，只不过占总财政资金的很小份额，是财政资金的“补充军”，从目前实情况看，随着经济的发展，财政实力的不断增强，预算外资金也就是非税收入增长速明显加快，占本级地方财政收入的比例越来越大，非税收入这一块已经成为地方财政收入不可或缺部分。因此，目前取消所谓的预算外资金管理而是将预算执行部门收入中扣除经营收入后的全部预算外收入纳入到预算内管理，结束了长期历史形成的预算外资金管理的旧模式，所谓的预算外资金已成为历史，一去不复返了。此举措为我国中央和地方财政推行政府财政全口径预决算管理审查和监督打下一定的政策基础。
（四）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是提高所有财政性资金使用效益的需要。所谓财政资金使用效益也就是国家的“钱袋子”里的政府资金如何花得规范、花得透明、花到实处，财政资金使用效益如何，均将是全口径预决算管理所要关注的内容。财政资金使用效益如何，使用“正确不正确”、“值得不值得”、“效果好不好也是全社会普变关注的的问题。因此，加强政府财政全口径预决算管理审查和监督是各级大大和财政管理部门以及审计监督部门的重要任务。因此，加强政府全口径预决算管理审查和监督让钱花出效率，是提高资金使用效率的需要。
（五）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是防腐倡廉的需要。一是通过全口径管理和监督有利于把所有财政性资金全部放到一个 “笼子”里，避免了大量的非税收入既预算外资金游离于财政管理的范围之外，防止预算收入执收单位将应缴入国库的收入滞留在本单位，私设小金库，乱花乱用的现象的发生。二是通过全口径管理和监督将全部财政资金的使用和管理晒在阳光下，形成 “阳光预算”，增强财政支出的的透明度，从而是财政支出管理逐步走向公开化，营造出一个良好的财政资金使用环境。三是通过全口径管理和监督，有利于促进财政预算的全面公开，各级政府应以“三公经费”公开为切入点，积极推行政府财政预算的全面向社会公开，向人大公开，向各级监督部门公开，防止财政预算执行中存在的范围不明、内容不清、随意性较大的问题的发生。四是通过全口径管理和监督有利于防止乱收费，制止“三乱”现象的发生。通过以上全面、公开、透明的预决算管理可以有效起到防腐倡廉作用。审计机关还要通过全口径预算决算管理，从源头上预防和治理腐败。财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的事前绩效评估，如可以在编制预算时，通过财政部门委托第三方的方式，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，并提出评估建议，作为资金分配的参考依据，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策。
三、全口径预算的内容和范围
我国政府目前预算体系属于复式预算体系，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四部分。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格说都是财政性资金，把所有政府资金纳入到预算管理体系中。其中：公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源90%以上来自税收，非税收入很少，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。以上这四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。从目前预算执行情况看：公共预算、基金预算和国有资产经营预算被纳入统一的预算管理之列。而以社会保障预算为代表的其他一些预算，还没有完全纳入统一预算管理的范畴内。
四、目前我国推进全口径预算管理过程中存在的问题
（一）预算管理的完整性、统一性还不够，需要进一步完善。从预算管理的完整性、统一性来说，目前政府预算体系，突出问题之一是不能完整而全面地反映政府财务信息，如，政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告，社会保障预算为代表的其他一些预算，还没有纳入统一管理范畴，还有土地出让金、政府性基金等很多收入，都还没有全部纳入全口径预算决算管理中来。
（二）全社会对全口径预决算管理的内容和范围认识还不足，需要加大对全径预算管理方式宣传。从目前全口径预决算管理来看，全社会对全口径预算管理还比较陌生，对全口径预算管理的重要性认识不足，还没有从以前预算内和预算外管理的旧体制中脱离出来，认为不论何种管理体制就是花财政的钱 ，办政府的事。对预算管理的认识还停留在原来财政预算内外资金管理双轨体制的老模式上，认为预算管理就是财政年内安排多少钱就花多少钱，预算不预算没有实际的意义，只不过是个形式吧了。对原来的预算外管理的资金纳入预算内管理的资金认识还不足，认为数量小，且较为分散，且管理上存在一定难度。因此，全社会包括财政预算管理部门、预算执行部门以及预算监督部门，要从思想上高度认识全口径预算的重要意义，要采取多种措施加大向全社会宣传全口径预决算管理的意义和必要性。
（三）地方利益和部门利益制约了全口径预算管理的推进。一是目前由于政府各部门职责确定还不明确，部门利益尚需重新平衡，因而那些原来因为部门利益交叉而无法纳入全口径预决算管理的资金，全部未纳入进来，同时未有效地加以管理。二是由于部门预算管理的分类还需进一步更为科学的加以分类，让预算决算管理情况更加透明。 三是体制上和制度的问题，使地方各级政府不得不考虑自已本身利益。如目前财政管理体制中“转移支付”、“省直管县”以及“乡财县管”财政管理体制，由地方政府考虑地方经济的发展，为了获得上级财政的财力的大力支持，不愿将全部财力纳入年度预算，而是有“藏财力” 的现象发生，不能够把地方的本级收入，包括本级收入和非税收入不能全面纳入年度财政收入内。
（四）财权与事权的不匹配，到致全口径预算管理推进过程中存在一定的阻力。一是我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理，与各级政府实际情况不能有效结合。二是由于目前财政管体制财权大多在上，事权大多在下，从而使各级政府在财政预算和决算编制中很难找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点。在财政预决算编制中有时不得不考虑地方经济利益的得与失，在财力的按排上不同程度的存在该办的事多，而钱少了的现象，如，当地政府结合实际情况选择出当年必须要办的事，由于上级应补助的一般转移支付财力是根据一定基数进行补助的加上本地经济发展状况决定本级收入较少，而影响了必办事情的落实；而不该当下办事确有钱保障，如，按上级条块下达专项转移支付资金就存在这样的问题，地方为了得到上级财政更大的专项转移支付资金支持，有时只能不顾本地实际情况，而是凭空编造各类项目，等项目资金下达后，再采取一违反规定的办法，来弥补一般预算支出应支持或当年必须完成的事项。以上实际反映出目前存在实实在在的事权与财权不匹配的问题存在，同时，存在该办的事不能办，不该办的事必须办的尴嘎情况发生，影响了实行全口径预算管理执行进程和效果。
五、加强和推进全口径预算管理措施和方法
（一）加强实行全口径预算，要做到“横向到边”和“纵向到底”。全口径预算就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即横向到边同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底实行一级政府一级预算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。
（二）加强对政府全口径预算决算的审查和监督，需要建立多方协调，上下联动的监督机制。通过多重制约和监督机制，确保国家的"钱袋子"更加安全，政府资金能够花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。对政府财政全口径预决算管理审查和监督，一是积极开展重大财税政策实施情况专项检查调研，保障中央宏观调控政策的有效落实。二是加强对政府投资的监督检查，进一步强化事前和事中监督，坚决查处财政违法行为。充分发挥财政专员办就地监管优势和审计署驻地方特派办监督优势，逐步实现预算单位的监管全覆盖。三是积极开展上下联动监管，推进建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，特别要加大对预算单位预算财政资金和专项转移支付资金的动态监督力度。对日常监管和专项检查中发现的虚报冒领、违规使用财政资金等违法违规问题，及时采取通报、暂停拨付、扣减、收回财政资金、追究有关人员责任等措施在当年予以纠正，并作为下一年度预算编制的重要因素，真正构建起预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，以全面促进财政管理水平的提升，确保预算资金的安全、规范、有效。四是切实推进预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。五是自觉接受人大、审计监督，扩大报送全国人大审议预算的部门范围，逐步细化报送内容。积极推动部门预算公开和省以下预算公开工作，抓紧制定指导性意见，逐步建立系统、规范的预算公开机制。进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。审计部门凭借其专业性强的特点，应该关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。六是建立企业财务管理评估制度，大力推进企业内部控制规范建设。七是继续下大力气抓好“小金库”专项治理工作，着力研究建立完善防治“小金库”的长效机制。
（三）建立预算资金绩效考评体系，实行严格的问责制度。加强审查和监督，更重要的是看政府管理的钱花出去后效果如何，百姓是否得到了更多实惠。”建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制度，应当列为全口径预算审查监督的重要内容。
（四）推进财政科学化精细化管理，不断提高财政资金使用效益。一是健全财政法律制度体系，规范财政工作运行机制。二是强化预算管理，提高财政预算管理水平。三是狠抓增收节支，牢记“两个务必”，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为。四是推进管理基础工作和基层建设，为财政管理建立完善的“软件”和“硬件”平台。五是强化财政监督，切实推进预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制，自觉接受人大、审计监督，扩大报送人大审议预算的部门范围，逐步细化报送内容。六是积极推进财政管理信息化建设，为预算编制、预算执行和财政监督、财政精细化管理等提供科学化的保障。通过以上对政府全口径预决算管理和监督从而保证财政资金使用上发挥出的社会效益和经济效益最大化。
总之，不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下，社会公众监督是整个监督体系中非常重要的一环。应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何等情况。只有做好这项工作，才会使公众了解制度现状、寻找合理的监督点，最终做到所有预决算都公开透明，让政府资金的使用更加合理、合法、有效。（聂文远）
参考文献：
[1] 李冬妍 《全口径预算管理——制度演进与框架构建》《郑州大学学报(哲学社会科学版)》 2010年01期
[2] 赵鹏 《全口径预决算强化审查监督》 《京华时报》2012年11月09日
[3] 李丽辉 《财政收入是大头 如何全口径管好国家“钱袋子”》 〈人民日报〉2012年12月12日
一、对全口径预决算管理的理解
我国关于全口径预算管理的表述，最早出现于2003年10月，中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”。2010年6月，财政部制发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起将全部预算外收支纳入预算管理。相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。可以看出所谓的全口径预算管理是中国财政预算管理体制实践过程中出现的特有名词,其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革,反映了中国全口径预算管理改革的进程。政府预算改革应使目前"预算外财政专户"管理正式进入到法制性预算内管理,深化"收支两条线"的资金管理手段、推进国库集中收付,形成完整地接受人大的审批和监督的政府财政预算体系,把原本介于法定预算与"预算外"之间的模糊管理、模糊称呼的"预算外财政专户"正式纳入"预算内"。 所有政府性收支都要纳入预算管理，加大监督力度。也就是说目前所说的全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金的监管，还包括政府性债务和或有负债的监管，实际上已全部变为预算内管理。笔者认为：所谓的政府全口径预决算管理就是预算执行单位以行使国家的权力方式下收取的所有收入都要纳入政府收支的总盘子里面，进行统筹按排使用，受全社会的审查和监督。也就是是财政预算管理的一种模式，预算管理的范围不仅包括预算内资金和预算外资金的监管，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是防范财政风险的一项重要措施。
二、加强全口径预决算管理审查和监督的意义
（一）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是确保目前各项事业顺利改革和发展的需要。前几年全球和我国的经济增长都很迅速，国家财政在近年来也保持了较为高速的增长，不同程度上存在资金上的浪费，但优其是去年以来国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化更为全面的管理，就已经急在眼前，实行全口径预决算管理这样可以极大增强政府开源节流意识，形成全社会节约使用财政资金，将有限的财政资金用到无限的各项事业的发展中去，保证各项财政资金花到实处去，也就是将财政性资金落实到该花的地方去，从而保证了社会事业发展的顺利发展。
（二）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是帮助促进政府依法行政的需要。十八大报告中提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，根本目的于帮助政府依法行政促使行政权在阳光下运行。习近平总书记在中纪委十八届二次会议讲话中指出：“加强权力运行的制约和监督，把权力关在制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒体制，不能腐败的防范体制，不易腐败的保障机制”。因此，对政府全口径预决算管理和监督实际上就是促进各级政府预算应按照《预算法》以及国家的其他的政策法规进行，全部财政收支权力行使均在财政法规的规在的范围内，也就是财政支出分配权运行在“财经法规制度的笼子”里。
（三）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是提高所有财政性资金全面管理的需要。由于以前实行的预算内外管理的财政体制形成了两种约定俗成的财政资金管理意识，其中第一种意识就是注重预算内资金的管理而乎视了预算外资金管理和监督：认为财政预算内安排的资金就应该提高使用效率，用到该用的地方，不能挪用它用，不能浪费，而乎视了以预算外管理形式存在的大量财政性资金管理和监督，从而使预算执行部门形成了预算外管理的财政性资金是自已钱，自已想怎么花就怎么花，总认为预算外资金实行的“收支两条线”管理只不过是个样子，走走过场吧了，因此在预算外资金的使用上存在大量胡花乱用，重复使用等浪费财政资金的现象。第二种意识就是预算内财政资金才是财政资金的“主力军”，认为预算内财政资金是财政部门和预算管理部门的主要任务，而乎视了预算外资金的管理和监督，认为预算外资金量少，只不过占总财政资金的很小份额，是财政资金的“补充军”，从目前实情况看，随着经济的发展，财政实力的不断增强，预算外资金也就是非税收入增长速明显加快，占本级地方财政收入的比例越来越大，非税收入这一块已经成为地方财政收入不可或缺部分。因此，目前取消所谓的预算外资金管理而是将预算执行部门收入中扣除经营收入后的全部预算外收入纳入到预算内管理，结束了长期历史形成的预算外资金管理的旧模式，所谓的预算外资金已成为历史，一去不复返了。此举措为我国中央和地方财政推行政府财政全口径预决算管理审查和监督打下一定的政策基础。
（四）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是提高所有财政性资金使用效益的需要。所谓财政资金使用效益也就是国家的“钱袋子”里的政府资金如何花得规范、花得透明、花到实处，财政资金使用效益如何，均将是全口径预决算管理所要关注的内容。财政资金使用效益如何，使用“正确不正确”、“值得不值得”、“效果好不好也是全社会普变关注的的问题。因此，加强政府财政全口径预决算管理审查和监督是各级大大和财政管理部门以及审计监督部门的重要任务。因此，加强政府全口径预决算管理审查和监督让钱花出效率，是提高资金使用效率的需要。
（五）对政府财政全口径预决算管理审查和监督是防腐倡廉的需要。一是通过全口径管理和监督有利于把所有财政性资金全部放到一个 “笼子”里，避免了大量的非税收入既预算外资金游离于财政管理的范围之外，防止预算收入执收单位将应缴入国库的收入滞留在本单位，私设小金库，乱花乱用的现象的发生。二是通过全口径管理和监督将全部财政资金的使用和管理晒在阳光下，形成 “阳光预算”，增强财政支出的的透明度，从而是财政支出管理逐步走向公开化，营造出一个良好的财政资金使用环境。三是通过全口径管理和监督，有利于促进财政预算的全面公开，各级政府应以“三公经费”公开为切入点，积极推行政府财政预算的全面向社会公开，向人大公开，向各级监督部门公开，防止财政预算执行中存在的范围不明、内容不清、随意性较大的问题的发生。四是通过全口径管理和监督有利于防止乱收费，制止“三乱”现象的发生。通过以上全面、公开、透明的预决算管理可以有效起到防腐倡廉作用。审计机关还要通过全口径预算决算管理，从源头上预防和治理腐败。财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的事前绩效评估，如可以在编制预算时，通过财政部门委托第三方的方式，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，并提出评估建议，作为资金分配的参考依据，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策。
三、全口径预算的内容和范围
我国政府目前预算体系属于复式预算体系，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四部分。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格说都是财政性资金，把所有政府资金纳入到预算管理体系中。其中：公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源90%以上来自税收，非税收入很少，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。以上这四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。从目前预算执行情况看：公共预算、基金预算和国有资产经营预算被纳入统一的预算管理之列。而以社会保障预算为代表的其他一些预算，还没有完全纳入统一预算管理的范畴内。
四、目前我国推进全口径预算管理过程中存在的问题
（一）预算管理的完整性、统一性还不够，需要进一步完善。从预算管理的完整性、统一性来说，目前政府预算体系，突出问题之一是不能完整而全面地反映政府财务信息，如，政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对国资委集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告，社会保障预算为代表的其他一些预算，还没有纳入统一管理范畴，还有土地出让金、政府性基金等很多收入，都还没有全部纳入全口径预算决算管理中来。
（二）全社会对全口径预决算管理的内容和范围认识还不足，需要加大对全径预算管理方式宣传。从目前全口径预决算管理来看，全社会对全口径预算管理还比较陌生，对全口径预算管理的重要性认识不足，还没有从以前预算内和预算外管理的旧体制中脱离出来，认为不论何种管理体制就是花财政的钱 ，办政府的事。对预算管理的认识还停留在原来财政预算内外资金管理双轨体制的老模式上，认为预算管理就是财政年内安排多少钱就花多少钱，预算不预算没有实际的意义，只不过是个形式吧了。对原来的预算外管理的资金纳入预算内管理的资金认识还不足，认为数量小，且较为分散，且管理上存在一定难度。因此，全社会包括财政预算管理部门、预算执行部门以及预算监督部门，要从思想上高度认识全口径预算的重要意义，要采取多种措施加大向全社会宣传全口径预决算管理的意义和必要性。
（三）地方利益和部门利益制约了全口径预算管理的推进。一是目前由于政府各部门职责确定还不明确，部门利益尚需重新平衡，因而那些原来因为部门利益交叉而无法纳入全口径预决算管理的资金，全部未纳入进来，同时未有效地加以管理。二是由于部门预算管理的分类还需进一步更为科学的加以分类，让预算决算管理情况更加透明。 三是体制上和制度的问题，使地方各级政府不得不考虑自已本身利益。如目前财政管理体制中“转移支付”、“省直管县”以及“乡财县管”财政管理体制，由地方政府考虑地方经济的发展，为了获得上级财政的财力的大力支持，不愿将全部财力纳入年度预算，而是有“藏财力” 的现象发生，不能够把地方的本级收入，包括本级收入和非税收入不能全面纳入年度财政收入内。
（四）财权与事权的不匹配，到致全口径预算管理推进过程中存在一定的阻力。一是我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理，与各级政府实际情况不能有效结合。二是由于目前财政管体制财权大多在上，事权大多在下，从而使各级政府在财政预算和决算编制中很难找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点。在财政预决算编制中有时不得不考虑地方经济利益的得与失，在财力的按排上不同程度的存在该办的事多，而钱少了的现象，如，当地政府结合实际情况选择出当年必须要办的事，由于上级应补助的一般转移支付财力是根据一定基数进行补助的加上本地经济发展状况决定本级收入较少，而影响了必办事情的落实；而不该当下办事确有钱保障，如，按上级条块下达专项转移支付资金就存在这样的问题，地方为了得到上级财政更大的专项转移支付资金支持，有时只能不顾本地实际情况，而是凭空编造各类项目，等项目资金下达后，再采取一违反规定的办法，来弥补一般预算支出应支持或当年必须完成的事项。以上实际反映出目前存在实实在在的事权与财权不匹配的问题存在，同时，存在该办的事不能办，不该办的事必须办的尴嘎情况发生，影响了实行全口径预算管理执行进程和效果。
五、加强和推进全口径预算管理措施和方法
（一）加强实行全口径预算，要做到“横向到边”和“纵向到底”。全口径预算就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即横向到边同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底实行一级政府一级预算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。
（二）加强对政府全口径预算决算的审查和监督，需要建立多方协调，上下联动的监督机制。通过多重制约和监督机制，确保国家的"钱袋子"更加安全，政府资金能够花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。对政府财政全口径预决算管理审查和监督，一是积极开展重大财税政策实施情况专项检查调研，保障中央宏观调控政策的有效落实。二是加强对政府投资的监督检查，进一步强化事前和事中监督，坚决查处财政违法行为。充分发挥财政专员办就地监管优势和审计署驻地方特派办监督优势，逐步实现预算单位的监管全覆盖。三是积极开展上下联动监管，推进建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，特别要加大对预算单位预算财政资金和专项转移支付资金的动态监督力度。对日常监管和专项检查中发现的虚报冒领、违规使用财政资金等违法违规问题，及时采取通报、暂停拨付、扣减、收回财政资金、追究有关人员责任等措施在当年予以纠正，并作为下一年度预算编制的重要因素，真正构建起预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，以全面促进财政管理水平的提升，确保预算资金的安全、规范、有效。四是切实推进预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。五是自觉接受人大、审计监督，扩大报送全国人大审议预算的部门范围，逐步细化报送内容。积极推动部门预算公开和省以下预算公开工作，抓紧制定指导性意见，逐步建立系统、规范的预算公开机制。进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。审计部门凭借其专业性强的特点，应该关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。六是建立企业财务管理评估制度，大力推进企业内部控制规范建设。七是继续下大力气抓好“小金库”专项治理工作，着力研究建立完善防治“小金库”的长效机制。
（三）建立预算资金绩效考评体系，实行严格的问责制度。加强审查和监督，更重要的是看政府管理的钱花出去后效果如何，百姓是否得到了更多实惠。”建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制度，应当列为全口径预算审查监督的重要内容。
（四）推进财政科学化精细化管理，不断提高财政资金使用效益。一是健全财政法律制度体系，规范财政工作运行机制。二是强化预算管理，提高财政预算管理水平。三是狠抓增收节支，牢记“两个务必”，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为。四是推进管理基础工作和基层建设，为财政管理建立完善的“软件”和“硬件”平台。五是强化财政监督，切实推进预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制，自觉接受人大、审计监督，扩大报送人大审议预算的部门范围，逐步细化报送内容。六是积极推进财政管理信息化建设，为预算编制、预算执行和财政监督、财政精细化管理等提供科学化的保障。通过以上对政府全口径预决算管理和监督从而保证财政资金使用上发挥出的社会效益和经济效益最大化。
总之，不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下，社会公众监督是整个监督体系中非常重要的一环。应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何等情况。只有做好这项工作，才会使公众了解制度现状、寻找合理的监督点，最终做到所有预决算都公开透明，让政府资金的使用更加合理、合法、有效。（聂文远）
参考文献：
[1] 李冬妍 《全口径预算管理——制度演进与框架构建》《郑州大学学报(哲学社会科学版)》 2010年01期
[2] 赵鹏 《全口径预决算强化审查监督》 《京华时报》2012年11月09日
[3] 李丽辉 《财政收入是大头 如何全口径管好国家“钱袋子”》 〈人民日报〉2012年12月12日
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