【摘要】从国家治理视角构建国家审计制度，是一种基于民主政治的新观念。随着我国政治、经济、文化、社会的不断发展，国家审计的内外环境也随之发生了巨大变化，现行国家审计制度必然需加以改进和完善，在“国家治理”视角下，国家审计制度如何适应日益发展的形势，确定科学的发展战略，使国家审计有效服务“国家治理”，实现国家审计跨越式的发展是本文阐述的内容。
    【关键词】国家治理 国家审计 制度安排
    
    国家治理是公共行政与公共管理范式适应社会环境的变化而进行的反思和演进。国家审计应当适应情势的变化，辨清与国家治理的关系，从而有效促进良好国家治理。
    
    一、国家治理与国家审计制度
    
    （一）国家治理的内涵。
    国家治理是公共行政和公共管理范式适应环境的变化而进行的理论和实践的反思演进，是以一种新的理念，新的机制，新的战略，新的办法解决资源如何分配，如何利用等人类生存和发展的基本问题。国家治理模式的选择取决于一国的政治经济环境现实发展和文化传统的积淀，治理理论起源于西方，但如何理解和运用好治理理论，需要我们坚持马克思主义的国家观和社会观，需要我们坚持中国特色的社会主义发展观，需要我们将治理理论的合理内核与中国的实际相结合。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。对于国家权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这个专门机关进行的监督就是国家审计。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
    （二）中国特色审计制度。
    国家审计因缘于各国社会历史和文化的差异，呈现了不同的国家制度模式，国家制度的差异性塑就了国家审计制度模式的多样性。中国特色国家审计制度是国家审计与中国实际相结合的产物，即在中国特色社会主义制度下所形成的国家审计相关制度安排的总称。其基本特征：一是符合中国国情；二是体现社会主义的本质要求；三是基于国家治理的要求。中国特色的审计制度包括以下几个方面：
    一是国家审计机关法律地位。中华人民共和国宪法第九十一条规定了国务院设审计机关，由此界定了国家审计在国家政权结构中的地位和属性，国家审计机关是各级政府的组成部门，属于国家行政机关。关于国家审计机关的隶属，有学者从审计的独立性和国外模式借鉴出发，或提出国家审计机关应隶属于全国人民代表大会，或提出应于检察机关与审判机关独立并列。但多年的审计实践证明，当前我国审计机关隶属于政府，适应中国政治民主制度，并在当前及今后一个相当长时期更能符合我国国情，更有利于国家审计作用的发挥。将国家审计机关隶属于全国人民代表大会，虽然在一定程度上强化了监督的独立性，但国家审计难以及时、有效地发挥建设性作用，难以更好地履行国家审计的责任。
    二是国家审计是唯一专司经济监督职能的机关。中国特色社会主义监督包括宪法监督、党纪监督、行政监督、经济监督、法律监督以及社会监督，其中国家审计机关是专司经济监督职能。在社会主义监督体系中，国家审计是依据宪法所赋予的权力，以专业的工作模式，以独立第三方主体的资格对利用和管理国有资源及社会公共资金的相关主体的一定行为进行监督，国家审计在国家和社会政治经济建设中不可或缺性和重要性。
    三是中国特色社会主义国家审计职能。国家审计职能范围体系是指由多层次的国家审计发挥作用的领域组成的统一整体。在中国特色社会主义的条件下，国家审计职能范围体系包括对利用和管理财政资金情况审计、社会公共资金审计和经济责任审计。其中对利用和管理财政资金情况的审计主要包括政府及其相关公权力部门利用国有资产履行国家管理职能的审计和经营性国有资产利用和管理审计，这属于国家审计法定审计职能。社会公共资金审计与经济责任审计从宪法的权威性而言，则属于委托审计范畴，而不属于法定审计，更彰显出中国特色。
    四是中国特色国家审计的工作方针和重点。坚持党的领导是建设中国特色社会主义的基本原则。共产党的执政地位，决定了一切的行动应当遵照党所确定的方针政策。自国家审计诞生起，就始终遵循和贯彻党的路线方针政策，不断调整工作的重点与布局，不断适应情势的变化。多年来，审计机关以邓小平理论、“三个代表”思想为指导，深入学习和贯彻科学发展观，紧紧围绕各级党委政府的工作中心，突出审计重点，深化审计内容，不断地改进和完善审计工作，有效履行审计职责。
    
    二、国家审计与国家治理的关系
    
    国家审计和国家治理间部分和整体的联系，是决定国家审计本质的根本联系，是国家审计发生、发展的根本驱动力。国家治理发展的需要，推动了国家审计的产生和发展，国家治理的目标和方式决定了国家审计的定位。在新形势下，国家治理与国家审计的关系主要表现为：
    （一）国家审计是国家治理中的监督制衡系统。
    按权力职责划分，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。通过对各级政府及其部门的财政收支、金融机构和企业等的财务收支的监督，国家审计推动国家政策的贯彻落实，不断提高国家资金使用效率，保障国家活动的有效性。同时，国家审计接受有关部门委托，对党政干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，提高国家执行系统的有效性。
    （二）国家治理规定了国家审计的内容。
    国家治理的本质内涵就是通过利用民众和社会让渡的部分权力，以保障国家机器的良性运行为依托，形成有效的激励约束机制，构建政府、民众、社会组织之间的有机系统。为更好地行使民众转交给政府的部分权力，政府不仅需要监督国家系统的运行，问责与国家系统有关的低效、违法活动，并建立有效的约束机制，也需要及时评估国家总体变化情况，为完善国家运行机制提出可操作性建议。围绕上述目标，国家审计加强对财政资金、国有资产、政府活动、党政领导干部等内容的监督，不仅履行监督、问责的职责，也承担着建言献策、咨询评估等职能，从而成为国家治理的有机组成部分。国家审计是维护国家利益与人民利益的积极实践者，是政府监督问责系统的主要组成部分，是重要的评审结合的权威机构，可有效提高国家系统效力。
    （三）国家审计与国家治理良性互动。
    一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力，这是改善人类社会系统运行有效性的内在要求。国家经济社会环境的不断变化，人民生产生活的不断发展，要求提高政府执政能力，完善国家治理，这是国家审计工作不断推进的内在动力。另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。国家审计应持续监督和评估国家系统运行的现状，并提出国家系统新构架，这是全面评估国家治理状况、全面思考国家治理范围的重要方式，有助于重构国家治理框架。
    
    三、国家治理视角下的审计制度完善
    
    随着经济体制改革的不断推进和深化，我国的经济和政治环境都发生了很大的变化，现行国家审计体制在很多方面需要进行改革以更好地为国民经济的发展提供保障。但是，现行的行政型国家审计体制不仅在理论上与当前的审计环境不相适应，而且在实践中体制问题及其影响也比较突出，审计体制改革成为必然。
    （一）国家审计职能范围完善。
    社会转型时期，完善国家治理是实现国家战略意图、推动科学发展的重要保障。国家审计以独立性为灵魂，通过深入揭示体制、机制和制度性问题，推动深化改革，深层次分析问题，并提出改革体制、健全法制、完善制度、防范风险的建议，推动经济社会健康发展。对国家审计职能范围完善主要包括以下几个方面：
    一是加强对政府自身管理和履行公共管理职能的有效性进行监督。国家治理模式的选择是政府、市场和公民社会博弈的结果，焦点是政府职能的范围究竟是无限还是有限，政府应该履行哪些职能，什么样的政府才是有效率等等。伴随着我国经济体制改革的不断深入和成效财富的积累，转变政府职能，建立一个有限和有效政府成为国家治理的重要举措。有限政府和有效政府决定了国家审计职能范围：即政府及其公权力部门自身管理的审计和政府及其公权力部门履行国家公共管理职能的审计。
    二是对政府履行国有资产的保值增值职能的有效性进行审计。依据法律规定，全民财产属于国家所有，而鉴于国家的政治主权性质，国家所有权的代表者则为政府所承担，但政府不仅仅是国有资产的静态的占有和使用，其必须在财产流转关系中实现国有资产的保值和增值。关注政府是否依据市场环境和国家宏观政策的需要，从国有资产的经济价值和社会价值、制度价值最大化出发，进行着国有资产的投资活动，符合国有经济布局与战略调整；关注如何提高企业自身的竞争力和创新能力，通过对企业的财务和管理分析，促进企业治理结构和内部控制制度的有效性。随着政府职能的扩大和深化，国家审计应做深做透对政府自身管理和公共管理、经营管理国有资产所涉及关联的各个方面的监督。
    三是加强对社会公共资金的审计。国家审计关注社会公共资金是否得到有效的利用，真正实现取之于民，用之于民。既实现社会公共资金的目的，又给予社会公共资金提供者以法律上的保证，张扬了公众的团结互助，共同发展的精神。
    四是进一步扩大经济责任审计范围。建设服务和问责政府的一个重要方面是对权力的监督和制约，这种监督和制约更多体现的是对领导者个人行为的约束。国家审计要适应政治制度建设的需要有效地开展了对党政领导干部经济责任审计。经济责任审计在加强党风廉政建设和反腐败斗争，促进领导干部廉洁自律、正确履行工作职责等方面发挥了重要作用。特别是对国有企业领导人实行经济责任审计，能够在一定程度上遏制国有企业的管理者利用国有资产进行谋取私利的寻租行为和因经营决策的失误造成国有资产的流失。
    （二）国家审计战略管理完善。
    战略管理是组织应对复杂多变的外部环境，清晰界定组织的使命和发展方向，制定组织决策和计划，组织内部资源实施，并对实施的结果进行评价，其所关注的是效果，“做正确的事”。日常管理是在既定战略的前提下组织所从事的具体环节工作，其所关注的是效率，“正确地做事”。国家审计为了更好地发挥国家治理的作用，巩固在国家政治经济体制中的地位，就必须注重战略管理与日常管理的协调。
    一是要明确界定国家审计的组织使命。国家审计需要在充分分析国家审计所处的外部环境和内部资源情况的基础上，依据宪法的规定，清晰认清和陈述国家审计存在的理由，以及国家审计的主要意向。
    二是要建立行之有效的计划与项目管理体系。审计计划的制定和项目的选择有针对性，包括符合国家的建设实际，适应被审计单位的生存和发展的需要；要有效果性，计划和项目的实施能够产生良好的效应，促进社会资源分配的有序和有效。如建立计划编制与项目选择的方案论证机制，保证计划的编制与项目选择的充分性；建立风险管理机制，评估审计计划风险；建立审计计划实施过程跟踪和调整机制，实现短、中、长期审计计划的适时平衡；建立审计计划完成结果分析机制等。
    三是在既定国家审计战略的指导下，放权给派出机构，将定期审与日常审有机结合。目前国家审计派出机构的计划和任务是由审计署统一安排，缺乏自主性。每年的特派办几乎都是异地审计，此种做法有以下几个不足：审计人员对被审计单位的情况需要重新熟悉，人生地不熟很难获得充分的信息，反而加大了审计风险；审计人员疲于奔波，精力不足，难以高效完成任务，又提高审计的运行成本；异地审计是一种事后审计，难以适应国家审计的高层次发展的需要。放权给派出机构，能够充分发挥属地优势，可能较好地规避上述异地审计存在的不足，更好地发挥国家审计防患未然，促进建设和发展的作用。（吴陵涌）
    
    
    
    参考文献：
    [1] 刘家义  国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，2011，7，8
    [2]. 冯均科.国家审计新观念：国家审计是国家治理的工具 现代审计与经济 2011年第6期
    [3] 李厚喜 国家治理视角下的审计职能定位分析  审计研究简报 2011，10，9
    [4]. 李晓会 关于我国国家审计体制完善的探讨 现代经济信息 2010年第13期
    [5]. 尹 平，戚振东  国家治理视角下的中国政府审计特征研究 审计与经济研究 2010年第03期
    [6].李健 基于制度的国家治理与国家审计 现代审计与经济 2011年第5期
    [7]. 孙 梦 王冠男 我国政府审计体制改革的思路与建议探讨 经济监督 2012年第3期
    [8]贺庆华 中国审计未来发展的战略思考
    [9] 隋学深 国家审计与国家治理哲学关系辨析  审计研究简报 2012，5，16
    [10]. 谭劲松 宋顺林 国家审计与国家治理：理论基础和实现路径 审计研究 2012年第2期
    [11] 王鸿 创新中国特色国家审计制度研究 审计署审计科研所审计研究报告 2008年第14期

【关闭】    【打印】