基于国家治理角度论完善审计法制化进程
陈亚琼（审计署武汉办）
摘要：审计法已实施了十八年,期间也进行了修正。虽然相比其他法律体系来说尚显年轻，但对我国政府审计制度的建立、促进政府的转型以及加强对公权运行监督从而保证经济健康发挥了不可或缺的作用。我们在肯定立法的进步性和创新精神的同时, 也逐渐认识到在时代的发展中其存在的局限性，在此基础上本文提出相应的改进建议，以期对我国审计法的持续发展有所裨益。
关键字：审计法；监督；国家治理
一、我国现行的审计法律监督制度及评价
公共政策执行者通过运用各种政策资源，建立组织机构，采取宣传、解释、实验、实施、监控与协调等各种行动，把政策观念形态的内容转变为现实效果，进而实现既定政策目标 [1]。国家审计监督就是监督权力组织掌控、运用公共资源的情况，使得受社会公众委托的政府行为规范、高效、廉洁[2]。国家审计必须在法律上给予制度安排，保证其合法性、权威性。国家审计监督法律制度有别于财政监督等其他国家监督，其以独立审计为原则，以对国家权力机关负责和报告为特征。我国目前有关审计监督的法律法规主要是修订后的《审计法》和修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》。
《审计法》的修订既是对国家审计机关权利与责任的重新界定,也是对政府部门和中央及地方政府审计及管理权限的重新划分,它必然是一个涉及面广,需要反复博弈的一个过程[3]。2010年，国务院第100次常务会议修订通过了《中华人民共和国审计法实施条例》，两个修订，都是在新时期、新形势下对审计重新思考后的部署，对于树立科学审计理念，认真履行职责，从制度上防止问题，发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能具有重要意义。
《审计法》的修订充分体现了对科学发展观的坚持，具体表现为依据我国经济体制改革的实际情况，延展了监督范围，突出了审计机关加强对国有资产及国有资本金的保护。比如，新的《审计法》将国家建设项目的监督修改为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”。这是考虑到改革开放后建设项目投资多元化的原因，只要有政府投资就要接受审计监督。随着改革开放不断深入，为了适应新形势，《审计法》又规定了国务院有权确定审计监督范围“对国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院决定”，这就意味着国务院有权调整审计机关的监督范围。
《审计法》的修订更加注重审计监督机制的健全，完善审计全过程监督,并将落实责任向常态化引导。《审计法》第四条增加了“国务院和县级以上人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”等条款。突出体现了人大常委会对《审计法》贯彻执行情况的监督，督促政府纠正审计查出问题的整改，能有效地制止屡查屡犯问题的发生。又如，《审计法》的修订将经济责任审计法定化，领导干部的经济责任审计虽然开展了多年，但还不能算作审计机关的“份内”事，只是完成党委、政府交办的任务而已。现在用立法形式确定下来，成为审计机关的法定职责，由“份外”事变成“份内”事[4]。
从《审计法》的修订过程来看，自2004年提出修改草案,屡经周折至2006年才通过，这实际上意味着审计权限分配上仍然遭到比较大的阻力，导致《审计法》修订工作的两度延期。其原因是财政部等中央部委及地方政府对审计监督权的认识与审计机关存在分歧，分歧的根本点在于权力与责任的划分认定。
二、审计监督与国家治理
国家审计机关每年呈报和披露的大案要案不在少数,随着经济活动的逐渐复杂、延展面越来越广，经济类的职务犯罪也呈现出不少新的形式,犯罪的后果也有可能是级数几何扩大。国家审计机关的工作人员在开展各种审计项目时，都为此做了大量的工作。不可否认的是，查处经济犯罪只是手段,而非最终目标，但是维护法律的尊严,在政治、经济活动中以审计方式提醒大家遵纪手法,则是审计人员应该时刻牢记的职责。这种法律层面的监督，本质上来说，就是法律赋予的对国家治理监督的权利，进而促进国家治理。
首先,任何一个社会体系的健康运行，都必须明确要求政府在政治、经济活动中的责任。如果政府的责任不能清晰界定,那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生。在过去20多年中,中国政府政企职责分开的努力一直在进行,但在经济生活中政府不够超脱的现象还是经常出现,一些地方政府既当运动员又当裁判员,使整个市场的规则受到很大的挑战[5]。
其次,明确责任之后，保持责任界限的明晰进而使得政府经济活动进入良性循环，需要法律制度来保障。推进责任明确的法制化进程，,不仅可以增强权力运用者的内在责任感,自发考虑自己可支配权力会造成的预期，,从而修正自己的行政行为;而且可以避免无限制情况下追求公权，由于获取权力和行使权力的成本变低,而引起对责任的忽略，甚至是对私权的侵犯。
再次，良好有序的国家治理需要依法行政,严格执法。依法行政,首先要规避的就是不依法行政导致的权力和责任的不对等。严格执法,从政治的角度讲,是要维护法律的尊严,让国家中的每一个个体都能得到同样公平的待遇。从经济的角度讲,严格执法是要维持市场规则的有效性,防止任何破坏规则的人获得非法利益[5]。
总结来说，国家审计监督是国家治理的重要基石之一,它通过风险监控和控制确保政府和政府有关部门有效履行其责任,并为政府的其他治理主体提供信息支持。当政府审计监督有效时,能显著提高政府治理成功的可能性。
三、从预算编制审计制度和问责制度入手加强审计监督职能
完善政府治理机制是国家审计工作的目标和任务，国家审计监督职能的有效推进，需要法律体系相应的支持，授予相应的权限。
首先，我国现行的审计制度并无对预算编制的审计,仅仅规定针对预算的执行情况进行审计。随着审计实践的逐步丰富，我们认识到要确保预算执行情况审计的公正和高效,对预算编制层次的审计势在必行，目前审计署也对此进行了积极的探索。要解除重重阻力，根本的是应当建立对政府预算编制进行审计的法律、法规和制度。这对于这对于增强预算的透明度和约束力,揭露和查处政府部门预算编制中虚报冒领、转移挪用财政资金等重大违法违规问题,及时采取纠正措施,对于促进政府依法理财具有十分重要作用。
具体来讲，对预算编制审计的把握应当着重以下几个方面:第一，预算编制的合法性。主要审计预算编制是否符合预算法等法律法规以及国家行政法规的相关规定,是否真正坚持量入为出、收支平衡，而不是以部门利益为驱动。第二，预算编制依据和标准是否充分、合理，包括公用经费定额的合理性,专项经费政策依据的充分性，重大项目支出是否经过科学论证,决策的做出是否有有力的理论和实践经验双重结合的支撑。第三，预算收支是否真实、合法。比如，收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入, ,是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围；审计支出结构是否优化合理,是否在围绕政府中心工作,围绕科学发展，合理安排教育、科技、农业、卫生、环保等重点支出。
其次，应对目前的行政责任追究制度进行改革。从行政问责转向法律问责。相对于法律问责,行政问责弹性过大,有较大的操纵空间。法律问责则是要求谁违法谁担责,具有明确具体的目标,不容许回避或者说操纵空间很小。法律问责带来的相关效应往往是从组织承担到个人问责，惩罚力度也要高于行政问责,可以弥补行政追究的不足。将审计介入到法律层面上的事后惩戒，,可以自导足够的事前威慑作用[6]。（陈亚琼）
参考文献：
[1]李娜.委托代理理论视角下乡镇政策执行偏差分析[D].硕士学位论文，辽宁大学，2011.
[2]聂松.我国国家审计监督法律制度研究 [D]. 硕士学位论文，安徽大学，2010.
[3] 李寿喜.我国《审计法》修订路径及其启示[J] .上海立信会计学院学报 (双月刊)， 2008（5）.
[4]刘承仓.修订后的《审计法》呈现四个显著特点[J] .现代审计与经济，2006（4）.
[5]李金华.关注责任,完善治理,促进民主与法制[J] .中央财经大学学报，2005（1）.
[6]秦荣生.深化政府审计监督,完善政府治理机制[J] .审计研究，2007（1）.
关键字：审计法；监督；国家治理
一、我国现行的审计法律监督制度及评价
公共政策执行者通过运用各种政策资源，建立组织机构，采取宣传、解释、实验、实施、监控与协调等各种行动，把政策观念形态的内容转变为现实效果，进而实现既定政策目标 [1]。国家审计监督就是监督权力组织掌控、运用公共资源的情况，使得受社会公众委托的政府行为规范、高效、廉洁[2]。国家审计必须在法律上给予制度安排，保证其合法性、权威性。国家审计监督法律制度有别于财政监督等其他国家监督，其以独立审计为原则，以对国家权力机关负责和报告为特征。我国目前有关审计监督的法律法规主要是修订后的《审计法》和修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》。
《审计法》的修订既是对国家审计机关权利与责任的重新界定,也是对政府部门和中央及地方政府审计及管理权限的重新划分,它必然是一个涉及面广,需要反复博弈的一个过程[3]。2010年，国务院第100次常务会议修订通过了《中华人民共和国审计法实施条例》，两个修订，都是在新时期、新形势下对审计重新思考后的部署，对于树立科学审计理念，认真履行职责，从制度上防止问题，发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能具有重要意义。
《审计法》的修订充分体现了对科学发展观的坚持，具体表现为依据我国经济体制改革的实际情况，延展了监督范围，突出了审计机关加强对国有资产及国有资本金的保护。比如，新的《审计法》将国家建设项目的监督修改为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”。这是考虑到改革开放后建设项目投资多元化的原因，只要有政府投资就要接受审计监督。随着改革开放不断深入，为了适应新形势，《审计法》又规定了国务院有权确定审计监督范围“对国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院决定”，这就意味着国务院有权调整审计机关的监督范围。
《审计法》的修订更加注重审计监督机制的健全，完善审计全过程监督,并将落实责任向常态化引导。《审计法》第四条增加了“国务院和县级以上人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”等条款。突出体现了人大常委会对《审计法》贯彻执行情况的监督，督促政府纠正审计查出问题的整改，能有效地制止屡查屡犯问题的发生。又如，《审计法》的修订将经济责任审计法定化，领导干部的经济责任审计虽然开展了多年，但还不能算作审计机关的“份内”事，只是完成党委、政府交办的任务而已。现在用立法形式确定下来，成为审计机关的法定职责，由“份外”事变成“份内”事[4]。
从《审计法》的修订过程来看，自2004年提出修改草案,屡经周折至2006年才通过，这实际上意味着审计权限分配上仍然遭到比较大的阻力，导致《审计法》修订工作的两度延期。其原因是财政部等中央部委及地方政府对审计监督权的认识与审计机关存在分歧，分歧的根本点在于权力与责任的划分认定。
二、审计监督与国家治理
国家审计机关每年呈报和披露的大案要案不在少数,随着经济活动的逐渐复杂、延展面越来越广，经济类的职务犯罪也呈现出不少新的形式,犯罪的后果也有可能是级数几何扩大。国家审计机关的工作人员在开展各种审计项目时，都为此做了大量的工作。不可否认的是，查处经济犯罪只是手段,而非最终目标，但是维护法律的尊严,在政治、经济活动中以审计方式提醒大家遵纪手法,则是审计人员应该时刻牢记的职责。这种法律层面的监督，本质上来说，就是法律赋予的对国家治理监督的权利，进而促进国家治理。
首先,任何一个社会体系的健康运行，都必须明确要求政府在政治、经济活动中的责任。如果政府的责任不能清晰界定,那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生。在过去20多年中,中国政府政企职责分开的努力一直在进行,但在经济生活中政府不够超脱的现象还是经常出现,一些地方政府既当运动员又当裁判员,使整个市场的规则受到很大的挑战[5]。
其次,明确责任之后，保持责任界限的明晰进而使得政府经济活动进入良性循环，需要法律制度来保障。推进责任明确的法制化进程，,不仅可以增强权力运用者的内在责任感,自发考虑自己可支配权力会造成的预期，,从而修正自己的行政行为;而且可以避免无限制情况下追求公权，由于获取权力和行使权力的成本变低,而引起对责任的忽略，甚至是对私权的侵犯。
再次，良好有序的国家治理需要依法行政,严格执法。依法行政,首先要规避的就是不依法行政导致的权力和责任的不对等。严格执法,从政治的角度讲,是要维护法律的尊严,让国家中的每一个个体都能得到同样公平的待遇。从经济的角度讲,严格执法是要维持市场规则的有效性,防止任何破坏规则的人获得非法利益[5]。
总结来说，国家审计监督是国家治理的重要基石之一,它通过风险监控和控制确保政府和政府有关部门有效履行其责任,并为政府的其他治理主体提供信息支持。当政府审计监督有效时,能显著提高政府治理成功的可能性。
三、从预算编制审计制度和问责制度入手加强审计监督职能
完善政府治理机制是国家审计工作的目标和任务，国家审计监督职能的有效推进，需要法律体系相应的支持，授予相应的权限。
首先，我国现行的审计制度并无对预算编制的审计,仅仅规定针对预算的执行情况进行审计。随着审计实践的逐步丰富，我们认识到要确保预算执行情况审计的公正和高效,对预算编制层次的审计势在必行，目前审计署也对此进行了积极的探索。要解除重重阻力，根本的是应当建立对政府预算编制进行审计的法律、法规和制度。这对于这对于增强预算的透明度和约束力,揭露和查处政府部门预算编制中虚报冒领、转移挪用财政资金等重大违法违规问题,及时采取纠正措施,对于促进政府依法理财具有十分重要作用。
具体来讲，对预算编制审计的把握应当着重以下几个方面:第一，预算编制的合法性。主要审计预算编制是否符合预算法等法律法规以及国家行政法规的相关规定,是否真正坚持量入为出、收支平衡，而不是以部门利益为驱动。第二，预算编制依据和标准是否充分、合理，包括公用经费定额的合理性,专项经费政策依据的充分性，重大项目支出是否经过科学论证,决策的做出是否有有力的理论和实践经验双重结合的支撑。第三，预算收支是否真实、合法。比如，收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入, ,是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围；审计支出结构是否优化合理,是否在围绕政府中心工作,围绕科学发展，合理安排教育、科技、农业、卫生、环保等重点支出。
其次，应对目前的行政责任追究制度进行改革。从行政问责转向法律问责。相对于法律问责,行政问责弹性过大,有较大的操纵空间。法律问责则是要求谁违法谁担责,具有明确具体的目标,不容许回避或者说操纵空间很小。法律问责带来的相关效应往往是从组织承担到个人问责，惩罚力度也要高于行政问责,可以弥补行政追究的不足。将审计介入到法律层面上的事后惩戒，,可以自导足够的事前威慑作用[6]。（陈亚琼）
参考文献：
[1]李娜.委托代理理论视角下乡镇政策执行偏差分析[D].硕士学位论文，辽宁大学，2011.
[2]聂松.我国国家审计监督法律制度研究 [D]. 硕士学位论文，安徽大学，2010.
[3] 李寿喜.我国《审计法》修订路径及其启示[J] .上海立信会计学院学报 (双月刊)， 2008（5）.
[4]刘承仓.修订后的《审计法》呈现四个显著特点[J] .现代审计与经济，2006（4）.
[5]李金华.关注责任,完善治理,促进民主与法制[J] .中央财经大学学报，2005（1）.
[6]秦荣生.深化政府审计监督,完善政府治理机制[J] .审计研究，2007（1）.
| 【关闭】 【打印】 |
