新形势下财政审计在财政改革进程中发挥作用初探
刘芬(审计署长沙办)
【发布时间:2013年01月28日】
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    【摘要】多年来,财政改革一直与财政审计相互联系,相互作用,密不可分,财政审计的深化推动了财政改革的深入,每次财政改革的突破都使财政审计在新的体制平台上进行改进。本文通过阐述财政改革的内涵和现状,分析了财政改革过程中遇到的问题及对财政审计工作的影响,初步探讨了新形势下财政审计在财政改革进程中发挥的作用。
    
    【关键词】财政审计  财政改革  
      
    一、财政改革的内涵和现状
    
    (一)财政改革的历史沿革。
    财政体制是划分各级政府财权、加强中央宏观调控、协调地区发展的一项重要制度安排。深化财政体制改革,体现正确的利益导向,有利于推动科学发展和促进社会和谐。1994年我国确立了分税制财政体制,经过多年改革和实践,其制度框架不断完善、制度内容不断丰富,对促进社会主义市场经济发展发挥了重要作用。党的十七大报告明确提出,要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再次提出“要加快财税体制改革,积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”,这为深化我国财政体制改革指明了方向。
    (二)财政改革的内涵和现状。
    1.实行部门预算改革。部门预算的核心要求是各部门在编报预算时,要把其所掌握的所有政府性财力,包括预算内资金和预算外资金,一览无遗地全部编入,实现和保证预算的完整性。1999年开始着手这一改革,数年间,与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。改革还向纵深拓展,推进了项目预算滚动管理等。部门预算改革使政府预算编制逐步向完整、透明、规范、公平、高效的方向发展,为建设公共财政提供了最首要、最基础的制度保障。
    2.实行单一账户的国库集中收付改革,建立了有利于对财政资金实行全程监督、追求高效运作的国库集中收付制度。2001年8月从中央部门开始实施这一改革,到2008年已全面推行,在所有中央部门及所属1万多个基层预算单位实施;中央级一般预算资金、政府性基金及国有资本经营预算资金全部实行国库集中支付,并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项转移支付资金;绝大多数中央预算部门在本级推行了公务卡改革试点,进一步规范和减少现金支出。地方层面的这项改革也取得长足进展。
    3.积极推进财政转移支付制度改革。近年来,我国财政转移支付体系不断完善,尤其是财力性转移支付的确立和完善,增强了财政管理体制的系统性、合理性,减少了地方补助数额确定过程中的随意性。转移支付规模不断扩大,支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展,促进了地区间基本公共服务均等化。同时,以专项转移支付重点支持经济社会发展的薄弱环节,新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出,体现了公共财政的要求。
    4.实施与国际通行标准接轨的政府收支分类改革。2007年1月1日我国实施的政府收支分类改革,使预算收支的分类和科目体系与国际通行标准接轨,也是公共财政体系框架的一项基础建设,其内容包括对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和新型支出经济分类体系等。财政部门将按照新的政府收支科目编制预算。2007年11月,财政部和中国人民银行结合国有资本经营预算改革对2008年政府收支分类科目进行了调整。此后,根据改革需要,不断对政府收支分类科目进行修订。
    5.研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建。注重绩效是预算改革深化的必然要求,意在切实提高政府管理效能和财政资金有效性。近年财政部门积极研究制定规范的绩效评价管理办法,力求明确绩效评价的范围、对象和内容,争取初步建立绩效评估体系,逐步将绩效预算的理念和方法引入到我国的财政支出管理中。目前中央财政和不少地方都已经选择若干项目开始进行预算绩效评价的试点,在总结各部门预算绩效评价工作经验的基础上,将适当扩大试点范围,尝试将绩效评价的结果与部门预算编制相结合,改变以往预算资金安排中“重分配,轻管理”的现象。
    
    二、财政改革进程中遇到的问题及对审计工作的影响
    
    尽管我国财政体制改革取得了很大成效,然而在审计调查中发现,根据我国当前经济社会发展的新形势,在现行的财政管理体制下,还存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题,这也对当前财政审计工作产生了一定的影响。
    (一)财政改革进程中遇到的问题。
    1.事权和财权不匹配。一是事权划分不清晰。我国的宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定,具体划分不够明晰也不尽合理,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版,呈现出“上下对口、职责同构”的特征,主要体现在政府间支出范围的交叉、重叠、错位、层层下放等方面。二是事权下放的情况比较突出,但却没有赋予地方政府相应的财力。在目前垂直集权的行政体制下,上级政府可以随意调整下级政府的支出责任。近几年,中央不断地对地方下放事权,但在事权下放的同时却没有赋予地方政府必要的财力,导致地方政府事权与财权不匹配现象严重。       
    2.预算制度完整性不够,财力比较分散。预算的完整统一,是构建现代公共财政制度的客观要求,也是政府正确履行政治、经济、社会等各项职能的基本财力保障。从预算编制的范围看,中国的全口径预算制度应建立一个包括政府公共预算、基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等在内的“复式预算体系”。然而,我国目前预算制度的完整性不够,公共预算收入以外的政府各类收入规模仍然较大。
    3.转移支付制度不够完善,影响地方财力和基本公共服务的均等化。一是转移支付结构不合理,地方可调控财力减弱。现行体制下,中央从地方集中了大量财力,再以转移支付形式补助地方,特别是中央大量的专项拨款要求地方财政配套,导致地方可调控财力较少。这种分配方法由于在政策设计时没有充分考虑到地区财政财力差异而区别对待,对中西部地区和贫困地区不利。有配套要求的专项转移支付越多,地方财政支出压力越大,有些地方政府为得到专款,不惜负债配套、虚假配套。这既不利于中央政策调控目标的实现,也加重了地方财政负担。二是地区间财力差异仍然较大,不利于公共服务均等化。目前我国地区间经济发展很不平衡,转移支付制度不尽完善,客观上增加了地方财力和基本公共服务均等化的难度。由于在现行转移支付的框架下,地方总体财力和人均财力存在较大的差距,目前基本公共服务均等化在地区之间不均等化的情况比较严重。
    (二)财政改革对财政审计的影响。
    1.审计监督的重点随之调整。财政改革的全面推行,推动了原有财政资金管理分配模式的变革,预算的刚性进一步增强,财政资金的分配管理权限更加集中、统一,财政部门参与对财政资金调控、分配、使用的力度加大。另一方面,预算执行单位的财政资金管理使用行为将随着财政各项改革的深入逐步得以规范,违纪违规问题将得到一定程度遏制,因此财政审计工作要在准确掌握财政管理体制模式、运动规律和发展方向的基础上,及时发现和反馈财政支出管理中存在的问题和不完善的地方,从制度上、机制上提出建设性意见,推动财政支出体制的顺利进行,保障财政性资金的良性运行。
     2.审计监督目标随之变更。财政改革的目的是建立并完善公共财政体制,公共财政的目标是在合理的财政资金和资源消耗条件下,取得社会效益的最优化和最大化。为此,财政审计要从财政财务收支真实、合法性审计为主,向真实、合法性审计与财政资金使用效益审计并重转变。
    3.审计监督的手段随之革新。随着“金财”、“金税”等信息化工程的实施,财政审计的对象发生了变化,传统的审计手段也随之革新。面对这种局面,财政审计必须抓住机遇,积极开展信息化审计,不断扩大应用面和应用深度,利用可靠的财政审计软件,及时、科学、全面地采集和分析财政财务电子数据,并通过计算机网络进行联网审计,突出审计重点,提高审计效率,提升财政审计工作质量和效果。
    
    三、财政审计在财政改革进程中发挥的作用
    
    多年来,财政改革一直与财政审计相互联系,相互作用,密不可分,纵观财政体制的历次改革,财政审计都发挥着重要的作用。财政审计的深化推动了财政改革的深入,每次财政改革的突破都使财政审计在新的体制平台上进行改进。当前,随着财政改革的不断深化和发展,在公共财政框架体系的搭建过程中仍然存在诸多欠缺和不完善的地方。为了更好发挥审计免疫系统功能,有效推动体制、机制、制度的改进和完善,财政审计工作应结合实际,从微观着手、宏观着眼,努力做到通过财政审计推进财政体制改革不断取得新的进展。
    (一)积极推进财政体制改革,切实理顺政府间财政分配关系,完善转移支付制度。
    亚当•斯密认为,分工是国民财富增长的源泉。分工能够提高效率,从而产生新的生产力。划分不同层级政府的支出责任,是经济社会系统变得日益复杂化之后产生的另一种社会分工,是国家通过各级政府提供公共服务的有效方式。这有利于各司其职,提高行政效率,也有助于发挥各级政府及各相关主体的积极性与主动性,使公共资源实现更加合理的配置,从而提高整个社会的资源配置效率。
    财政体制的深化改革,要明确划分中央和地方的事权和支出责任,建立财权与事权相匹配的财政体制,基本满足地方政府履行职责所需财力。同时,为保证各级政府财政支出责任与其财政收入相适应,按照再分配与平衡理论研究政府间财政支出责任的调控能力,在现有政策基础上一方面科学设计政府间转移支付制度,规范转移支付形式,合理设置专项转移支付项目,体现转移支付在财政体制中的修正、补充和均衡地区间财力的功能。
    (二)推动地方政府全面实行预算绩效管理,完善预算管理方式。
    开展财政资金使用绩效监督评价工作,有利于增强财政资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。财政审计一方面力图通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀。寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策。另一方面应推动进一步完善和改进中央部门基本支出定员定额和项目支出定额标准体系,提高公开性和透明度,增强预算资金分配的科学性和准确性;推动财政总预决算和中央部门预决算的有效衔接,实行全口径预算管理,形成一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算、政府基金预算等复式预算形式相互协调、配套的公共财政管理体系,完善各类预算管理制度,处理好不同预算的资金投向和支出重点,使各预算之间有机衔接,通过预算体系内部的协调配套相互衔接,统筹协调,以制度形式来实现管理的科学化、法治化、民主化、精细化。
    (三)促进各级政府优化财政支出结构,注重支出绩效。
    我国目前正处于体制转轨时期,存在政府与市场的分工界定不清、各级政府财政支出责任有不同程度的越位、缺位等问题,制约了市场力量的有效发挥,降低了公共资源的配置效率。因此,应按照公共财政理论的要求,进一步强化政府的社会管理和公共服务职能,进一步明晰界定政府财政支出的范围,要加大对教育、医疗卫生和社会保障等公益性和保障性领域的投入,加快建立社会 保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。
    (四)促进各级政府大力推进财政法制建设,使财政管理做到有法可依,真正实现依法理财。目前各级财政现有的规章制度已经明显滞后于财政改革与管理实践的需要了,急需进一步完善。无论是省以下政府财政支出责任划分、政府间财政转移支付等财政体制改革,还是部门预算、预算绩效管理等预算管理改革,其基本内容和方向已经基本确定,但法律法规尚未做出系统、具体的规定,造成执行中出现一些问题,如管理责权不明晰、问责难以落实,改革措施推进速度慢,成效难以保证等。因此,由规章制度来加以巩固、管理的新探索和实践也需要由法律制度来明确方向和加以规范,通过依法理财促进科学理财和高效理财,促进经济发展和增长方式转变。推动省直管县和乡财县管等财政管理改革,促进政府和财政层级的扁平化改革,减少政府和财政管理层级,提高管理效率;推动建立财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财政体制,增强基层政府提供公共产品和公共服务的能力。推动建立完善省以下国有资本经营预算,并纳入政府预算体系。
    
    总之,为了更好地推动财政体制改革、提高财政资金使用效益,充分发挥保障经济社会平稳较快发展的审计免疫系统功能,财政审计应坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针,把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,贯彻落实“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路,牢固树立科学的审计理念,进一步改进和深化财政审计工作,提升财政审计的层次和水平,增强财政审计的科学性、整体性、宏观性和建设性。(刘芬)
    
    
    参考文献:
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    [2] 贾康,“十二五”时期中国的公共财政体制改革,2011年4月
    [3]苏明 王化文,中国财政体制改革研究,2012年2月
    [4]刘家义,总结经验、乘势而上推动财政审计工作深化发展,2010年7月
    [5]宋皓军,公共财政框架下的财政审计问题研究,2007年6月
    [6]潘秋玲,刍议公共财政框架下的财政审计监督,2010年4月
    [7]何小聪,深化预算执行审计研究,2010年7月
    [8]侯凯,树立科学审计理念 进一步深化财政审计,2011年11月
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