浅论进一步增强国家审计的整体性
肖振东（审计署财政审计司）
［摘要］2012年12月24日，全国审计工作会议在京召开，会议以深入贯彻落实党的十八大精神，全力做好新时期审计工作为主题，回顾了2012年审计工作，总结了党的十七大以来审计工作主要经验，提出了2013年审计工作的总体要求，部署了着力抓好的10个方面工作。
依贯例，全国审计工作会议要对审计工作的过去进行总结，形成经验；对当前的经济社会发展形势进行分析，达成共识；在此基础上，对未来的任务进行部署，明确方向。按此思路，今年的审计工作会议，从预算的统一完整、民生政策的落实、权力运行和责任履行、国家经济安全、反腐倡廉建设、深化改革和制度创新等 6个方面，回顾了2012年审计工作的成效；对党的十七大以来5年审计工作，从科学审计理念、审计工作方针、“两手抓”、审计方式方法、审计组织模式、审计队伍建设等方面总结了6条经验；根据新时期的形势与任务，提出了2013年审计工作的目标、要求和10项重点任务。
与往年相比，无论在形式上还是在内涵上，这次审计工作会议主要有三个特点：一是重点突出、部署简洁，会风文风更为朴实平实，会议主体材料仅8000余字，约为去年的55%强；二是着眼于推动完善国家治理的基本职责，更为强调国家审计的整体性，更为注重审计资源的统筹，没有从财政、金融、企业、投资等专业审计的角度安排工作，而是围绕贯彻落实党的十八大各项战略部署确定目标，把各方面的审计资源整合到10个方面的重点工作中，发挥比较优势，实现力量聚焦；三是进一步明确国家审计是公共财政的“卫士”，突显了财政财务审计的基础作用，各审计项目都要关注公共财政收支，以及与公共资源、公共资产的管理使用相关的财务收支情况，共同履行公共财政“卫士”职责。
基于这些特点，贯彻落实好全国审计工作会议精神，必须紧紧把握国家审计的整体性，将审计项目、审计管理、审计方式方法、审计组织、审计资源等各方面的因素，放到国家审计这盘大棋中统筹谋划，特别是各个审计项目，需要立足于推动完善国家治理这一基本职责，针对审计对象的特点，从政策落实、反腐倡廉、权力运行、经济安全、生态文明、民生保障、绩效审计、法治建设、公开透明、改革创新等方面，设定审计目标、明确审计重点内容，并加强项目间的协调和衔接，在保障经济持续健康发展和社会和谐稳定中发挥“免疫系统”功能。在改革进入攻坚期的形势下，在对审计本质认识更为深刻的情况下，审计推进国家治理的方式也要与时俱进，需要进一步增强国家审计的整体性。对此，笔者以为，可从以下几个方面理解和实践：
首先，增强国家审计的整体性是适应国家治理整体性的基本要求。始于美国的全球金融危机凸显了世界各国在治理方面的不足；由金融危机引发的欧洲主权债务危机，以及随之而来的财政紧缩、经济衰退等影响国家经济安全的事件，凸显了经济社会各方面因素间的联系日益密切。在治理中忽视任何一个方面的影响，都有可能引发始料不及的风险。为完善治理，必须将各方面的因素放到经济社会全局中考察，从国家治理的整体性出发，既能发现显性的危害，也能察觉隐性的风险，并能相机采取综合性的措施进行防治，推动中国特色社会主义“五位一体”的总体布局取得进展。我国改革的渐进式模式具有先易后难的特点，随着改革的深入，改革触及的深层次矛盾和问题越来越多，改革的难度也随之加大，需要增强改革的系统性、整体性和协调性。国家治理的整体性，对国家审计的整体性也提出了要求。国家审计作为国家治理大系统中的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，经过30年的发展，审计方式方法、审计技术水平、审计管理水平不断提高，财政、金融、投资、企业、资源环境、社保等专业审计领域不断实现新的突破和发展。为从整体上推进国家治理，国家审计需要整合财政、金融、企业等各专业审计的资源，坚持全国审计一盘棋，围绕中心工作，着力把握某一领域的总体情况，通过审计收集和分析不同方面、不同层次的数据信息，对同一问题从不同侧面反映表象、揭示风险、分析原因、提出建议，推动各项政策措施更加协调配合，推动更大范围、更为系统的制度创新。
其次，国家审计的整体性贯穿于审计工作的各个方面，既需要总体筹划、持续完善，也需要全面审计、分项推进。在国家审计系统内，整体与其组成部分之间、各组成部分之间有着千丝万缕的联系，各方面工作需要协调统一，形成合力。坚持审计规划和审计计划的结合，用计划引领和整合不同审计项目的目标，在立项阶段明确各项目的内容“交集”。加强审计实施阶段的跟踪分析，既保证单个审计项目有进展、出成果，实现重点突破，也要检查各项目共同事项的落实情况，促进共同目标的实现。在审计报告阶段，加大对不同方面信息的加工处理和分析研究力度，坚持普遍联系的观点，从经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面进行多专业分析，根据国家治理不同领域的现实需求整合各方面的成果，察觉苗头和趋势，分析影响和危害，提出改进建议。
再次，树立国家财政观念，以当好公共财政的“卫士”为基础保障国家审计的整体性。财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，在我国以公有制为主体的基本经济制度下，财政审计的涉及领域更为广泛，与公共资源、公共财产管理使用相关的收支都属于财政审计的范围。各方面的审计要从财政财务收支的监督检查入手，根据审计目标，关注预算、政策、项目（事业发展）、绩效等方面的事项，保障公共财政收支的真实性、合法性和效益性，当好公共财政“卫士”。为此，需要继续坚持并改进构建财政审计大格局的组织方式，用共同的目标统一各专业审计的行动。
最后，把握好整体性与宏观性的关系，坚持以宏观性引导整体性，通过增强整体性促进宏观性作用的发挥。推动完善国家治理是审计宏观性的体现，可细化为多项具体目标，需要以审计的整体性提供支持，各项目的数据和信息能够围绕共同目标进行整合，相互支撑。审计的整体性并非强调形式，而是以推进宏观性为目标，注重揭示问题和提出建议的整体性、系统性和有序性。全国审计工作会议指出，2013年的具体目标是“推进改革、促进发展、维护民生、揭示风险、查处案件、强化问责”。各方面审计都要围绕统一目标，整合各方面的资源，提出系统有序的问题和观点，形成整体合力推动体制机制的创新和改革的深入。（肖振东）
依贯例，全国审计工作会议要对审计工作的过去进行总结，形成经验；对当前的经济社会发展形势进行分析，达成共识；在此基础上，对未来的任务进行部署，明确方向。按此思路，今年的审计工作会议，从预算的统一完整、民生政策的落实、权力运行和责任履行、国家经济安全、反腐倡廉建设、深化改革和制度创新等 6个方面，回顾了2012年审计工作的成效；对党的十七大以来5年审计工作，从科学审计理念、审计工作方针、“两手抓”、审计方式方法、审计组织模式、审计队伍建设等方面总结了6条经验；根据新时期的形势与任务，提出了2013年审计工作的目标、要求和10项重点任务。
与往年相比，无论在形式上还是在内涵上，这次审计工作会议主要有三个特点：一是重点突出、部署简洁，会风文风更为朴实平实，会议主体材料仅8000余字，约为去年的55%强；二是着眼于推动完善国家治理的基本职责，更为强调国家审计的整体性，更为注重审计资源的统筹，没有从财政、金融、企业、投资等专业审计的角度安排工作，而是围绕贯彻落实党的十八大各项战略部署确定目标，把各方面的审计资源整合到10个方面的重点工作中，发挥比较优势，实现力量聚焦；三是进一步明确国家审计是公共财政的“卫士”，突显了财政财务审计的基础作用，各审计项目都要关注公共财政收支，以及与公共资源、公共资产的管理使用相关的财务收支情况，共同履行公共财政“卫士”职责。
基于这些特点，贯彻落实好全国审计工作会议精神，必须紧紧把握国家审计的整体性，将审计项目、审计管理、审计方式方法、审计组织、审计资源等各方面的因素，放到国家审计这盘大棋中统筹谋划，特别是各个审计项目，需要立足于推动完善国家治理这一基本职责，针对审计对象的特点，从政策落实、反腐倡廉、权力运行、经济安全、生态文明、民生保障、绩效审计、法治建设、公开透明、改革创新等方面，设定审计目标、明确审计重点内容，并加强项目间的协调和衔接，在保障经济持续健康发展和社会和谐稳定中发挥“免疫系统”功能。在改革进入攻坚期的形势下，在对审计本质认识更为深刻的情况下，审计推进国家治理的方式也要与时俱进，需要进一步增强国家审计的整体性。对此，笔者以为，可从以下几个方面理解和实践：
首先，增强国家审计的整体性是适应国家治理整体性的基本要求。始于美国的全球金融危机凸显了世界各国在治理方面的不足；由金融危机引发的欧洲主权债务危机，以及随之而来的财政紧缩、经济衰退等影响国家经济安全的事件，凸显了经济社会各方面因素间的联系日益密切。在治理中忽视任何一个方面的影响，都有可能引发始料不及的风险。为完善治理，必须将各方面的因素放到经济社会全局中考察，从国家治理的整体性出发，既能发现显性的危害，也能察觉隐性的风险，并能相机采取综合性的措施进行防治，推动中国特色社会主义“五位一体”的总体布局取得进展。我国改革的渐进式模式具有先易后难的特点，随着改革的深入，改革触及的深层次矛盾和问题越来越多，改革的难度也随之加大，需要增强改革的系统性、整体性和协调性。国家治理的整体性，对国家审计的整体性也提出了要求。国家审计作为国家治理大系统中的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，经过30年的发展，审计方式方法、审计技术水平、审计管理水平不断提高，财政、金融、投资、企业、资源环境、社保等专业审计领域不断实现新的突破和发展。为从整体上推进国家治理，国家审计需要整合财政、金融、企业等各专业审计的资源，坚持全国审计一盘棋，围绕中心工作，着力把握某一领域的总体情况，通过审计收集和分析不同方面、不同层次的数据信息，对同一问题从不同侧面反映表象、揭示风险、分析原因、提出建议，推动各项政策措施更加协调配合，推动更大范围、更为系统的制度创新。
其次，国家审计的整体性贯穿于审计工作的各个方面，既需要总体筹划、持续完善，也需要全面审计、分项推进。在国家审计系统内，整体与其组成部分之间、各组成部分之间有着千丝万缕的联系，各方面工作需要协调统一，形成合力。坚持审计规划和审计计划的结合，用计划引领和整合不同审计项目的目标，在立项阶段明确各项目的内容“交集”。加强审计实施阶段的跟踪分析，既保证单个审计项目有进展、出成果，实现重点突破，也要检查各项目共同事项的落实情况，促进共同目标的实现。在审计报告阶段，加大对不同方面信息的加工处理和分析研究力度，坚持普遍联系的观点，从经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面进行多专业分析，根据国家治理不同领域的现实需求整合各方面的成果，察觉苗头和趋势，分析影响和危害，提出改进建议。
再次，树立国家财政观念，以当好公共财政的“卫士”为基础保障国家审计的整体性。财政审计是国家审计的基本职责和永恒主题，在我国以公有制为主体的基本经济制度下，财政审计的涉及领域更为广泛，与公共资源、公共财产管理使用相关的收支都属于财政审计的范围。各方面的审计要从财政财务收支的监督检查入手，根据审计目标，关注预算、政策、项目（事业发展）、绩效等方面的事项，保障公共财政收支的真实性、合法性和效益性，当好公共财政“卫士”。为此，需要继续坚持并改进构建财政审计大格局的组织方式，用共同的目标统一各专业审计的行动。
最后，把握好整体性与宏观性的关系，坚持以宏观性引导整体性，通过增强整体性促进宏观性作用的发挥。推动完善国家治理是审计宏观性的体现，可细化为多项具体目标，需要以审计的整体性提供支持，各项目的数据和信息能够围绕共同目标进行整合，相互支撑。审计的整体性并非强调形式，而是以推进宏观性为目标，注重揭示问题和提出建议的整体性、系统性和有序性。全国审计工作会议指出，2013年的具体目标是“推进改革、促进发展、维护民生、揭示风险、查处案件、强化问责”。各方面审计都要围绕统一目标，整合各方面的资源，提出系统有序的问题和观点，形成整体合力推动体制机制的创新和改革的深入。（肖振东）
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