试论公众参与国家治理与国家审计
曾崇荣 王勇（审计署长沙办）
摘要：近年来伴随公众参与治理的逐步现实化和公共管理理论的兴起，引导公众参与国家治理正逐步被党和政府所采纳。与此同时，公民参与治理模式与我国原有政府管理模式的异质性，又使得公众与管理机关之间存在既互相促进又互相竞争的关系，协调不好容易产生摩擦。本文将分析公众参与治理和国家审计的关系，探讨如何促进和引导公众参与治理和国家审计的良性互动。
关键词：公众参与治理 国家审计 协调
伴随着中国经济的飞速发展和民主法治进程的深入，近年公众参与国家、社会等公共事务治理的积极性和能力都得到加强。对于实行国家全面管理的传统中国而言，这一新的公共治理模式不仅带来机遇同时也蕴藏挑战，包括国家审计机关在内的各公权管理部门，应该及时适应时代发展的要求，做出相应的调整。
一、 公众参与治理的概念辨析
所谓“参与”在《辞海》中的解释非常简单，即：加入；而在《大辞典》中则解释为：参加，与闻并商议处理。单从以上的字面解释中我们就可以看出，参与主要指一种参加某种活动的行为，同时如果我们将这种行为再放置于社会环境中考量，我们便可以发现它还具有几个潜在前提，即：1、参与对象的客观性； 2、参与行为具有目的性；3、参与行为具有自主性 ；4、参与需要具备一定物质和精神准备；5、参与行为需要得到回应（或反馈）。
治理理论是西方国家在探索公共行政改革中逐渐形成和发展起来的。“治理"(govemance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，与统治(govenlment)的含义不同，其权力运行向度和统治有着本质的区别。长期以来它一直主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，全球治理理论主要创始人之一詹姆斯•罗西瑙(JamesN．Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出治理与政府统治不是同义语，治理的目的是通过自上而下的互动过程，以最大限度地增进公共利益，其主体是多元化的，治理被看作是当代民主的一种新的实现形式 。而罗伯特•罗茨(R．Rhodes)列举了“治理”的六种概念，其中作为“善治”的治理，它指的是一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系 。
将上述概念和公众参与的概念综合，公众参与治理（善治语境下）的概念可以简要归纳为：有权利的公民或组织为了最大限度地增进公共利益，提高公共管理服务体系效率和效益水平，通过某种媒介，自主、自愿与公共管理服务部门合作，参入政治、经济、社会等“非私领域”事务管理的行为或状态。“公众参与国家治理”这一命题暗含着“公众有权参与国家治理”、“公众应该参与国家治理”和“公众参与国家治理应该得到尊重”三个子命题，公众和政府等管理部门在国家治理过程中的地位应该是平等的，两者各有长短处，建设一个和谐、民主、繁荣的社会主义国家需要两者互相配合。
对于国家审计而言，公众参与治理的范围包括狭义层面上公众参与国家审计工作的情况，以及广义层面上，社会公众通过对国家审计工作的参与和互动，从而对政治、经济、社会等“非私领域”事务进行管理的情况。本文采用广义上的概念。
二、国家审计与公众参与治理关系辨析
（一）国家审计是公众参与“善治”的保障
1、国家审计应该为公众参与治理提供保障
这一要求首先源于我国宪法的基本原则和国家审计的受托责任。我国宪法明确规定“一切权力属于人民”，国家权力来源于公民的授予，国家权力必须服务于社会和公众的需要。公众参与国家事务治理的实质，是我国人民民主的宪法原则的一种具体实践，作为国家权力部门之一的国家审计机关，必须为其提供保障。
其次，这一要求也体现在各类特定法律法规的具体规定中。例如审计公开就是政府信息公开的重要组成部分。国家审计应认真贯彻落实《政府信息公开条例》，通过透明审计行为，公布审计结果，扩大公众的知情权，为公众参与国家公共领域治理活动提供正确的指引信息、客观的评价标准等，充分发挥审计“免疫系统”功能。
同时，国家审计加强与公众参与治理的良性互动，也是有效地化解和防范社会风险及隐患，加强社会风险管理的一项重要举措，符合当前我国审计工作的重点。
2、国家审计能够为公众参与治理提供保障
从实质层面来看，国家审计本质与公众参与治理的目标具有相同性。国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。因此只要能够保证审计机关依法审计、高效审计、文明审计，审计工作就能够为公众参与治理创造条件、提供保障。
从功能层面来看，国家审计可以弥补现阶段公众参与治理的部分缺陷。这些缺陷包括：权威上的缺陷、权限上的缺陷、全局掌控能力的缺陷、相关领域专业技术的缺陷等等，审计机关作为国家经济监督部门自身具备的权威性和专业技术能力可以有效弥补上述缺陷。
从合作层面来看，国家审计因其良好的声誉，能够在公众与公权部门之间搭建良好的互信桥梁。从审计署近年舆情调查情况可以看出，社会对于审计署的工作一直持正面评价，公众信任度较高。因此，审计机关作出的审计结论，提出的审计建议，甚至表达的观点较容易被公众接受，“双赢”的局面更容易达成。
（二）良好的公众参与可以推动国家审计的积极发展
1、公众参与治理能够为国家审计提供支持
由于我国的国情，国家审计监督面极其广泛。当前审计任务繁重与审计力量薄弱之间的矛盾已经非常明显，而公众良好、有序的参与治理能极大缓解国家审计工作的压力。目前广泛认可的良好国家治理（善治）的主要标准包括：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利 。除了第一点的部分内容（如外交）外，其余三点都属于公众可以适当方式参与治理的内容。
2、公众参与治理能够改善国家审计
首先，公众参与治理能够提升国家审计工作的效果。一是公众参与治理能将社会热点问题、民生问题，甚至腐败问题及时的暴露出来，为审计项目计划的安排提供参考；二是公众参与治理能够有助于“屡审屡犯”怪圈的破解，对被审计单位形成强大制约力，推动审计整改工作的顺利开展。
其次，公众参与治理能够改进国家审计工作的方法。这一改进可以体现在以下几个层面：理论层面的改进，个人或社会组织对于审计理论的创新是审计工作方法创新的基础；实践层面的改进，包括工程、环境、法律、计算机等各方面社会专业人才的加盟，不仅能够拓宽国家审计视野，增强国家审计专业技术深度，使审计结论更有说服力，同时也能够大幅提升国家审计工作的效率。
另外，公众参与治理能够加强国家审计机关的自身管理。国家审计本身亦属于公权力范畴，因此也应接受公众的监督，并不断完善自己的管理。此处有两层含义：一是来自审计机关外部公众参与治理的影响。主要是通过公众表扬、监督、批评，甚至投诉等方式，提示审计机关改进和完善自身管理；二是来自审计机关内部审计人员参与治理的影响。国家审计的发展离不开审计人员的全身心参与，同时审计人员对于机关的内部管理水平体会也最为深刻，如果能够认真倾听审计人员的心声，调动其参与积极性，不但可以提升机关的内部管理水平，还可以提升其凝聚力和战斗力。
（三）失控的公众参与可能引发危机
因国际国内宏观政经形势的发展变化和当今社会利益关系的多元化、复杂化，传统农耕社会下的简单阶层划分已经不具备代表性，各个集团之间因自身利益所在，往往对于社会的发展、管理有不同要求或期待。显然，基于出发点的不同，这些利益诉求与政府等公权力的希望之间必然会存在一定程度上的不一致，双方不可能在任何事件上都达成一致。为了保持既有的利益，并争取更有利的发展条件，任何利益集团都会积极寻求表达诉求的途径和方式。由于我国历史传统和当前社会状况，西方那种相对完备的代议制民主，及建构在这一机制之上的利益诉求渠道 ，目前在中国还不完全具备，这导致了网络等虚拟媒体成为民众表达诉求的最大出口。
对于包括国家审计部门在内的行政管理部门而言，民众以网络作为主要利益诉求表达出口，将微博当成主要参与方式也容易引起一些问题：一是对于管理部门而言，传统管理模式下的“官”本位角色，无法适应网络时代的主体虚拟性、参与治理平等性、参与范围广泛性等新状况，导致在公共事件中往往居于被动应对的局面，难于掌握舆论主导权；二是对于公众而言，由于网络信息量过大，破坏性、误导性信息难于有效甄别和隔离，容易导致真实利益诉求被混淆、稀释，甚至误导；三是两者缺乏足够权威的意见协调平台，良好的诉求难于被体现、尊重和保障，真实的情况也难于被及时发现，最终导致问题得不到正确的对待和解决，风险无法及时排解，引发“波浪式”危机潮，对社会造成重大伤害。
例如2011年6月，一个年轻女孩网上炫富而引发的“郭美美事件” ，因中国红十字会自身存在的问题 和应对措施失当，使全社会对中国红十字会的信任剧降，并直接导致慈善捐款数额大幅下降。根据民政部的统计数据，到2011年2季度，全国社会捐款累计达26.5亿元，其中6月份为10.2亿元。而“郭美美事件”发生后的7月份，捐款数额剧降为5亿元，减少了5.2亿元，降幅接近51%。而根据央视焦点访谈节目报道，在广东部分地市的调研甚至出现一月“零”捐款情况 。
对于这一事件，第一个启示是民心可用。全社会的道德底线（或者说基本共识）并未因当前的物欲横流而彻底沦丧，人们对于善恶的评价标准仍在；第二个启示是民心不好用。当前公众与国家事务治理的深度、广度的不断加强，以及参与方式的不断变化造成了传统行政管理方式呈现部分“失灵”或者不适应状况；第三个启示是民心伤不起。慈善之心人皆有之，但是因“郭美美”事件却导致人们对于慈善事业的冷漠，这无疑是该事件带给整个社会的最大创伤。
三、推动国家审计与公众参与治理良好互动的措施
综合前面两节的内容，再回头看“郭美美”事件带给我们的三个启示，可以看出国家审计与公众参与治理良好互动的基础在于互信，互动的效果在于沟通，互动的成败则取决于国家审计机关职能的履行情况。因此相关措施也应围绕上述三点来展开。
（一）国家审计机关应制定形象战略。
之所以要实施这一战略，主要是基于三个前提：一是公众参与治理已经是一种客观现实。政府等管理部门无法回避公众的监督和评议，公众也不会因为政府的压力而放松对于政府的监督和评议；二是良好形象将提升审计工作质量。具备良好形象的政府机关在取得成绩时更容易加分，在疏忽犯错时更容易取得谅解，在出现争议时则更不容易被误解；三是形象越良好的管理部门公信力越高，影响力越大。
审计机关的形象战略的实质是打造国家审计的专有品牌（无形资产），其内容包括：形象定位和形象完善两部分。其中形象定位的含义为：确定并积极宣传审计机关的“核心价值”、“基础定位”和“奋斗目标”，形成自己独有的文化特质，并长期的坚持、完善，直至机关形象深入人心；形象完善是指在国家审计自身独有文化特质的基础上，根据当前社会的需求偏好，不断对自身形象加以补充完善。
当前条件下，审计机关形象战略可以采取的措施包括：加强审计基础理论研究，总结、提炼、完善国家审计的“核心价值”、“基础定位”和“奋斗目标”等基础概念，形成国家审计理论体系；加强对已有审计理论概念的阐述、深化和精确化；加强对于已经成熟，甚至尚不完全成熟的审计理论和相关知识的宣传和普及 ；加强沟通和调研，并适当增强公共公关活动，从不同角度和层次，吸收“营养”，完善审计机关的正面形象
（二）国家审计机关应注意沟通中话语权的掌握。
这一措施是基于两个考虑：一是正如“郭美美”事件所表明的，信息时代比拼的不是权势与地位，而是话语权和作为话语权后盾的公信力、影响力。当前中国社会因种种原因，主流价值观尚处于解体、碰撞和重建的过程中，任何观点甚至与社会道德底线相冲突的社会观点 ，都在竞争和争夺影响力。谁能最终为广大群众所接受，将影响下一阶段整个社会核心价值观的构成。国家审计应重视和充分发挥目前拥有的社会影响力，积极与公众参与治理行为互动，并逐步掌握一定话语权，对社会加以良性引导。二是国家审计这几年的发展需要。国家审计从默默无闻到现在全国瞩目，只经历了十年左右时间。目前审计对象、审计事项日趋广泛，审计方法也日新月异，显示着审计权限确确实实的实现了增长，这一背景下国家审计机关必须重视自身软实力的提升，才能有效平衡权限扩张过快带来的负面效应。
国家审计机关引导舆论，掌握话语权的最终目标就在于：通过建立沟通渠道，创造条件使国家审计能与公众参与治理实现互动交流，不断达成共识，使公众立场和看问题的角度向有利于国家审计工作的方向不断靠拢。其内容包括：
1、沟通渠道建设。审计机关应有目的的搭建一个能与社会公众自由沟通交流的平台；同时在平台建设中应该培养一支得力的管理队伍和信息处理队伍。其具体措施包括：
一是可以借鉴西方国家政府部门的一些信息战略；二是审计机关领导人应重视公共公关活动，有计划、有目的、负责任的与公众互动；三是继续保持和加强与各大媒体的广泛协作，并尝试将协作扩大到人才交流这一层面；四是重视和草根论坛的广泛协作，借助国内知名的论坛组织扩大影响力；五是面向社会招收或者聘用一批高素质的网管和专业公关人才；六是在条件许可下，探索和完善审计机关新闻发布和新闻发言人制度，建设自身权威、独立的信息发布系统等等。
2、倾听和回应机制建设。正如前联合国伊拉克问题特别委员会执行副主席查尔斯•迪尔费尔在美国《国家利益》双月刊网站发表的，关于情报收集的文章所称，“美国政府更加关注大众在特定情况下是如何想的。对于政治家来说，知道大众认为什么是真的比知道什么是真的更重要” 。倾听的意义：一是在于良好沟通是合作的前提，而善于倾听合作方的发言则是沟通能否顺利开展的基础；二是在于倾听是信息源收集和信息重要性确定的重要途径。而回应的作用一方面是对公众咨询的回答，体现出对公众参与的尊重；另一方面也是国家审计机关自身观点的一种表达。因此国家审计应该重视倾听和回应机制的建设。其具体措施包括：
一是继续完善舆情调查工作，收集热点和与国家审计关系密切的问题，在项目安排时多考虑公众意见，关注公众普遍关心的事项；二是制定和公布公共公关方面的指导意见，有效利用各类沟通渠道，主动、公开、诚恳的向社会公众征求意见，以改善自身工作；三是完善审计结果公告制度和整改督促制度，及时向公众通报审计结果和问题整改情况；四是完善审计举报、听证、复议、投诉、信访等制度的建设，为公众的参与提供更多的选择途径；五是利用审计机关新闻发布和新闻发言人制度，对审计结果公告事项之外的，公众关心或者审计机关认为重要的事项，进行权威发布等等。
3、引导机制建设。网络信息时代有两个鲜明特点：一是信息量大；二是信息开放程度高。这使得在网络信息时代，公众对于信息真实性判断更加困难，也使得对公共舆论的可引导性大大加强。当前国际关系中，各国出于自身利益考量，都非常重视对于话语权的引导和掌握，其中最典型的例子就是美国以摧毁大规模杀伤性武器为名，出兵伊拉克（具体情况见附注） 。它显示了掌握信息源对话语权争夺的重要性，“控制了信息源就控制了话语权，也就是说可以引导舆论朝着一个方向想，朝着一个方向使劲” 。其启示包括：
一是要善于引导公众按照国家审计的视角思考问题。例如审计信息发布，审计机关必须保证信息的真实可信，如果因口径、标准等原因出现信息失真或者不一致的情况，审计机关应尽量对适用的口径和标准做出公开说明，维护自身的权威性；二是要确保国家审计发布信息是被主流舆论所认可、所接受的信息。对于一些与国家审计利益攸关的事项，应积极联合友好媒体进行公共公关，根据具体情况和自身核心利益，诠释解读事件事实，表明立场和诉求，阐述理由，寻求理解；三是针对一些特殊情况，建立应急机制。
（三）国家审计机关应加强高效、透明、廉洁的机关建设。
政府权力来自人民也必须服务于人民。现实中部分管理机构在公众中缺乏公信力，归根到底就是这些单位职责履行上与公众的利益背道而驰，甚至将本部门利益凌驾于公众利益之上，以牺牲公众利益来换取本单位本部门的不当利益，从而人为的将自己推到了公众的对立面。国家审计机关要实现与公众治理的良好互动必须重视这一问题，将国家审计的责任定位于满足公众需要,服务于国家治理。具体而言，国家审计机关应充分发挥“免疫系统”功能，推动高效、透明、廉洁的机关建设。
（1）高效。对于国家审计而言，高效一方面意味着通过国家审计要达到对国家经济贡献最大化，另一方面也意味着实施审计行为的成本需要尽可能最小化。因此对审计行为必须进行科学管理。为此近年各级审计机关从审计理论到审计具体实践的各个层面都展开了研究，在审计项目计划安排、预算管理、项目组织、审计程序、质量管理等方面都做了大量工作，在此笔者不打算再继续深入探讨，仅就目前的现实情况提出两个建议：一是希望审计署能关注当前审计项目安排过于繁重的现状，适当考虑每年工作节奏，平衡因项目任务重而衍生出来的各种矛盾；二是希望审计项目安排和审计重点能继续向公众关注领域倾斜。
（2）透明。国家审计的公开透明是指国家审计机关应当向社会公开国家审计组织和被审计单位与审计项目相关的行为，既让社会公众真实全面了解国家审计能做什么，做了什么，不能做什么，也让社会公众真实全面地了解被审计事项的关联单位究竟是怎样支配、管理和利用国家和社会资源的 。国家审计的公开透明既是国家审计参与社会风险治理的重要手段，也是迎接公众参与治理的重要手段。此外，笔者还认为加强审计机关内部管理，制定切实可行措施以增加国家审计透明度，还可以最大限度的展示审计机关对于公众参与治理的合作诚意，体现了审计机关对于公众平等参与治理地位的尊重，从而有助于合作双方的理解和互动。
（3）廉洁。对所有行政管理部门和管理人员（不仅仅包括公务员，泛指所有具备公共管理职权的人员）而言，廉洁都是其行为的基本准则。审计机关作为监督部门，只有自身正、自身硬，才能做到依法审计、客观公正审计，才能履行好审计监督职责和使命，提高审计监督的公信力和执行力。其具体措施，按照刘家义审计长在《求是》杂志上发表《加强审计队伍建设 推进审计事业科学发展》的署名文章所要求的：一是建设学习型审计机关，提高审计队伍的思想政治水平；二是审计机关要坚持突出作风建设，强化以规范审计权力行使为核心的廉政建设；三是要健全以工作实绩为导向的干部选拔考核机制，为审计人员成长营造有利的制度环境。 （曾崇荣 王勇）
关键词：公众参与治理 国家审计 协调
伴随着中国经济的飞速发展和民主法治进程的深入，近年公众参与国家、社会等公共事务治理的积极性和能力都得到加强。对于实行国家全面管理的传统中国而言，这一新的公共治理模式不仅带来机遇同时也蕴藏挑战，包括国家审计机关在内的各公权管理部门，应该及时适应时代发展的要求，做出相应的调整。
一、 公众参与治理的概念辨析
所谓“参与”在《辞海》中的解释非常简单，即：加入；而在《大辞典》中则解释为：参加，与闻并商议处理。单从以上的字面解释中我们就可以看出，参与主要指一种参加某种活动的行为，同时如果我们将这种行为再放置于社会环境中考量，我们便可以发现它还具有几个潜在前提，即：1、参与对象的客观性； 2、参与行为具有目的性；3、参与行为具有自主性 ；4、参与需要具备一定物质和精神准备；5、参与行为需要得到回应（或反馈）。
治理理论是西方国家在探索公共行政改革中逐渐形成和发展起来的。“治理"(govemance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，与统治(govenlment)的含义不同，其权力运行向度和统治有着本质的区别。长期以来它一直主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，全球治理理论主要创始人之一詹姆斯•罗西瑙(JamesN．Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出治理与政府统治不是同义语，治理的目的是通过自上而下的互动过程，以最大限度地增进公共利益，其主体是多元化的，治理被看作是当代民主的一种新的实现形式 。而罗伯特•罗茨(R．Rhodes)列举了“治理”的六种概念，其中作为“善治”的治理，它指的是一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系 。
将上述概念和公众参与的概念综合，公众参与治理（善治语境下）的概念可以简要归纳为：有权利的公民或组织为了最大限度地增进公共利益，提高公共管理服务体系效率和效益水平，通过某种媒介，自主、自愿与公共管理服务部门合作，参入政治、经济、社会等“非私领域”事务管理的行为或状态。“公众参与国家治理”这一命题暗含着“公众有权参与国家治理”、“公众应该参与国家治理”和“公众参与国家治理应该得到尊重”三个子命题，公众和政府等管理部门在国家治理过程中的地位应该是平等的，两者各有长短处，建设一个和谐、民主、繁荣的社会主义国家需要两者互相配合。
对于国家审计而言，公众参与治理的范围包括狭义层面上公众参与国家审计工作的情况，以及广义层面上，社会公众通过对国家审计工作的参与和互动，从而对政治、经济、社会等“非私领域”事务进行管理的情况。本文采用广义上的概念。
二、国家审计与公众参与治理关系辨析
（一）国家审计是公众参与“善治”的保障
1、国家审计应该为公众参与治理提供保障
这一要求首先源于我国宪法的基本原则和国家审计的受托责任。我国宪法明确规定“一切权力属于人民”，国家权力来源于公民的授予，国家权力必须服务于社会和公众的需要。公众参与国家事务治理的实质，是我国人民民主的宪法原则的一种具体实践，作为国家权力部门之一的国家审计机关，必须为其提供保障。
其次，这一要求也体现在各类特定法律法规的具体规定中。例如审计公开就是政府信息公开的重要组成部分。国家审计应认真贯彻落实《政府信息公开条例》，通过透明审计行为，公布审计结果，扩大公众的知情权，为公众参与国家公共领域治理活动提供正确的指引信息、客观的评价标准等，充分发挥审计“免疫系统”功能。
同时，国家审计加强与公众参与治理的良性互动，也是有效地化解和防范社会风险及隐患，加强社会风险管理的一项重要举措，符合当前我国审计工作的重点。
2、国家审计能够为公众参与治理提供保障
从实质层面来看，国家审计本质与公众参与治理的目标具有相同性。国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。因此只要能够保证审计机关依法审计、高效审计、文明审计，审计工作就能够为公众参与治理创造条件、提供保障。
从功能层面来看，国家审计可以弥补现阶段公众参与治理的部分缺陷。这些缺陷包括：权威上的缺陷、权限上的缺陷、全局掌控能力的缺陷、相关领域专业技术的缺陷等等，审计机关作为国家经济监督部门自身具备的权威性和专业技术能力可以有效弥补上述缺陷。
从合作层面来看，国家审计因其良好的声誉，能够在公众与公权部门之间搭建良好的互信桥梁。从审计署近年舆情调查情况可以看出，社会对于审计署的工作一直持正面评价，公众信任度较高。因此，审计机关作出的审计结论，提出的审计建议，甚至表达的观点较容易被公众接受，“双赢”的局面更容易达成。
（二）良好的公众参与可以推动国家审计的积极发展
1、公众参与治理能够为国家审计提供支持
由于我国的国情，国家审计监督面极其广泛。当前审计任务繁重与审计力量薄弱之间的矛盾已经非常明显，而公众良好、有序的参与治理能极大缓解国家审计工作的压力。目前广泛认可的良好国家治理（善治）的主要标准包括：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利 。除了第一点的部分内容（如外交）外，其余三点都属于公众可以适当方式参与治理的内容。
2、公众参与治理能够改善国家审计
首先，公众参与治理能够提升国家审计工作的效果。一是公众参与治理能将社会热点问题、民生问题，甚至腐败问题及时的暴露出来，为审计项目计划的安排提供参考；二是公众参与治理能够有助于“屡审屡犯”怪圈的破解，对被审计单位形成强大制约力，推动审计整改工作的顺利开展。
其次，公众参与治理能够改进国家审计工作的方法。这一改进可以体现在以下几个层面：理论层面的改进，个人或社会组织对于审计理论的创新是审计工作方法创新的基础；实践层面的改进，包括工程、环境、法律、计算机等各方面社会专业人才的加盟，不仅能够拓宽国家审计视野，增强国家审计专业技术深度，使审计结论更有说服力，同时也能够大幅提升国家审计工作的效率。
另外，公众参与治理能够加强国家审计机关的自身管理。国家审计本身亦属于公权力范畴，因此也应接受公众的监督，并不断完善自己的管理。此处有两层含义：一是来自审计机关外部公众参与治理的影响。主要是通过公众表扬、监督、批评，甚至投诉等方式，提示审计机关改进和完善自身管理；二是来自审计机关内部审计人员参与治理的影响。国家审计的发展离不开审计人员的全身心参与，同时审计人员对于机关的内部管理水平体会也最为深刻，如果能够认真倾听审计人员的心声，调动其参与积极性，不但可以提升机关的内部管理水平，还可以提升其凝聚力和战斗力。
（三）失控的公众参与可能引发危机
因国际国内宏观政经形势的发展变化和当今社会利益关系的多元化、复杂化，传统农耕社会下的简单阶层划分已经不具备代表性，各个集团之间因自身利益所在，往往对于社会的发展、管理有不同要求或期待。显然，基于出发点的不同，这些利益诉求与政府等公权力的希望之间必然会存在一定程度上的不一致，双方不可能在任何事件上都达成一致。为了保持既有的利益，并争取更有利的发展条件，任何利益集团都会积极寻求表达诉求的途径和方式。由于我国历史传统和当前社会状况，西方那种相对完备的代议制民主，及建构在这一机制之上的利益诉求渠道 ，目前在中国还不完全具备，这导致了网络等虚拟媒体成为民众表达诉求的最大出口。
对于包括国家审计部门在内的行政管理部门而言，民众以网络作为主要利益诉求表达出口，将微博当成主要参与方式也容易引起一些问题：一是对于管理部门而言，传统管理模式下的“官”本位角色，无法适应网络时代的主体虚拟性、参与治理平等性、参与范围广泛性等新状况，导致在公共事件中往往居于被动应对的局面，难于掌握舆论主导权；二是对于公众而言，由于网络信息量过大，破坏性、误导性信息难于有效甄别和隔离，容易导致真实利益诉求被混淆、稀释，甚至误导；三是两者缺乏足够权威的意见协调平台，良好的诉求难于被体现、尊重和保障，真实的情况也难于被及时发现，最终导致问题得不到正确的对待和解决，风险无法及时排解，引发“波浪式”危机潮，对社会造成重大伤害。
例如2011年6月，一个年轻女孩网上炫富而引发的“郭美美事件” ，因中国红十字会自身存在的问题 和应对措施失当，使全社会对中国红十字会的信任剧降，并直接导致慈善捐款数额大幅下降。根据民政部的统计数据，到2011年2季度，全国社会捐款累计达26.5亿元，其中6月份为10.2亿元。而“郭美美事件”发生后的7月份，捐款数额剧降为5亿元，减少了5.2亿元，降幅接近51%。而根据央视焦点访谈节目报道，在广东部分地市的调研甚至出现一月“零”捐款情况 。
对于这一事件，第一个启示是民心可用。全社会的道德底线（或者说基本共识）并未因当前的物欲横流而彻底沦丧，人们对于善恶的评价标准仍在；第二个启示是民心不好用。当前公众与国家事务治理的深度、广度的不断加强，以及参与方式的不断变化造成了传统行政管理方式呈现部分“失灵”或者不适应状况；第三个启示是民心伤不起。慈善之心人皆有之，但是因“郭美美”事件却导致人们对于慈善事业的冷漠，这无疑是该事件带给整个社会的最大创伤。
三、推动国家审计与公众参与治理良好互动的措施
综合前面两节的内容，再回头看“郭美美”事件带给我们的三个启示，可以看出国家审计与公众参与治理良好互动的基础在于互信，互动的效果在于沟通，互动的成败则取决于国家审计机关职能的履行情况。因此相关措施也应围绕上述三点来展开。
（一）国家审计机关应制定形象战略。
之所以要实施这一战略，主要是基于三个前提：一是公众参与治理已经是一种客观现实。政府等管理部门无法回避公众的监督和评议，公众也不会因为政府的压力而放松对于政府的监督和评议；二是良好形象将提升审计工作质量。具备良好形象的政府机关在取得成绩时更容易加分，在疏忽犯错时更容易取得谅解，在出现争议时则更不容易被误解；三是形象越良好的管理部门公信力越高，影响力越大。
审计机关的形象战略的实质是打造国家审计的专有品牌（无形资产），其内容包括：形象定位和形象完善两部分。其中形象定位的含义为：确定并积极宣传审计机关的“核心价值”、“基础定位”和“奋斗目标”，形成自己独有的文化特质，并长期的坚持、完善，直至机关形象深入人心；形象完善是指在国家审计自身独有文化特质的基础上，根据当前社会的需求偏好，不断对自身形象加以补充完善。
当前条件下，审计机关形象战略可以采取的措施包括：加强审计基础理论研究，总结、提炼、完善国家审计的“核心价值”、“基础定位”和“奋斗目标”等基础概念，形成国家审计理论体系；加强对已有审计理论概念的阐述、深化和精确化；加强对于已经成熟，甚至尚不完全成熟的审计理论和相关知识的宣传和普及 ；加强沟通和调研，并适当增强公共公关活动，从不同角度和层次，吸收“营养”，完善审计机关的正面形象
（二）国家审计机关应注意沟通中话语权的掌握。
这一措施是基于两个考虑：一是正如“郭美美”事件所表明的，信息时代比拼的不是权势与地位，而是话语权和作为话语权后盾的公信力、影响力。当前中国社会因种种原因，主流价值观尚处于解体、碰撞和重建的过程中，任何观点甚至与社会道德底线相冲突的社会观点 ，都在竞争和争夺影响力。谁能最终为广大群众所接受，将影响下一阶段整个社会核心价值观的构成。国家审计应重视和充分发挥目前拥有的社会影响力，积极与公众参与治理行为互动，并逐步掌握一定话语权，对社会加以良性引导。二是国家审计这几年的发展需要。国家审计从默默无闻到现在全国瞩目，只经历了十年左右时间。目前审计对象、审计事项日趋广泛，审计方法也日新月异，显示着审计权限确确实实的实现了增长，这一背景下国家审计机关必须重视自身软实力的提升，才能有效平衡权限扩张过快带来的负面效应。
国家审计机关引导舆论，掌握话语权的最终目标就在于：通过建立沟通渠道，创造条件使国家审计能与公众参与治理实现互动交流，不断达成共识，使公众立场和看问题的角度向有利于国家审计工作的方向不断靠拢。其内容包括：
1、沟通渠道建设。审计机关应有目的的搭建一个能与社会公众自由沟通交流的平台；同时在平台建设中应该培养一支得力的管理队伍和信息处理队伍。其具体措施包括：
一是可以借鉴西方国家政府部门的一些信息战略；二是审计机关领导人应重视公共公关活动，有计划、有目的、负责任的与公众互动；三是继续保持和加强与各大媒体的广泛协作，并尝试将协作扩大到人才交流这一层面；四是重视和草根论坛的广泛协作，借助国内知名的论坛组织扩大影响力；五是面向社会招收或者聘用一批高素质的网管和专业公关人才；六是在条件许可下，探索和完善审计机关新闻发布和新闻发言人制度，建设自身权威、独立的信息发布系统等等。
2、倾听和回应机制建设。正如前联合国伊拉克问题特别委员会执行副主席查尔斯•迪尔费尔在美国《国家利益》双月刊网站发表的，关于情报收集的文章所称，“美国政府更加关注大众在特定情况下是如何想的。对于政治家来说，知道大众认为什么是真的比知道什么是真的更重要” 。倾听的意义：一是在于良好沟通是合作的前提，而善于倾听合作方的发言则是沟通能否顺利开展的基础；二是在于倾听是信息源收集和信息重要性确定的重要途径。而回应的作用一方面是对公众咨询的回答，体现出对公众参与的尊重；另一方面也是国家审计机关自身观点的一种表达。因此国家审计应该重视倾听和回应机制的建设。其具体措施包括：
一是继续完善舆情调查工作，收集热点和与国家审计关系密切的问题，在项目安排时多考虑公众意见，关注公众普遍关心的事项；二是制定和公布公共公关方面的指导意见，有效利用各类沟通渠道，主动、公开、诚恳的向社会公众征求意见，以改善自身工作；三是完善审计结果公告制度和整改督促制度，及时向公众通报审计结果和问题整改情况；四是完善审计举报、听证、复议、投诉、信访等制度的建设，为公众的参与提供更多的选择途径；五是利用审计机关新闻发布和新闻发言人制度，对审计结果公告事项之外的，公众关心或者审计机关认为重要的事项，进行权威发布等等。
3、引导机制建设。网络信息时代有两个鲜明特点：一是信息量大；二是信息开放程度高。这使得在网络信息时代，公众对于信息真实性判断更加困难，也使得对公共舆论的可引导性大大加强。当前国际关系中，各国出于自身利益考量，都非常重视对于话语权的引导和掌握，其中最典型的例子就是美国以摧毁大规模杀伤性武器为名，出兵伊拉克（具体情况见附注） 。它显示了掌握信息源对话语权争夺的重要性，“控制了信息源就控制了话语权，也就是说可以引导舆论朝着一个方向想，朝着一个方向使劲” 。其启示包括：
一是要善于引导公众按照国家审计的视角思考问题。例如审计信息发布，审计机关必须保证信息的真实可信，如果因口径、标准等原因出现信息失真或者不一致的情况，审计机关应尽量对适用的口径和标准做出公开说明，维护自身的权威性；二是要确保国家审计发布信息是被主流舆论所认可、所接受的信息。对于一些与国家审计利益攸关的事项，应积极联合友好媒体进行公共公关，根据具体情况和自身核心利益，诠释解读事件事实，表明立场和诉求，阐述理由，寻求理解；三是针对一些特殊情况，建立应急机制。
（三）国家审计机关应加强高效、透明、廉洁的机关建设。
政府权力来自人民也必须服务于人民。现实中部分管理机构在公众中缺乏公信力，归根到底就是这些单位职责履行上与公众的利益背道而驰，甚至将本部门利益凌驾于公众利益之上，以牺牲公众利益来换取本单位本部门的不当利益，从而人为的将自己推到了公众的对立面。国家审计机关要实现与公众治理的良好互动必须重视这一问题，将国家审计的责任定位于满足公众需要,服务于国家治理。具体而言，国家审计机关应充分发挥“免疫系统”功能，推动高效、透明、廉洁的机关建设。
（1）高效。对于国家审计而言，高效一方面意味着通过国家审计要达到对国家经济贡献最大化，另一方面也意味着实施审计行为的成本需要尽可能最小化。因此对审计行为必须进行科学管理。为此近年各级审计机关从审计理论到审计具体实践的各个层面都展开了研究，在审计项目计划安排、预算管理、项目组织、审计程序、质量管理等方面都做了大量工作，在此笔者不打算再继续深入探讨，仅就目前的现实情况提出两个建议：一是希望审计署能关注当前审计项目安排过于繁重的现状，适当考虑每年工作节奏，平衡因项目任务重而衍生出来的各种矛盾；二是希望审计项目安排和审计重点能继续向公众关注领域倾斜。
（2）透明。国家审计的公开透明是指国家审计机关应当向社会公开国家审计组织和被审计单位与审计项目相关的行为，既让社会公众真实全面了解国家审计能做什么，做了什么，不能做什么，也让社会公众真实全面地了解被审计事项的关联单位究竟是怎样支配、管理和利用国家和社会资源的 。国家审计的公开透明既是国家审计参与社会风险治理的重要手段，也是迎接公众参与治理的重要手段。此外，笔者还认为加强审计机关内部管理，制定切实可行措施以增加国家审计透明度，还可以最大限度的展示审计机关对于公众参与治理的合作诚意，体现了审计机关对于公众平等参与治理地位的尊重，从而有助于合作双方的理解和互动。
（3）廉洁。对所有行政管理部门和管理人员（不仅仅包括公务员，泛指所有具备公共管理职权的人员）而言，廉洁都是其行为的基本准则。审计机关作为监督部门，只有自身正、自身硬，才能做到依法审计、客观公正审计，才能履行好审计监督职责和使命，提高审计监督的公信力和执行力。其具体措施，按照刘家义审计长在《求是》杂志上发表《加强审计队伍建设 推进审计事业科学发展》的署名文章所要求的：一是建设学习型审计机关，提高审计队伍的思想政治水平；二是审计机关要坚持突出作风建设，强化以规范审计权力行使为核心的廉政建设；三是要健全以工作实绩为导向的干部选拔考核机制，为审计人员成长营造有利的制度环境。 （曾崇荣 王勇）
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