从近30年国家审计的发展看推进绩效审计的必要性
郭文捷 赵劲松（审计署深圳办）
摘要: 本文通过回顾近30年来我国经济社会以及国家审计事业发展历程，结合本人25年来的学习和工作实践体会，论证了目前大力推进绩效审计的必要性，认为我国国家审计作为我国政府建制内的组成部分，国家审计发展至目前阶段，以“免疫系统论”的审计科学发展理念为指导，探索实践并大力推动具有中国特色的绩效审计，对于推进我国国家审计的进一步发展具有深远意义。本文旨在通过抛砖引玉，从我国整体经济社会发展大势的层面，探讨交流共同提高相关认识，促进我国国家审计顺应国家整体发展大势的要求，不断健康持续发展。
关键词：审计30年发展 绩效审计必要性
通过回顾近30年来我国经济社会以及国家审计事业发展历程，结合本人从进入大学就读审计专业以至从事审计工作25年来的学习和工作实践体会，本人认为，我国国家审计发展至目前阶段，以“免疫系统论”的审计科学发展理念为指导，探索实践并大力推动具有中国特色的绩效审计，对于推进我国国家审计的进一步发展具有深远意义。本文旨在通过抛砖引玉，从我国整体经济社会发展大势的层面，探讨交流共同提高相关认识，促进我国国家审计顺应国家整体发展大势的要求，不断健康持续发展。
一、近30年来我国经济社会及国家审计事业发展回顾
上世纪80年代是改革开放的起步阶段，此阶段我国经济发展处于起步阶段，国家及地方财政收入难以满足各项建设需求，社会总体财力及资金存在较大缺口，企事业单位资金不足、干部职工的收入水平较低，因此企事业单位存在挤占成本、隐瞒收入、漏税偷税、账外小金库、违规发放职工福利等问题的情况比较普遍；而国家财税要在确保应收尽收的前提下增强整体经济实力。上世纪80年代中期至90年代初期，审计署以及驻各地特派办相继成立，此阶段经济社会的实际情况客观上要求审计工作以堵塞跑冒滴漏、促进财政增收节支为重点内容，这个时期国家审计工作的主要内容及重点是查处企事业单位挤占成本、隐瞒收入、偷税漏税、账外小金库、违规发放职工福利等事项，并参与每年底至次年初全国范围的财税大检查工作。此阶段的审计工作内容及重点是与当时我国经济社会发展的总体形势和整体状况密切相关、紧密配合的，切合当时经济社会发展的实际情况。此阶段的审计工作卓有成效地维护和促进了国家经济的积累和社会的发展。
上世纪90年代初期之后，国家经济实力有所加强，各个行业以及各经济领域均有所发展，此后全国各省市相继取消了每年一度的财税大检查工作。但伴随着经济的发展，出现了一些财务会计信息造假的问题并日趋严重，使得做假账问题成为社会关注的普遍共性问题，当时朱镕基总理甚至为刚成立的国家会计学院题写了“不做假账”四个大字，会计信息造假成为当时社会和媒体关注的热点。因此，上世纪90年代初期至中后期，国家审计的工作重点内容侧重真实合法性审计，并从一般性财政财务收支审计转向资产负债损益审计，随后从财务会计资料的打假向经营业务真实合法性审计扩展，此阶段国家审计范围从初期以工业贸易企业为主扩展到股份制企业、金融、固定资产投资等范围，有效地维护了市场经济条件下的信息真实和公平竞争，维护了市场经济秩序，充分发挥了国家审计的作用，拓展了国家审计的监督覆盖范围和作用。
上世纪90年代中后期至最近几年，经济社会处于转型期，产业升级、产业结构调整以及社会发展变革步伐加快，社会群体收入差异以及社会分配差距加大等情况层出不穷，由于经济社会转型期国家经济政策的调整尚未能与经济发展及时同步配套，存在政策滞后或执行不到位、变相绕开政策操作擦边球甚至违规操作等情况，此阶段经济社会领域出现了部分借改制转型之机谋取私利的寻租群体，一些经济领域甚至发生了数额巨大、手法多样的大案要案，部分案例现在回顾起来依然触目惊心。此阶段国家审计围绕以查处大要案为重点，加大审计力度，拓展审计深度，查处了一大批大要案，并采用了审计公告形式，对一些大要案以及审计查出的各个行业单位的有关问题向社会曝光披露，引起了社会的普遍关注和支持，极大的提升了国家审计的社会影响力、社会公信力，树立了国家审计的权威，社会民众反响很大，广泛拍手称快。
上世纪80年代初期，国家审计在对国有企业开展财务审计的同时，试探性地开展了一些经济效益审计工作，之后在企业负责人任期经济责任审计中，进一步增强了对企业经济效益情况的关注程度。上世纪90年代初期，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，促进深化国有企业改革，在真实合法性审计的基础上，向审计内部控制制度和经济效益两个方面延伸，对促进建立现代企业制度、提高经济效益起到了推动作用。本世纪初国家审计开始针对公共部门和单位开展绩效审计工作。加入世界贸易组织之后，我国在更大范围和更深程度上参与了经济全球化发展，社会经济生活的各个方面相应地面临诸多新机遇和新挑战。
顺应国内国际政治经济形势的发展和变化，按照国家“十五规划”、“十一五规划”对经济工作提出的提高经济增长质量和效益的总体要求，近年来国家审计工作逐步把财政财务收支审计与经济效益审计结合起来，从查处严重损失浪费入手，积极探索开展了一些经济效益审计项目，促进经济增长质量和效益的提高，同时，部分审计机关在公共资金领域开始进行绩效审计的探索，揭露、反映和查处了国家机关、国有企事业单位和金融机构等单位因管理不善和决策失误造成的损失浪费和国有资产流失问题，同时，加大力度对资源环保、民生领域等方面体制机制和政策执行效果进行审计，反映和揭示了存在的问题。
二、现阶段在我国大力推行绩效审计的必要性
国家审计发展至今，为适应我国新时期政治、经济、社会发展的形势要求，深入贯彻落实科学发展观，全面推进和谐社会建设理念，在全面发挥国家审计职能作用的基础上，更要注重国家审计的建设性作用，注重发挥国家审计作为经济社会免疫系统的预警功能作用、调节功能作用，在国家审计发展近30年的基础上，全面推进绩效审计，进一步提升国家审计的层次和内涵。按照审计工作发展规划要求，近年来国家审计机关相继采取各种形式对绩效审计进行了积极探索，取得了明显成效。
进入21世纪以来，我国政治经济社会发生了深刻变化。在经济社会各领域深入贯彻落实科学发展观，更加重视加强和改善宏观调控，更加重视推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质量，更加重视节约资源和保护环境，更加重视改善民生和促进社会和谐，全面推进社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设。这些都要求审计机关发挥“免疫系统”的积极作用，大力开展绩效审计。深刻理解现阶段我国政治经济社会发展对审计机关开展绩效审计的现实需求，对于谋划绩效审计的发展目标和发展对策十分重要，对于我国国家审计的未来发展十分关键。
（一）加快推进民生领域等方面的社会建设，要求审计工作关注有关政策的落实情况以及专项资金管理和使用的效益情况。
统筹城乡发展推进新农村建设，是促进国民经济又好又快发展的重要方面。同时，在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，扩大公共服务，推动建设和谐社会，着重从教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面入手，实实在在地改善和提高民生领域的保障服务水平。近年来，国家为建设社会主义新农村和改善民生加强社会建设，投入了大量的财政专项资金，并连续出台各项推进新农村建设和改善民生的政策。审计工作要关注这些专项资金的管理和使用效益情况，关注国家有关政策的落实情况，客观分析和评价这些政策目标的实现程度和效果，揭露分析政策执行和资金管理使用方面存在的问题，提出改进完善政策及制度的相关建议，为加快推进以改善民生为重点的社会建设做出积极贡献。
（二）构建社会生态文明，建设资源节约型和环境友好型社会，要求审计工作关注资源利用和环境保护的效率效果。
人与自然和谐发展是深入贯彻落实科学发展观的重要要求。我国人均资源不足，但由于长期以来实行粗放型经济增长方式，能源、资源的消耗增长较快，生态环境恶化问题亦日益突出。党和政府强调要高度重视资源和生态环境问题，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，加大了环境与资源保护方面的投入，出台了相关政策规定，并将其作为贯彻落实科学发展观的重要任务。审计工作要关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益，关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资源与环境保护方面存在的问题，并提出相应的完善制度和政策的建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促进建设社会生态文明，增强可持续发展能力。
（三）推行政府绩效管理和问责制度，对审计机关开展绩效审计工作提出了需求。
政治体制改革深化，民主化进程加快，要求审计工作关注政府责任和绩效，促进政府不断提高管理水平。随着经济社会的发展，社会公众政治参与的积极性不断提高，扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，加快以行政管理体制改革为重点的政治体制改革步伐，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，转变政府职能，建设法治政府、责任政府、透明政府、服务政府的任务越发紧迫。审计机关要发挥“免疫系统”的积极作用，必须关注政府责任履行情况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，关注政府在实现目标过程中面临的风险，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，同时要积极发挥建设性作用，提出改进完善的建议，促进政府不断提高管理水平。
（四）中央和地方各级党和政府的科学决策，需要审计工作提供真实可靠的信息。
转变经济发展方式，调整升级产业结构，促进国民经济又好又快发展，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况，关注经济发展的质量，为科学决策提供真实可靠信息。转变经济发展方式，继续保持国民经济快速稳健发展，注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益，实现速度、质量、效益相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续发展。审计机关作为建制内的政府组成部门，要发挥免疫系统的建设性作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发展的政策落实情况，揭示和分析影响国民经济又好又快发展的问题，关注国家经济安全，科学客观地评价国家宏观政策目标的实现情况，为中央和地方各级党和政府科学决策提供真实可靠的信息。
国家政治经济社会的发展，要求审计机关发挥“免疫系统”的建设性作用，关注民生领域等方面的社会建设，关注资源环境保护状况，关注政府管理、绩效和责任履行情况，关注财政财务收支的效益性，提供有效可靠的相关信息，针对性地提出解决问题的对策和建议。在新形势下，审计机关仅仅依靠开展传统的审计工作，已经不能够全面发挥审计工作的作用，无法满足国家社会经济发展和贯彻落实科学发展观的要求。开展绩效审计是审计机关发挥“免疫系统”建设性积极作用的重要途径和方法。通过拓展提升审计方式和审计覆盖面，大力推行绩效审计，审计机关才能适应经济社会发展要求，才能在构建和谐社会、促进经济社会全面协调可持续发展等方面发挥积极的建设性作用。（郭文捷 赵劲松）
关键词：审计30年发展 绩效审计必要性
通过回顾近30年来我国经济社会以及国家审计事业发展历程，结合本人从进入大学就读审计专业以至从事审计工作25年来的学习和工作实践体会，本人认为，我国国家审计发展至目前阶段，以“免疫系统论”的审计科学发展理念为指导，探索实践并大力推动具有中国特色的绩效审计，对于推进我国国家审计的进一步发展具有深远意义。本文旨在通过抛砖引玉，从我国整体经济社会发展大势的层面，探讨交流共同提高相关认识，促进我国国家审计顺应国家整体发展大势的要求，不断健康持续发展。
一、近30年来我国经济社会及国家审计事业发展回顾
上世纪80年代是改革开放的起步阶段，此阶段我国经济发展处于起步阶段，国家及地方财政收入难以满足各项建设需求，社会总体财力及资金存在较大缺口，企事业单位资金不足、干部职工的收入水平较低，因此企事业单位存在挤占成本、隐瞒收入、漏税偷税、账外小金库、违规发放职工福利等问题的情况比较普遍；而国家财税要在确保应收尽收的前提下增强整体经济实力。上世纪80年代中期至90年代初期，审计署以及驻各地特派办相继成立，此阶段经济社会的实际情况客观上要求审计工作以堵塞跑冒滴漏、促进财政增收节支为重点内容，这个时期国家审计工作的主要内容及重点是查处企事业单位挤占成本、隐瞒收入、偷税漏税、账外小金库、违规发放职工福利等事项，并参与每年底至次年初全国范围的财税大检查工作。此阶段的审计工作内容及重点是与当时我国经济社会发展的总体形势和整体状况密切相关、紧密配合的，切合当时经济社会发展的实际情况。此阶段的审计工作卓有成效地维护和促进了国家经济的积累和社会的发展。
上世纪90年代初期之后，国家经济实力有所加强，各个行业以及各经济领域均有所发展，此后全国各省市相继取消了每年一度的财税大检查工作。但伴随着经济的发展，出现了一些财务会计信息造假的问题并日趋严重，使得做假账问题成为社会关注的普遍共性问题，当时朱镕基总理甚至为刚成立的国家会计学院题写了“不做假账”四个大字，会计信息造假成为当时社会和媒体关注的热点。因此，上世纪90年代初期至中后期，国家审计的工作重点内容侧重真实合法性审计，并从一般性财政财务收支审计转向资产负债损益审计，随后从财务会计资料的打假向经营业务真实合法性审计扩展，此阶段国家审计范围从初期以工业贸易企业为主扩展到股份制企业、金融、固定资产投资等范围，有效地维护了市场经济条件下的信息真实和公平竞争，维护了市场经济秩序，充分发挥了国家审计的作用，拓展了国家审计的监督覆盖范围和作用。
上世纪90年代中后期至最近几年，经济社会处于转型期，产业升级、产业结构调整以及社会发展变革步伐加快，社会群体收入差异以及社会分配差距加大等情况层出不穷，由于经济社会转型期国家经济政策的调整尚未能与经济发展及时同步配套，存在政策滞后或执行不到位、变相绕开政策操作擦边球甚至违规操作等情况，此阶段经济社会领域出现了部分借改制转型之机谋取私利的寻租群体，一些经济领域甚至发生了数额巨大、手法多样的大案要案，部分案例现在回顾起来依然触目惊心。此阶段国家审计围绕以查处大要案为重点，加大审计力度，拓展审计深度，查处了一大批大要案，并采用了审计公告形式，对一些大要案以及审计查出的各个行业单位的有关问题向社会曝光披露，引起了社会的普遍关注和支持，极大的提升了国家审计的社会影响力、社会公信力，树立了国家审计的权威，社会民众反响很大，广泛拍手称快。
上世纪80年代初期，国家审计在对国有企业开展财务审计的同时，试探性地开展了一些经济效益审计工作，之后在企业负责人任期经济责任审计中，进一步增强了对企业经济效益情况的关注程度。上世纪90年代初期，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，促进深化国有企业改革，在真实合法性审计的基础上，向审计内部控制制度和经济效益两个方面延伸，对促进建立现代企业制度、提高经济效益起到了推动作用。本世纪初国家审计开始针对公共部门和单位开展绩效审计工作。加入世界贸易组织之后，我国在更大范围和更深程度上参与了经济全球化发展，社会经济生活的各个方面相应地面临诸多新机遇和新挑战。
顺应国内国际政治经济形势的发展和变化，按照国家“十五规划”、“十一五规划”对经济工作提出的提高经济增长质量和效益的总体要求，近年来国家审计工作逐步把财政财务收支审计与经济效益审计结合起来，从查处严重损失浪费入手，积极探索开展了一些经济效益审计项目，促进经济增长质量和效益的提高，同时，部分审计机关在公共资金领域开始进行绩效审计的探索，揭露、反映和查处了国家机关、国有企事业单位和金融机构等单位因管理不善和决策失误造成的损失浪费和国有资产流失问题，同时，加大力度对资源环保、民生领域等方面体制机制和政策执行效果进行审计，反映和揭示了存在的问题。
二、现阶段在我国大力推行绩效审计的必要性
国家审计发展至今，为适应我国新时期政治、经济、社会发展的形势要求，深入贯彻落实科学发展观，全面推进和谐社会建设理念，在全面发挥国家审计职能作用的基础上，更要注重国家审计的建设性作用，注重发挥国家审计作为经济社会免疫系统的预警功能作用、调节功能作用，在国家审计发展近30年的基础上，全面推进绩效审计，进一步提升国家审计的层次和内涵。按照审计工作发展规划要求，近年来国家审计机关相继采取各种形式对绩效审计进行了积极探索，取得了明显成效。
进入21世纪以来，我国政治经济社会发生了深刻变化。在经济社会各领域深入贯彻落实科学发展观，更加重视加强和改善宏观调控，更加重视推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质量，更加重视节约资源和保护环境，更加重视改善民生和促进社会和谐，全面推进社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设。这些都要求审计机关发挥“免疫系统”的积极作用，大力开展绩效审计。深刻理解现阶段我国政治经济社会发展对审计机关开展绩效审计的现实需求，对于谋划绩效审计的发展目标和发展对策十分重要，对于我国国家审计的未来发展十分关键。
（一）加快推进民生领域等方面的社会建设，要求审计工作关注有关政策的落实情况以及专项资金管理和使用的效益情况。
统筹城乡发展推进新农村建设，是促进国民经济又好又快发展的重要方面。同时，在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，扩大公共服务，推动建设和谐社会，着重从教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面入手，实实在在地改善和提高民生领域的保障服务水平。近年来，国家为建设社会主义新农村和改善民生加强社会建设，投入了大量的财政专项资金，并连续出台各项推进新农村建设和改善民生的政策。审计工作要关注这些专项资金的管理和使用效益情况，关注国家有关政策的落实情况，客观分析和评价这些政策目标的实现程度和效果，揭露分析政策执行和资金管理使用方面存在的问题，提出改进完善政策及制度的相关建议，为加快推进以改善民生为重点的社会建设做出积极贡献。
（二）构建社会生态文明，建设资源节约型和环境友好型社会，要求审计工作关注资源利用和环境保护的效率效果。
人与自然和谐发展是深入贯彻落实科学发展观的重要要求。我国人均资源不足，但由于长期以来实行粗放型经济增长方式，能源、资源的消耗增长较快，生态环境恶化问题亦日益突出。党和政府强调要高度重视资源和生态环境问题，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，加大了环境与资源保护方面的投入，出台了相关政策规定，并将其作为贯彻落实科学发展观的重要任务。审计工作要关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益，关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资源与环境保护方面存在的问题，并提出相应的完善制度和政策的建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促进建设社会生态文明，增强可持续发展能力。
（三）推行政府绩效管理和问责制度，对审计机关开展绩效审计工作提出了需求。
政治体制改革深化，民主化进程加快，要求审计工作关注政府责任和绩效，促进政府不断提高管理水平。随着经济社会的发展，社会公众政治参与的积极性不断提高，扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，加快以行政管理体制改革为重点的政治体制改革步伐，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，转变政府职能，建设法治政府、责任政府、透明政府、服务政府的任务越发紧迫。审计机关要发挥“免疫系统”的积极作用，必须关注政府责任履行情况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，关注政府在实现目标过程中面临的风险，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，同时要积极发挥建设性作用，提出改进完善的建议，促进政府不断提高管理水平。
（四）中央和地方各级党和政府的科学决策，需要审计工作提供真实可靠的信息。
转变经济发展方式，调整升级产业结构，促进国民经济又好又快发展，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况，关注经济发展的质量，为科学决策提供真实可靠信息。转变经济发展方式，继续保持国民经济快速稳健发展，注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益，实现速度、质量、效益相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续发展。审计机关作为建制内的政府组成部门，要发挥免疫系统的建设性作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发展的政策落实情况，揭示和分析影响国民经济又好又快发展的问题，关注国家经济安全，科学客观地评价国家宏观政策目标的实现情况，为中央和地方各级党和政府科学决策提供真实可靠的信息。
国家政治经济社会的发展，要求审计机关发挥“免疫系统”的建设性作用，关注民生领域等方面的社会建设，关注资源环境保护状况，关注政府管理、绩效和责任履行情况，关注财政财务收支的效益性，提供有效可靠的相关信息，针对性地提出解决问题的对策和建议。在新形势下，审计机关仅仅依靠开展传统的审计工作，已经不能够全面发挥审计工作的作用，无法满足国家社会经济发展和贯彻落实科学发展观的要求。开展绩效审计是审计机关发挥“免疫系统”建设性积极作用的重要途径和方法。通过拓展提升审计方式和审计覆盖面，大力推行绩效审计，审计机关才能适应经济社会发展要求，才能在构建和谐社会、促进经济社会全面协调可持续发展等方面发挥积极的建设性作用。（郭文捷 赵劲松）
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