政策执行跟踪审计的路径探析——美国“不良资产救助项目”审计报告的解读和启示
张文婧(审计署西安办)
【发布时间:2013年01月30日】
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    当今,跟踪审计已经成为我国审计实践中最重要的审计类型之一。2005年至2009年,审计署组织对第29届奥运会组委会财务收支和奥运场馆建设情况进行了全过程跟踪审计,拉开了对国家重大公共事项、重点建设项目和重大政策措施执行情况进行全过程跟踪审计的大幕。2011年起实施的最新《国家审计准则》对跟踪审计的计划、实施、报告等方面的基本要求进行了规范。2011年6月,《审计署“十二五”审计工作发展规划》也对跟踪审计事项明确规定,其中包括对国家重大政策措施执行实行跟踪审计。
    放眼世界,在跟踪审计领域,关注政策已经成为一种趋势。许多国家的审计机关把政策执行审计作为一项至关重要的工作。本文通过分析和解读相关审计报告,研究美国2008年以来在应对金融危机过程中开展政策执行跟踪审计的有益经验,以期为我国政策执行跟踪审计提供借鉴。
    
     一、“不良资产救助项目”跟踪审计的背景
    
    2008年10月3日美国总统布什签署了备受瞩目的《紧急经济稳定法案》(以下简称“《法案》”)以应对规模空前的金融危机。该法案由不良资产救助计划、预算条款和税务条款三部分组成,授权美国财政部成立“金融稳定办公室”开展“不良资产救助项目”,动用多达7000亿美元的资金收购处于困境中的金融机构的资产,以恢复金融系统的流动性和稳定性,增强投资者信心,稳定房价,保护存款人的资金安全。此外《法案》还要求美国最高审计机关(以下简称‘GAO’)对“不良资产救助项目”至少每60天向国会提交一份审计报告,以监督项目的执行情况。《法案》的颁布标志着美国金融监管制度的重构,而审计在金融监管制度重构过程中被赋予了重要使命。
    
     二、“不良资产救助项目”审计报告的解读
    
    根据《法案》,GAO自2008年12月至2011年12月三年间,一共向国会提交了53份针对“不良资产救助项目”的证词,简报以及审计报告。通过研读这些报告, 笔者对每个报告的主要内容进行了整理与归纳, 具体情况参见表1。
    表1  2008-2011年53份报告的简要情况
        

     年份

项目

2008

2009

2010

2011

报告

1

10

11

9

证词

4

10

2

2

简报

0

3

0

1

审计目标

监督金融救市政策的执行情况,促进信息公开透明、强化问责

审计内容

审查财政部、美联储以及联邦政府对不良资产救助活动的监督管理,相关法规政策的执行情况和实施效果。

审计类型

合规合法性审计,绩效审计,财务审计,管理审计等

    从表1 反映的信息以及对2008-2011年53份报告进行的分析来看,“不良资产救助项目”跟踪审计呈现以下特征:
    1.审计内容广泛丰富
    《法案》要求审计对“不良资产救助项目”的各项活动是否达到法案规定的政策目标进行监督;评价项目的财务状况和内控制度;审查资产收购和处置流程;分析项目资金的使用效益;评判项目是否符合相关法律规定等。
    2.审计方式灵活多样
    GAO在审计中采取了灵活多样的审计方式,包括审阅“不良资产救助项目”的相关文件,如合同、协议、指南和规则,会议备忘录;搜集信用评级机构的报告和统计数据;分析各类“不良资产救助项目”的财务指标;与“金融稳定办公室”相关人员、承包商、联邦机构及其它参与政策制定和执行的工作人员访谈;监督与“不良资产救助项目”有关的其他事项,如对克莱斯勒和通用汽车集团的资本收购活动等。
    3.审计评价注重绩效
    从总体上来看,53份报告中近一半的报告以绩效评价为主题,如内控建设和制度评价报告,政府债务管理报告。从每份报告具体内容看也都涉及绩效评价。
    此外,报告还多次提及“公平性”原则。如,2010年6月报告要求政府充分和公平地帮助房屋所有者,避免房屋所有者因偿付借款问题而丧失对房屋的赎取权,确保贷款机构对所有房屋所有者一视同仁。
    4.审计建议彰显建设性
    审计建议的内容体现了建设性。2008-2011年GAO针对“不良资产救助项目”共提出67条审计建议 ,分别涉及政策、制度和执行等内容。其中,13%的建议与政策制定有关,47%的建议涉及制度机制的完善,31%要求推进政策和制度的落实,具有完善制度,促进政策目标实现的鲜明特点。审计建议的具体内容如表2所示。
    表2 2008-2011年“不良资产救助项目”审计建议内容分析
     

  内容数量

年份

政策

制度机制

执行

战略计划

法规

指南

标准

内部控制

风险管理

信息沟通

人员招聘

监督问责

2008

0

1

0

2

0

2

3

1

6

2009

3

3

1

6

2

11

4

9

21

2010

3

1

3

3

2

8

0

4

9

2011

1

0

0

1

0

0

1

1

3

总计

7

5

4

12

4

21

8

15

39

占比

6%

4%

3%

10%

3%

19%

7%

13%

35%

    说明:由于每条审计建议不只针对一项内容,如制度设计也会涉及执行,故表2建议总数超过67条。此外,信息沟通包括对外披露和内部沟通,旨在提升透明度,消除信息不对称。
    审计建议的落实充分发挥了跟踪审计的建设性作用。GAO对“不良资产救助项目”的审计持续三年多,不断发现问题,不断督促整改。这一过程中,几乎每份报告都会单辟一章介绍财政部对审计建议的反馈意见,介绍建议执行进度。对于尚未整改的审计建议,GAO则阐明自己的观点,持续关注并督促整改。审计建议的具体执行情况参见表3。
    表3  2008-2011年“不良资产救助项目”67条审计建议的执行情况

年份

2008

2009

2010

2011

合计

 

个数

个数

百分比

个数

百分比

个数

百分比

个数

百分比

审计建议

9

100%

33

100%

21

100%

4

100%

67

100%

已执行

9

100%

29

88%

8

38%

1

25%

47

70%

部分执行

0

0%

1

3%

4

19%

0

0%

5

7%

尚未执行

0

0%

1

3%

8

38%

3

75%

12

18%

不再适用

0

0%

2

6%

1

5%

0

0%

3

5%

    分析发现,三年来有47条审计建议得到落实,执行率达到70%,有25%的审计建议有待或正在落实,还有5%的建议因情况变化不再适用。可见,“不良资产救助项目”跟踪审计通过提前揭示风险,促进规范管理,实现有效整改,充分发挥了建设性作用。
    5.审计公告及时透明
    2008-2011三年间GAO一共发布了53份报告,达到平均每个月1.5份报告,超过法案要求的60天一份报告的要求。审计报告的绝大部分都以上网方式在内的各种方式向媒体和社会各界披露。每份审计报告最后都有关于报告的获取方式的介绍,并说明每个工作日下班前都会将最新报告上传至网页,确保公众第一时间知情权。
    
     三、借鉴与启示
    
    通过对美国“不良资产救助项目”审计报告的解读,笔者认为,我国的政策执行跟踪审计可以考虑从以下几个方面加以改进。
    1.充分发挥跟踪审计的建设性
    美国“不良资产救助项目”审计报告对审计项目的内部控制、风险管理等制度设计给予了相当关注,对财政部、美联储等有关部门救市政策的有效性进行了及时评估,对各部门的人员招聘机制,信息沟通机制,监督检查机制提出一系列审计建议,并督促建议落实到位,充分发挥了跟踪审计的建设性作用。
    借鉴美国经验,政策执行审计除提前介入,全程跟踪外,更应注重从机制体制上查找问题,及时发现政策执行中的偏差,提出对策,确保审计对象不发生重大问题,促进国家治理目标顺利实现,发挥审计“预防、揭示、抵御”的免疫系统功能。
    2.重点关注审计对象的绩效性
    政策执行跟踪审计本身即属于绩效审计的一种形式。美国“不良资产救助项目”审计作为评价金融救市政策执行效果的重要手段,无论是绩效指标的筛选、运用,经济数据的搜集、分析,还是金融市场的风险水平以及救助活动的业绩评估,都充分体现了绩效审计目标。
    目前我国跟踪审计对于审计项目的效益缺乏关注,主要仍停留在合规合法性审计,审计结果局限于对违法、违规与违纪资金的披露, 缺乏对财政资金绩效的披露,与当前我国大力推进绩效审计工作目标不相符。政策执行跟踪审计不仅要关注审计对象的合规性, 更要关注审计对象的绩效, 适时发布绩效审计报告, 有助于提升审计质量和水平,实现“提升绩效、强化问责,完善治理”的审计目标。
    3.大力强化审计公告的时效性
    美国“不良资产救助项目”审计报告以促进救助活动公开透明,强化问责为目标,不仅要求各级监管机构切实履责和公开信息,而且以身作则,及时公布审计报告,接受舆论和社会监督。
    借鉴美国经验,我国审计须进一步加大公告力度。近年来,我国审计结果公告制度日益完善,披露信息涉及面越来越广, 信息量越来越大,但在公告及时性方面仍有不足。跟踪审计发挥建设性作用的关键在于时效性。不仅审计介入要及时,整改要及时,审计报告和审计公告也要及时。对于重大政策执行的跟踪审计更要制定定期公告的制度,确保审计结果及时全面公开。这不仅是跟踪审计的时效性特点决定的,也是促进政策完善的要求。
    4.着力推进审计方式的创新性
    跟踪审计目标通常与审计事项的国家治理目标高度统一,因此跟踪审计通常涉及审计事项的规划和政策执行、资金筹集分配管理使用、项目实施和建设管理等多个方面内容,覆盖了审计事项决策、执行和绩效评估等多个环节,具有很强的系统性。这一特征对审计人员素质提出较高要求,除需要熟悉财政财务审计的审计人员外,一般还需要熟悉国家相关规划、法规政策、项目建设管理、土地与环保等方面知识的专业人才。与此同时,跟踪审计所需资源和成本高,通常需要长期安排数量庞大的审计人员,其中还包括大量需要外聘的专业技术人员,审计资源和审计经费成为必须统筹考虑的重大问题。
    GAO通过借助外部专业人士,与多部门联合,整合多方资源,顺利完成每60天一份报告的经验值得借鉴。当前,审计机关面临着审计资源与审计任务之间日益突出的矛盾,积极探索和创新审计方式不仅是依法履行审计职责的客观要求,也对我国不断深化跟踪审计,提高审计效率,促进审计事业科学发展具有重要意义。(张文婧)
    
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