找准切入点，积极探索工程质量审计——以无锡市轨道交通工程跟踪审计为例

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高昱袁绿洲杨一锋（江苏省无锡市审计局）

【发布时间：2013年01月21日】

    近几年来，审计机关对工程审计在做好工程造价审核的同时，加大了对工程建设质量和安全的关注，审计署领导提出“投资审计要把工程质量放在比资金使用更重要的地位”。对于工程质量审计这个新课题，无锡市审计局在轨道交通工程跟踪审计中进行了积极探索和有益尝试。

    一、审计重点的选择

    工程质量审计涉及的面是非常广的，从审计内容来划分，可分为工程质量管理审计和工程实体质量审计两大方面。工程质量管理监督体系又可分为以建设行政主管部门为主要实施主体的宏观管理，以及以业主、监理和施工、设计等工程具体实施单位为三个层面的工程质量微观管理体系。工程质量管理从时间节点上又可分为立项阶段、勘察设计阶段、施工阶段三个阶段。目前，根据地方审计机关的实际情况，对以上内容全面展开审计是不现实的，因此找好恰当的切入点，是地方审计机关开展工程质量审计的前提。对工程实体质量进行审计，需要较高的施工方面的专业知识，而地方审计机关的工程审计人员主要以造价审核为主，同时也与工程质监部门的职能存在重合。因此，对工程实体质量，无锡市审计局在实际操作中未作为一项正式的独立的审计内容，但在跟踪审计过程中现场审计人员通过加强对施工现场的巡查，一方面深入了解工程情况。同时，如在巡查过程中发现明显的施工质量问题，则以审计联系单的形式一事一案提交给建设单位，使发现的施工质量问题得到了及时整改，也取得了良好的效果。而对工程质量宏观管理和立项阶段的质量管理进行审计，则难度更大。因此，在无锡市审计局已开展的工程质量审计工作中，把重点主要放在了设计、施工阶段的工程质量微观管理方面。

    二、对设计质量的审计

    设计是工程质量的重要保障，是影响工程项目质量的决定性环节。设计在技术上是否可行、工艺是否先进、经济是否合理、设备是否配套、结构是否安全可靠等，均将决定工程项目建成后的功能和使用价值，以及工程实体的质量。这一方面的审计我们主要从工程设计变更入手，结合施工单位索赔资料，分析变更原因，找出是否存在因设计质量问题从而产生工程变更，增加工程投资的现象。（相关内容详见《审计在地铁设计环节的作用》一文。）

    三、对施工阶段的工程质量微观管理审计

    （一）无锡市轨道交通工程施工阶段工程质量管理体系如下：
    无锡市质量安全监督部门：政府监督，负责对所有参建单位进行常规监督指导及不定期巡检。
    建设单位安质部负责季度考评和年终总评的日常工作，工程部负责月度小评及专项检查工作。
    监理单位：监理方负责按照相关法律法规开展日常监理工作。
    第三方检测单位：负责对原材料、构配件在“施工检测”的基础上进行抽检，同时对工程实体质量进行巡查等。
    第三方监测单位：负责对全线施工影响区域内重要建筑物、管线和地层位移在“施工监测”的基础上进行抽测、分析、报告。
    施工单位对自己所承担工作的质量进行内部控制。
    其中质量安全监督部门的监督为宏观质量管理。在施工阶段工程质量微观管理体系中，业主的工作重在标准设定，并对监理和施工单位的安全质量管理行为进行抽查和考核。施工单位对自己所承担工作的质量进行内部控制。监理、以及大监理范畴内的第三方检测、第三方监测单位则接受业主委托，专职对工程质量、安全进行管理、控制和预警，是工程质量微观管理体系中起着承上启下作用的核心环节，它们的工作质量直接关系到能否优质、安全、高效地完成无锡轨道交通建设任务。如监理旁站不到位、检测不及时、监测不到位等问题都可能造成重大质量、安全事故或留下重大隐患，给工程造成不可挽回的损失。同时，在无锡轨道交通工程“小业主大监理”的工程管理模式下，各单位的职责更显突出。而审计以往对这块内容的关注度不高，一般仅在决算审计阶段根据合同确认一下决算金额。综合考虑这些因素，无锡市审计局实施了对监理、第三方检测、第三方监测单位工作情况的专项检查。
    （二）对监理、第三方检测、第三方监测工作进行检查需重点关注的内容。
    根据合同中约定的重要条款，行业规范中规定的强制性条文，以及建设单位制订的相关制度文件，审计组确定了相应的检查内容，具体如下：
    1.监理工作的质量控制审计
    监理单位是专业化、社会化的中介服务机构，受业主的委托，以自身的专业技术、管理技术有效地控制工程建设项目的进度、质量、投资，公正地管理合同，使工程建设项目的总目标得以最优实现。督促监理单位过程控制是质量保证的关键举措。
    对监理单位的审计关注点详见表1。

表1 监理单位质量安全管理的审计重点
序号	审计重点
1	l 合同约定的人员配置是否齐全； l 有无离岗或擅自变更人员情况，更换手续是否齐全，变更人员资质是否符合规定。
2	l 是否按合同约定编制了监理规划、细则、方案；《监理规划》是否具有对针对性。 l 是否经过公司技术负责人、总监理工程师签批。 l 是否编制了《旁站方案》，并按照行业规范规定签发至施工单位。
3	监理对承包方的人员、设备、质量保证体系等符合性审核情况。
4	是否及时对施工方申报的方案、计划等进行了审批。
5	l 是否对旁站方案中规定的主要工序进行了旁站； l 旁站记录不全面或未记录旁站过程中发现的质量问题。
6	有无按照合同约定对承包方进场的材料实施动态统计、见证取样。
7	l 有无及时参加隐蔽工程验收 l 指派监理员、旁站员等不具备验收资格的人员参加验收并签认验收资料 l 有无在验收过程中未发现质量问题，施工完成后成了质量隐患等。
8	l 有无监理人员不及时记录监理日志； l 或监理日志所记录的内容不能反映该日监理工作。 l 监理日记有无总监或总监代表签字。
9	l 监理过程中发现质量隐患是否及时发出整改通知，或口头要求整改后未补充书面材料； l 发出整改通知后承包方有无在规定时间内整改并书面回复； l 监理在接到施工方书面回复后有无及时组织重新验收并签认。 l 是否存在用“联系单”代替“监理工程师通知单”，以规避整改回复
10	l 是否按照《建设工程监理规范》要求定期主持主要参建单位召开工地例会； l 或例会主持者不是总监理工程师。
11	有无按照合同约定完成周报、月报及年报的编报工作。
12	通过查阅质监站、安质部及工程部以往对监理单位的检查、考核结果，侧面了解监理过程中存在的突出问题，监理单位对上述部门发出的整改通知是否及时整改或屡次发生同类问题。
13	其他违反合同及相关法律、法规的行为。

    2.第三方检测的质量控制审计
    第三方检测机构又称公正检验，指两个相互联系的主体之外的某个客体，我们把它叫作第三方。第三方可以是和两个主体有联系，也可以是独立于两个主体之外，是由处于买卖利益之外的第三方（如专职监督检验机构），以公正、权威的非当事人身份，根据有关法律、标准或合同所进行的商品检验活动。检测机构依据国家有关法律、法规、工程建设强制性标准和设计文件，对建设工程的材料、构配件、设备，以及工程实体质量、使用功能等进行测试确定其质量特性的活动。从以上含义中我们不难看出，第三方检测的工作质量直接关系到建设工程的质量与安全问题。
    对第三方检测单位的审计关注点详见表2。

表2 第三方检测单位质量安全管理审计重点
序号	审计重点
1	是否按合同约定配置足额、合格的检测人员。
2	是否按合同约定指定了兼职安全人员，定期对用于本项目的检测仪器进行检查和标定，并有安全员签字记录。
3	是否按合同及建设单位《工程检测管理办法》编制《工程检验方法和质量标准细则》，对工程现场检测的标准和方法进行统一。
4	l 是否按《工程检测管理办法》，根据施工方提供的工程进度资料制定相应的《月抽检计划》以及《实体检测和质量管理巡查计划》，并按计划完成抽检及实体巡查工作。 l 第三方检测单位对材料的现场取样是否符合规范，是否存在取样前该种材料已经全部使用到工程实体中，加大了使用不合格材料的风险。 l 试验室试样处置是否合理。样品摆放有无做到“专架专用”。
5	l 是否按《工程检测管理办法》对商品砼厂、管片厂及轨枕厂质量管理工作进行检查和指导。并根据合同规定对商品砼厂、管片厂的原材料自检结果进行记录、整理，并建立台账及档案。
6	l 在接到建设单位下发的“随机抽检任务书”后，有无及时到现场进行抽检； l 抽检取样是否按《工程检测管理办法》填写由监理、施工单位检测工程师会签的“抽样记录表”。
7	项目负责人、技术负责人及检验员是否按合同约定对出具的检验报告单进行会签。
8	有无对检测不合格的材料、构配件发出退场或降级使用建议，并按合同约定在第一时间内向建设单位汇报。并提出对不合格情况提出解决方法及处理意见及分析不合格的原因的书面报告。是否存在由施工及监理方自行确定处理方法的情况。
9	是否按《工程检测管理办法》对施工、监理单位质量管理工作进行检查和指导，并于月底将检查结果上报业主。
10	是否按照《工程检测管理办法》建立原材料质量和工程实体质量的评估机制，并于每月底根据材料抽检及实体质量检查结果编写试验检测工作分析报告，分析各标段材料质量、施工质量稳定情况和存在的问题，从而提出整改和加强管理的建议。
11	是否按合同约定建立相对独立的资料管理体系，管理资料应有专人负责。
12	通过查阅质监站、安质部及工程部以往对第三方检测单位的检查、考核结果，侧面了解工程检测过程中存在的突出问题，第三方检测单位对上述部门发出的整改通知是否及时整改或屡次发生同类问题。
13	其他违反合同及相关法律、法规的行为

    3.第三方监测单位的质量控制审计
    第三方工程监测是指在建构筑物施工过程中，采用监测仪器对关键部位各项控制指标进行监测的技术手段，在监测值接近控制值时发出报警，用来保证施工的安全性，也可用于检查施工过程是否合理。
    第三方监测在于控制施工，包括是否按照设计方案进行，也起到对施工安全的防范，可以有效预警周边岩土结构的内部性能变化，并及时分析，上报相关部门，以确定施工的下一步进程，对于构筑物或建筑物整体性能的评价，包括运营期的建筑物、隧道、桥梁等，他们就如同这些构筑物中的神经命脉一样，时刻监督着其内部特征的变化。
    对第三方监测单位的审计关注点详见表3。

表3 第三方监测单位质量安全管理审计重点
序号	审计重点
1	是否按合同约定配置足额、合格的监测人员及仪器设备。
2	所编制的《第三方监测方案》是否经过项目负责人、技术负责人签批并通过业主确认签发。
3	是否对“施工监测单位”的资质、人员、设备、监测方案进行了审查。
4	是否对“施工监测单位”布设的“监测点”进行了验收并办理相关验收手续。
5	l 是否按《监测方案》规定的数量及频率对“施工监测单位”布设的“监测点”进行抽测及巡视。 l 第三方监测对破坏的测点是否及时发出“书面恢复报告及处理意见”，以及时处理安全隐患。 l 第三方监测对施工监测单位的监测数据进行收集、分析情况；施工方是否主动将监测数据提交第三方监测，以使第三方监测单位对施工监测进行管理及监督。
6	是否按合同约定至少每周向建设单位提供一次书面监测报告。
7	是否建立“监测信息平台系统”并将监测数据信息上传至 “监测信息平台系统”，以实现全线监测数据共享和全局性动态分析。
8	当监测到异常情况时，有无即时发出预警、及时反馈业主。
9	通过查阅质监站、安质部及工程部以往对第三方监测单位的检查、考核结果，侧面了解工程监测过程中存在的突出问题，第三方监测单位对上述部门发出的整改通知是否及时整改或屡次发生同类问题。
10	其他违反合同及相关法律、法规的行为。

    通过此次检查，审计发现在监理单位人员配置，对涉及重大安全的施工工序的监理旁站，第三方检测对材料的现场的取样等多个方面还存在需纠正和提高的问题。审计认为建设单位针对工程质量与安全制定的管理办法和制度是比较完善的，检查中发现的问题，主要是对管理办法及合同的执行不到位，对合同执行方的监管不到位。因此，审计建议建设单位进一步落实好管理办法，加强管理与考核，并按规定将考核结果与费用结算挂钩。同时，对相关具体问题分别提出了审计建议。建设单位对审计报告高度重视，董事长作了专门批示，认为问题很突出，要求相关职能部门研究后作出整改。

    四、结语

    地铁工程质量和安全问题，关系到社会公众的切身利益。及时发现在质量、安全管理过程中存在的突出问题，提出整改或加强管理的建议，以达到促进制度落实，提高质量管理、预防安全事故的目的，为地铁建设保驾护航，是审计的重要职责之一。同时，无锡市审计局对工程安全质量方面的审计工作刚刚起步，今后将继续对相关的基础理论，审计的方式方法、程序进行探索，为这一领域的审计积累经验。（高昱袁绿洲杨一锋）

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