构建审计与税务部门协作机制的思考
吴昊(审计署武汉办)
【发布时间:2013年01月17日】
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    【摘  要】目前,为了发挥部门间整体合力,更好的维护国家经济安全,各级审计机关已经逐步建立起与公检法等司法系统的协调配合机制,但是与税务、海关等同时具有管理和执法性质的准司法部门间的协调配合机制尚未起步,本文以税务机关为例,探讨如何构建审计与税务部门的协作机制,来最大程度发挥双方合力。
    
    【关键词】审计 税务 联合 
    
    一、审计与税务机关的工作定位和特征分析
    
    根据《审计法》和《国家审计准则》相关规定,审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展,审计机关是国家政府机构中的专门经济监督部门。
    根据国务院的三定方案,税务部门主要职责是具体起草制定税收、税收征管相关法律法规、承担组织实施税收征收管理责任,参与研究宏观经济政策制定、规划和组织实施纳税服务体系建设、办理重大税收案件的立案和调查的有关事项、指导、协调税务系统的稽查工作。由此分析,税务部门主要负责税收政策制定、税收征管和税务稽查三个方面,在国家治理系统中具有决策、执行和监督三项职能,其经济监督职能是伴随决策和管理职能而产生。由于税务部门是国家税收的直接主管单位,因而它是审计部门进行审计监督的重要被审计对象;同时,由于税务部门具有税务稽查的经济监督特性,它也是审计部门在经济监督方面的一个重要的合作对象。因此,审计与税务部分的协作机制,可以在监督和管理领域内展开。
    
    二、审计与税务部门协作的必要性分析
    
    (一)监督信息互补,进一步加大经济领域重大违纪违规问题的查处力度。
    在国家治理的过程中,审计机关作为专门的经济监督机构,其中的一项重要职责就是通过揭露、查处重大违法违纪问题,加强反腐倡廉力度,维护国家经济安全;税务机关作为经济监督系统的一部分,重点负责对涉及偷逃税款、骗税、虚开增值税等涉税领域经济案件进行查处。通过审计和税务部门的协作,可以加大对经济案件打击力度,扩大打击范围。以发票违法犯罪为例,由于受虚假发票“买方市场”需求和“卖方市场”高额利润等因素的相互刺激,发票违法犯罪仍是目前经济领域犯罪的重要方面和根源。发票违法犯罪不仅涉及制造、销售、虚开假发票的出票方,也涉及利用虚假发票进行套取费用、偷逃税款等单位或个人的受票方,如果将出票方和受票方查处信息相互关联,将能扩大发票违法犯罪的搜索半径,对发票违法犯罪情况以及利用假发票骗取各项资金等其他违法犯罪行为进行严厉打击。审计部门通过对所审单位的财务收支及其他专项审计,掌握了大量企业及交易对手比较完整的发票出票方、受票方、金额等要素信息;税务部门通过对辖区所有企业的发票领购、使用、纳税进行管理,掌握了比较完整的发票管理信息。通过将完整发票要素信息和完整发票管理信息相互比对,将审计查处的虚假发票个例信息通过关联税务发票管理系统,便可筛选出该单位开具的所有发票信息进行查证,扩大虚假发票查处范围,同时还可以采用顺藤摸瓜的形式,追踪假发票的制造、销售窝点,扩大对假发票犯罪的打击力度。
    (二)监督手段互补,进一步提高审计和税务监督工作力度。
    从审计查处部分经济案件来看,一些企业或者个人骗取财政资金、偷逃税款以及经济腐败等重大经济问题的揭露常常是通过企业或个人虚开或使用虚假发票等行为表现出来。在审计中,常常需要税务部门的及时介入和专业鉴定,保证审计证据的准确和完整;另外,与审计部门相比,税务部门在法律上赋予了较强的执行权。审计机关可以借助税务机关强制执法优势,在被审计单位或者延伸单位不配合不提供资料情况下,获取重要审计证据,对违法违纪事项查深查透;再者,通过对税务部门中国税收征管信息系统(CTAIS)和增值税防伪控制系统数据进行查询分析,审计部门可以获取被审计对象的各种纳税信息,从而对违法犯罪行为作出初步判断,确定下一步审计方向;对税务部门而言,可以借助审计部门在经济监督方面所具有的专门性、独立性和专业性特征,联合对税务机关查办的重大案件予以协助,有利于涉税问题及其他问题查深查透。
    (三)联合宏观分析,进一步推动完善国家相关政策制度。
    税务部门是全国税收主管机关,其所掌握的各项企业税务数据及变化趋势一定程度上可以看作是经济的晴雨表,对于分析国家经济走势和决策制定至关重要。但是目前,不论是审计部门开展的税收审计,还是税务部门自身的内部管理,都还没有充分利用这些数据及其他数据进行宏观分析,仍然处于就税论税、各自为政阶段。通过构建审计和税务部门的联合分析平台,可以将税务部门掌握的企业税务数据、审计部门掌握的金融行业数据、电力行业数据等多种数据进行单独或综合分析,对各种宏观政策的执行情况进行适时监督,对未来的经济形势进行科学预测,维护国家经济安全。如,通过分析企业纳税数据、海关贸易数据,以及关联金融机构信贷数据,判断国内国际经济发展趋势,对重大经济转折点提前预警,为国家经济决策服务;通过分析税收优惠政策、国家产业政策、企业纳税数据、银行信贷资金流向和电力行业数据,揭示国家产业政策是否严格执行,调查国家转变经济发展方式政策执行效果;通过对不同行业间企业纳税数据、社会保障数据、公积金数据等进行综合分析,调查研究宏观税收负担、行业税收负担、群体税收负担,揭示企业、个人税收不公平、税负过重等影响社会公平正义、社会经济发展的问题,提出税制改革的合理化建议等。
    (四)联合开展审计式税收稽查,进一步提高税收管理水平。
    审计式税务稽查,是目前税务稽查部门开展的一种风险导向型稽查方式,通过借鉴风险导向审计思路,综合运用控制测试、分析性程序等现代审计技术手段,将系统、专业、规范的审计程序与方法融于重点税源企业税务检查当中,以实现涉税风险识别、风险评估、内控测试、风险应对、重点检查、信息反馈、整改完善的目标。这种稽查形式强调在对企业进行检查的同时,帮助企业防范税务风险,提高税收管理服务水平。由于这项工作需要具备较强的审计理论和实践,税务部门可以借助审计部门的专业优势,联合开展审计式稽查。一是可以借助审计部门的企业审计平台,详细了解重点税源企业的各项经营数据、经济交易及财务状况,关联审计部门所掌握的金融、工商等数据信息,对企业的财务收支、经营状况等进行合理判断,把资金流动、经营活动异常企业作为实施稽查的重要对象,拓宽选案思路,提高税收稽查质量;二是借助审计人员专业知识和经验,进行企业经营各环节风险评估和分析性复核,帮助企业识别税收风险点,建立有效工作流程和机制控制涉税风险要点,提高税收服务水平;三是借鉴审计部门的专业准则,从计划制定、方案编写、实施稽查、编制工作底稿、起草上报稽查报告等环节都进行严格规范,从而改变了传统检查方式仅记录发现问题和对一些科目可查可不查的状况,有效地防止了执法随意和滥用职权现象,提高税务征管质量。
    (五)改变传统审计信息反馈方式,进一步加快税收制度建设。
    目前,审计主要通过专项税收审计和审计移送的形式向税务部门反馈信息,但是两种形式在审计促进税收制度建设方面都存在一定的弊端。专项税收审计是各级审计机关根据年度计划不定期实施,税务部门根据审计发现的问题、提出的建议进行整改完善。由于专项税收审计是不定期实施,因而不具有延续性,难以对税收政策进行客观评价;审计时间较短,难以全面反映重要问题;反馈结果时间长,审计建议时效性难以把握。就审计移送而言,是审计部门在非税收审计过程中发现的涉税问题,需要税务部门予以处理处罚的,通过审计移送处理书的形式交由税务机关负责处理。审计移送由于不具有强制性,因而税务部门处理力度难以保证;另外,移送事项常常是单一涉税案件,处理结果常常是就事论事,难以上升到制度层面。如果审计、税务双方建立了基于相互理解和合作的协作机制,一方面可以加强税务部门对税收审计结果重视程度,主观上愿意采取有力措施进行整改完善,根据审计建议积极进行税收制度建设;另一方面,审计部门可以将审计过程中发现的单个问题、单个事项及时反馈给税务部门,并与税务部门共同研究,判断是否在单个问题背后隐藏普遍性问题,是否在税收征管政策层面存在漏洞,然后根据需要决定是否采取措施扩大调查范围,根据调查结果,及时修改完善税收制度政策。
    
    三、审计与税务部门协作机制构想
    
    目前审计与税务机关尚未建立专门、系统和常规的协作机制,因而在沟通配合、信息共享、宏观分析和查处案件方面均难实现整体效应。在此,笔者提出建立以审计税务联席会议为主导,以数据交互分析、联合调查研究、常规协调配合、人员交流培训为核心内容的审计与税务协作机制构想。 
    其中联席会议由审计机关、税务机关一把手主持,成员由税务机关征管、稽查、政策制定等部门,以及审计机关主要业务部门负责人组成。其主要职责一是根据双方的工作需要,决定是否采取相互的配合措施;二是定期进行数据信息交互更新,加强数据综合分析;三是确定工作重点,成立专案组,跟踪案件查处或者调查研究宏观问题;四是定期进行人员交流培训,熟悉双方工作流程和特点,充分整合资源,形成合力。联席会议下设四个工作组,分别负责上述四个方面工作运行:
    (一)建立数据信息共享及分析平台。在联系会议制度下,专门成立数据分析组,成员由两部门的计算机及相关业务人员组成,负责对数据信息共享、交接、更新、分析等工作。共享数据包括两个方面,一是税务部门在税收征管过程中形成的各种基础数据,包括CITAS和增值税防控系统中的企业、个人所有纳税申报、执行、处理处罚、发票领购、使用、验旧等数据;二是审计部门在审计过程中形成的各种有价值过程数据,包括发票信息、重点企业财务数据、金融数据等。双方分析人员可以依据上述的各类数据进行分析研究,分别在重大案件线索、宏观政策分析和企业内部经营管理方面提出初步筛查疑点报告,提交联席会议。获准通过后,交由联合调查组进行专案或者专项调查。
    (二)建立日常协调沟通渠道,确定双方重要配合事项。分别由审计、税务业务部门向沟通协调组提交人员、技术、专业等方面申请,报请联席会议审批。重要配合事项主要包括:审计机关在延伸审计、税额认定、发票鉴定等常规事项提请税务部门配合要求,税务部门应当及时配合;税务机关在查办案件过程中,需要审计机关协助查证的,审计机关应该予以配合查证。根据案情发展情况,如果比较重大,联系会议可决定成立专案组,抽调两部门专业人员共同查证。
    (三)建立联合调查机制。联合调查主要着眼于三个方面,一是由数据分析和沟通协调工作提交的重大案件线索的查证工作;二是由数据分析组或者其他部门提交的宏观分析要点,需要双方共同进行调查研究的重要事项;三是审计与税务部门可以联合开展的审计式税务稽查或者其他联合行动。联合调查人员由双方业务骨干共同组成,通过运用审计、税务等多种手段、技术和方法,追踪线索,形成整体合力,向联席会议提交调查报告。联席会议根据情况,分别向各方上级部门报告。
    (四)建立定期人员交流培训机制。由于审计和税务专业化分工不同,双方干部需要在工作职责、管辖范围、工作方法等方面加强沟通,在查处案件和反映问题的丰富实践中相互借鉴、相互学习,不仅有利于增进双方的理解和信任,也有利于解决在双方合作过程中存在的薄弱环节,从而能更加有效的发挥联合体系的整体合力。(吴昊)
    
    【参考文献】
    1. 刘家义,国家审计与国家治理--在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话,2011,7
    2. 罗涛 余林,我国税收审计应对金融危机的战略研究,云南民族大学学报,2010,27
    3. 鞠铭,风险导向下的审计式税务稽查,合作经济与科技,2011,12
    4. 解忠艳,税收审计式稽查的有关问题研究,天津经济,2011, 3
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