财政农业资金审计模式研究
李忠 胡彦波(审计署深圳办)
【发布时间:2013年01月22日】
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【摘要】:我国农业人口众多的国情决定了做好、做强农业是我国社会维持稳定、持续健康发展的必要条件,因此农林水类财政支出在我国公共财政支出中占有重要比重。作为国家治理重要组成部分的国家审计,财政农业资金是其重要审计内容之一。为了提升财政农业资金审计效率、效果和效益,本文结合现行财政农业资金的特点,以前年度该类资金审计中常见问题类型以及笔者参与相关审计项目的经验,就现行该类资金审计方式进行研究,探索在信息化条件下如何开展财政农业资金审计。

【关键词】:审计 农业资金 财政

一、财政农业资金的特点

财政农业资金指《政府收支分类科目》中反映政府农林水事务支出的资金,具体包括农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出、农业综合开发支出等,有以下特点:
(一)资金总量大,中央财政农业资金占比高,上级向下转移支付资金占比大,专项资金居多。
2011年,我国财政农林水支出总额为9938亿元,其中中央财政农林水支出4785亿元,占总支出48.15%;中央财政农林水支出中向下转移支付4369亿元,占中央农林水支出91.30%;中央农林水转移支付中专项转移支付4184亿元,占转移支付额的95.77%,一般财力转移支付185亿元,占比4.23%。
(二)县级政府财政农业资金支出中上级转移支付资金多,转移级次多;转移支付中专项转移支付多,同时存在项目多,单项资金量小,涉及面广,操作成本高的特点。
西部A县2011年农林水决算新增支出4.20亿元,其中转移支付3.04亿元,占农林水决算新增支出72.38%;转移支付中专项转移支付为2.62亿元,占转移支付的86.18%。
西部B县2011年财政农业资金专项支出2.22亿元,其中县本级支出0.05亿元,市级转移支付0.01亿元,省级转移支付1.27亿元,中央转移支付0.88亿元;涉及64项专项资金。金额最小的为2.16万元,100万以下的39项,平均每项41万元;另外上百万专项资金需要在各子项目间进一步分配或者直接进入涉及为数众多的农户家庭。
如种粮直补和农资综合补贴等资金需要直补到农户,而我国人多地少的现状,使得单户农民得到的补贴有限,如某省2008年户均种植面积3亩左右,每亩种粮直补和农资综合补贴95元左右;部分金融机构鉴于资金量小牵涉面广,不愿承接相关业务,乡镇工作人员只能通过现金形式发放补贴;上述专项补贴资金的发放还需要核实种植面积、种植品种,涉及面太广,因此农业资金使用的操作成本相对较高。
(三)中央财政农业资金对省市县三级政府配套要求多。
如中央农业综合开发资金,要求各省市配套40%至100%的地方财政资金。

二、财政农业资金审计的特点,审计中发现的主要问题类型

(一)财政农业资金审计的特点。
一是政策性强,财政农业资金涉及较多专项,几乎每个专项资金都有资金管理、项目管理、项目考核等方面的各类规章制度,并且更新较为频繁,审计人员需要及时全面的掌握。
二是财政农业资金项目分布较广,需要大量的人力进行基础调查。如种粮直补资金审计花费了大量的人力物力进行问卷调查了解相关资金宣传了解程度、实际受惠情况、补贴发放情况等。
三是需要进行多层次、多部门的调查取证。该类资金审计需要进行中央、省、市、县、项目单位多层次调查,同时到财政、金融、农业、水利、林业、渔业等多部门进行调查。
四是财政农业资金项目专业性强,涉及领域广,需要审计人员具备基础的农业、林业,甚至工程建造等方面知识。
(二)财政农业资金审计中发现的主要问题类型。
 一是资金筹集不到位,虚报现象普遍,特别是西部地区县级财力有限的地区。如2010年审计工作报告反映抽审县农业综合开发项目普遍存在地方配套资金不到位的问题,2011年审计工作报告反映14个省的现代农业生产发展资金存在难以达到资金统筹整合要求的情况下,虚报资金整合金额188.41亿元(占其上报数的60%)。
二是资金分配存在随意性,不公开透明。如2010年审计工作报告反映的,有些地方简单按人口数量或行政区域平均分配资金,有的地方性工作计划与中央下达的年度计划未能有效衔接;
三是资金下达滞后,项目论证不充分,部分项目进展缓慢,资金闲置,项目难以达到预期效果;同时地方政府存在依据已有资金量开展项目的倾向,而不是按照上报或者批复的项目设计实施项目。如农业基础设施建设资金审计中发现由于部分项目投资计划下达较晚、前期准备不够充分,至2011年1月底,2009年至2010年千亿斤粮食专项涉及的379个项目中,有376个尚未开工,中央专项资金有38.98亿元闲置在县级财政或项目管理单位。2010年审计工作报告反映,由于普遍存在地方配套资金不到位等问题,抽查18个省区的156个农业综合开发产业化经营项目,有60个未能发挥预期效益,占38%。
四是套取、滞留、转移挪用或挤占财政资金等问题,具有问题金额小,取证难等特点。如2010年审计工作报告反映农业综合开发资金和农村饮用水安全工程项目问题资金达7.14亿元。具体表现为挪用用于工作经费,用于不符合条件项目,挪用用于其他项目,部分地区存在贪污、合伙诈骗等现象。如某省种粮直补资金审计中发现,违规金额普遍在0.5万元至5万元之间,虚报种粮面积难以核实等。
五是部分惠农资金按照政策要求落实存在难度,部分地方政府采取简易措施,一定程度影响资金政策目标的实现。如种粮直补和农资综合补贴,按政策要求确定实际种粮面积难度较大,各地普遍按计税土地面积等相对稳定的依据来分配补贴,致使资金分配上存在一些与国家政策要求不相符合的问题。2008年,有27个县的320.1万亩非种粮或非耕种土地享受补贴2.3亿元,有24个县的569.9万亩已种粮土地应得未得种粮补贴3.9亿元。
    六是部分财政农业资金使用效果难以考核,导致虚假考核现象。如现代农业生产发展资金要求项目完工第二年度考核项目效益情况,而某地区的现代农业项目效益由于其种植特殊性,需要第三年,甚至第四年才开始显现,导致虚假考核现象。另外一些农业发展项目效益评价缺乏客观、科学依据,虚假填报的可能性很大。
   
三、财政农业资金审计信息化现状与困难

财政农业资金审计最大的困难还是审计资源与审计要求之间的矛盾。农业资金的特点是项目多、资金量大、资金环节多、专业性强,巨量的农业资金与财政农业资金审计人员相比,任务非常繁重。进一步推进财政农业资金审计,根本出路在财政农业资金审计信息化。从近年来审计署征集入选的计算机审计方法和专家经验来看,其中涉及财政农业资金审计的比例偏低。
开展农业资金计算机审计难度大,主要体现在以下几个方面:
一是被审计单位信息化程度低。我国农业农村信息化建设多头并进,也不可避免地出现了条块分割、各行其道的局面,信息孤岛现象严重。同时,由于缺乏相应的农业农村信息化标准规范,导致农业农村信息化推进工作职责不明、管理不力,运行不畅,建设无序。财政农业资金审计点多面广线长,信息化程度远远低于金融、央企、社会保障部门、海关、税收等部门。
二是重视程度不够,审计资源投入不足。长期以来,在各级审计机关的印象中,尤其是直接从事财政农业资金审计的审计人员认为,财政农业资金审计不具备开展计算机审计的条件,开展财政农业资金审计,就必须深入基层,走村串户,到田间地头,现场核实。作为跟踪专项资金的最终使用情况,这样做无疑是非常必要的,但是仅仅这样做,无法从总体上把握农业资金的使用情况,也无法迅速锁定可疑资金实现精确打击。相对于金融、企业、社保、海关、国税等审计项目,计算机审计资源投入少,事实上形成“恶性循环”。计算机审计资源投入不足,计算机审计成果不明显,审计机关在考虑资源分配时,会进一步减少计算机审计资源的投入。
三是信息孤岛多,内部信息共享难度大。信息孤岛不仅仅存在于被审计单位之间,也广泛存在于审计机关内部。审计机关内部的信息孤岛主要体现在审计管理和审计业务数据两个方面。审计管理主要依赖OA系统完成,但是目前的OA系统交互性不强,信息不对称的问题无法解决;审计业务数据方面,主要金融机构资金流水等数据无法实现审计机关内部共享,影响数据分析的成果和效率,最宝贵的人力和时间都耗费到查询银行流水等操作性工作中了。

四、信息化条件下财政农业资金审计的路径选择

(一)农业农村信息化现状(以广西为例)
根据《中国农业农村信息化发展报告2010》,农业农村信息化主要包括农业生产、经营、管理与服务信息化等四大部分,以“金农”工程一期和“三电合一”工程为重点。目前农业部“金农”工程中的农产品批发市场价格信息服务子系统、农村市场供求信息全国联播服务子系统、农产品监测预警子系统、动物疫情防控信息管理子系统、农业信息采集子系统、农业科技信息联合服务子系统、机房搬迁项目、国家农业数据中心北机房改造项目、国家农业科技数据分中心机房改造项目、标准体系建设以及农产品供需预测与政策分析模型子系统已完成单项终验。国家农业综合门户子系统、农产品和生产资料市场监管信息子系统、存储系统、网络系统集成项目、安全产品集成与安全服务项目完成初验。2007至2012年6月,广西农业农村信息化建设已经投入资金4500万元,主要体现在广西农业系统信息化应用平台基本完善,广西农业厅办公自动化(OA)系统和项目管理信息化投入应用,农产品质量安全监管信息化效果明显。
(二)信息化条件下财政农业资金审计的路径选择
信息化条件下开展财政农业资金审计,最佳路径选择是在综合数据分析平台下开展财政农业资金审计。在信息化高速发展的今天,回避计算机审计,继续以手工方式开展财政农业资金审计,效率低,成本高;随着农业信息化的不断发展,财政、金融、工商、税务等领域信息化的不断完善,从技术、数据上已经足以支撑利用计算机开展财政农业资金审计。从实践的角度看,我办今年在广西自治区主席经济责任审计中,建立以财政信息系统为核心的统一的数据大平台,对部分涉农资金的审计进行了有益的探索。
结合在主席经济责任审计的探索,建议财政农业资金审计从以下几个方面开展工作:
1.数据准备
由于财政农业资金审计的对象是农业项目和国家农业专项资金,同时又涉及财政、农业、发改委等多个部门,为了全面、高效进行财政农业资金审计,需要建立以财政信息系统为核心的综合数据分析平台。除了财政核心系统以外,还需要收集下载农业、发改委、税务、公安户籍信息、金融机构、国土GIS数据、工商注册信息、车辆购置信息、质监组织机构代码、编办信息、政府集中采购、政务审批信息等数据。
2.网络架构
审计专网的硬件主要由两台专用服务器、六台客户端及若干网络设备组成,与互联网及被审单位内网物理隔离。两台专用服务器用于采集数据的存储,五台分析客户端用于审计人员开展数据分析,一台专用接入客户端用于连接审计专网输入输出设备。服务器及分析客户端不设置对外数据接口,统一由专用机负责,保证数据输出点的唯一性。
专用服务器配备服务器版操作系统和杀毒软件、ORACLE、SQL Server、Sybase等数据库服务器软件。服务器1用于存放数据使用度较高、敏感度相对较低的各被审单位数据;服务器2用于存放公安、银行等敏感性较高的数据。服务器2只能通过服务器1进行访问,保证敏感数据的最高的访问可控性。同时,在服务器1设置数据交换区,用于外部数据交互及共享;设置过程存储区用于管理分析过程的中间数据。对应敏感数据的访问由专人进行管理,仅在分析需要时开放该类数据的访问权限。通过服务器1对服务器2授权的方式提供给分析客户端使用。





3.财政核心信息系统
财政的核心信息系统包括部门预算管理、预算指标管理、国库集中支付、非税收入、总预算会计,部门决算、财政总决算等。主要流程见下图。




4.财政农业资金审计数据分析模型
根据以往审计经验,初步设计了财政农业资金审计数据分析模型,见下图。

(李忠 胡彦波)
 

【参考文献】:
1.财政部网站:http://yss.mof.gov.cn/2011qgczjs/index.html
2.审计署网站:http://www.audit.gov.cn
3.《A县2011年度财政总决算报表》
4.《B县2011年度农业专项资金汇总表》
5.财政部关于印发《农业综合开发资金若干投入比例的规定》的通知财发〔2010〕46号
6.全国农业农村信息化发展十二五规划
7.中国农业农村信息化发展报告2010
8.广西农业信息化十年_1999_2009_实践与思考
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