对我国国家审计组织的发展和资源整合的思考
刘智(审计署武汉办)
【发布时间:2013年01月15日】
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    摘要:改革开放以来,我国的审计组织得以长足发展,审计法制化、制度化、规范化程度不断深化,为国民经济快速健康发展做出了重要贡献,本文重点回顾了我国审计组织体系、国家审计范畴和组织管理体制,对现有体制下的审计组织人力资源优化整合进行了阐述,并提出了整合多方审计力量推动国家治理的思考。
   
    关键词:审计组织,项目组织管理,国家治理
   
    一、我国审计组织的体系架构
   
    在整个社会经济活动中,审计组织是为了实现审计目标而设置的机构、配备的人员和授予的职责权限的有机整体,是监督财政财务收支的真实、合法和效益的重要工具。我国的审计组织体系由国家审计机关、内部审计机构、社会审计组织组成,是我国实现财政、财务监督,推动治理的重要力量。
    (一)我国社会主义审计组织的发展历程。
    建国后的30多年里,我国长期实行高度集中的计划经济体制,国家没有设立专门的审计机关,一般以会计检查取代审计监督,审计工作一直没有得到长足发展。改革开放以后,1982年12月5日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了修改的《中华人民共和国宪法》,规定我国建立审计机关,实施审计监督制度。1983年9月15日,国务院正式设立审计署,地方各级政府的审计机关相继建立。1994年《中华人民共和国审计法》的颁布和实施,标志着我国审计正式跨入法制化轨道。此后十几年里,与审计相关的制度在实践中不断发展、完善。
    我国的社会审计是随着经济体制改革不断发展逐步发展起来,从1983年起,审计机关领导下的审计事务所在全国范围内陆续涌现,有力推动了社会审计向前发展。1995年以后,中国注册会计师协会和中国注册审计师协会联合成统一的中国注册会计师协会,陆续颁布了独立审计准则,不断规范注册会计师执业行为,提高审计质量。
    我国的现代内部审计也是和国家审计一起产生和发展,根据审计署发布的一系列内部审计相关规定,大中型国有企业、政府有关部门建立了相应的内部审计机构,为国民经济快速健康发展做出了重要贡献。
    (二)不同审计组织的内涵和目标。
    在审计监督体系中,国家审计、社会审计和内部审计三方,在审计的内容和范围上,既相互联系,又各自独立,各司其职,在不同的领域实施审计监督。
    国家审计机关是代表国家依法行使审计监督权的行政机关,主要监督检查各级政府及其部门的财政收支及公共资金的收支、运用情况,实现对公共权力运行的监督和制约。其目标侧重于维护国家经济秩序,改进政府行政管理,促进廉政建设。
    社会审计机构是依法设立,接受委托独立承担审计业务的组织,是独立存在的法人组织。其目标侧重于对委托方的财务收支、经营成果和现金流量情况出具客观公正的鉴证意见,为财务信息需求者提供有关信息,服务于市场经济。
    内部审计机构是部门、单位所属的内部审计部门,它对本单位的财务收支、经济效益、管理状况进行审计评价,以服务本单位为主。其目标侧重于促进单位内部管理,帮助实现单位内部控制目标。
    这三者的共同目标是加强财政财务管理,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,提高经济效益。
    (三)我国审计组织体系的特征。
    一是地方审计机关实行双重领导体制。地方审计机关实行双重领导体制,是从我国特定的审计环境出发的,是加强国家审计机关工作的一致性,保证审计工作独立性的需要,便于发挥中央和地方的双方的积极性。
    二是平行结构的内部审计机构占主导地位。我国内部审计机构的设置大多是在单位主要负责人领导下,设置独立的、与其他职能部门平行的内部审计机构,其独立性较弱,主要是对下属机构或下一管理层次进行监督。
    三是政府监督与行业自律相结合的社会审计组织管理体系。目前,我国的政府财政部门负责对会计师事务所和注册会计师的监督指导工作,同时由注册会计师协会实行行业管理。
    四是国家审计机关对其他审计组织的指导、监督关系。法律授权审计署领导全国审计工作,对内部审计机构进行业务指导和监督,并对社会审计组织的业务质量进行监督。
   
    二、国家审计的范畴和国家审计组织体系的现状
   
    (一)国家审计的任务范畴。
    国家审计是国家政治制度的组成部分,国家治理的重要工具,属于上层建筑范畴。自我国《审计法》颁布和实施以来,审计制度逐步走上了法制化、规范化及制度化的轨道。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出,在国家治理中,国家审计实质上是国家依法运用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。这一论述将国家审计从“免疫系统”理论提升到“国家治理”视角,进一步拓展和深化了国家审计的内涵和功能定位。国家审计工作的主要任务是,认真贯彻落实审计法和审计法实施条例,加强审计监督,自觉把审计工作作为经济社会发展全局的重要组成部分,推动民主法治,维护国家安全,保障国家利益,促进国家经济社会全面协调可持续发展。
    (二)国家审计组织的管理体制和组织结构。
    1、国家审计机关的领导体制
    我国国家审计机关属于典型的行政型审计体制,隶属于国家行政部门,分为中央审计机关和地方审计机关。国务院设审计署,是我国的最高审计机关。审计署在国务院的领导下依法组织领导全国的审计工作,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行监督,对国务院负责报告工。县级以上各级人民政府设立审计机关,分别在本级政府和上一级审计机关的领导下,负责本级审计机关审计范围内的审计事项。审计署及地方各级审计机关根据工作需要,可在重点地区、部门设立派出机构,进行审计监督。目前,审计署在18个中心城市设驻地方特派员办事处,在国务院有关部委派驻25个派出局。国家审计机关还可根据工作需要,将其审计范围内的审计事项,委托内部审计机构和社会审计机构进行审计。
    2、审计署与地方审计机关的关系
    审计署制定的审计方针政策和业务规章制度,地方审计机构必须执行;审计署制定的要求组织下级审计机关统一执行的审计项目计划,下级审计机关应在本级项目计划中体现并执行;下级审计机关要向上级审计机关报告审计项目计划执行情况;地方审计机关要向审计署报告对本级政府预算执行情况和其他财政收支的审计结果,并报告工作中发现的重要问题;审计署对地方审计机关的审计执法情况和工作质量进行检查监督;审计署可以将自己审计管辖范围内的部分审计项目授权地方审计机关审计;审计署可以对地方审计机关管辖范围内的重大审计事项直接进行审计等。
   
    三、对整合审计组织人力资源推动国家治理的思考
   
    (一)目前的审计活动组织形式。
    作为政府组成部门的国家审计机关,其所开展的审计活动属于公共管理的范畴,日常的主要工作围绕各类审计项目进行,审计项目成为国家审计机关依法履行审计职责、提供公共服务的重要载体。一般认为,国家审计项目是国家审计机关根据法定职责或接受其他部门委托, 由审计人员在规定期限内实现审计目标、提交审计报告、提出审计处理意见的具体审计任务。国家审计项目管理是国家审计机关对审计项目进行的组织、协调、领导和控制的过程。国家审计机关工作的内在的项目属性,在客观上也形成了目前的国家审计机关部门职责设置,以及依据相关职权职责派生的项目组织管理模式。审计署特派办作为审计署的野战军,审计成果的一线制造车间,其审计工作的开展主要围绕有两种不同组织模式展开。
    1、典型的直线职能型审计组织
    现有的国家审计机关各职能部门设置是建立在传统组织理念之上的,是为完成审计机关计划任务而设置的一些相互分工、相互联系、具有一定专业性、能独立完成某项业务的部门,以处室为单位,进行明确的职责划分,分别承担分管对口系统、行业的审计工作,是一种典型的直线职能型组织结构,带有强烈的行政机关色彩。与此对应,对审计项目进行组织也是根据已确定的审计项目计划,按照固定的工作流程,以相关处室人员为基础,成立审计组作为项目团队,明确审计组组长作为项目负责人,审计组通过制定实施方案、组织现场实施,最终出具审计报告。
    2、新的矩阵型审计组织
    现阶段,不少审计机关尝试整合审计资源,对审计组织形式进行创新,实行矩阵结构组织形式,在有限的人力资源条件下,一个单位一盘棋,统一安排,完成不断增加的审计任务。在矩阵结构组织形式下,根据审计机关的年度审计计划和上级审计机关的审计安排,将审计任务划分为不同的审计项目,结合每个审计项目的实际目标、涉及范围以及在专业技术方面的要求,考虑每个审计人员自身情况,打破原有的职位导向,打破处室界限,从审计机关的各个处室抽调审计人员,重新进行人力资源组合,成立以审计项目组长为核心的审计项目工作小组,为特定任务而工作。审计项目组组长全面负责审计项目的工作,对审计项目的质量管理负直接的责任。这种方式不同于传统的以处室为单位的项目组织管理模式,完全以项目为核心,实施审计项目化管理,
    3、不同组织形式的对比
    典型的直线职能型组织管理模式下,以本处室人员为基础开展审计工作,具有专业性强、决策与执行工作有较高效率、便于统一指挥、集中组织管理的特点,但是对组织人员的专业素质要求较高。随着审计项目呈现综合性越来越强的特点,这种组织管理模式也日益难以适应审计工作要求。通常的解决办法一是加强对处室人员的后续教育培训,调整知识结构;二是根据项目情况聘请社会中介组织相关专业的专业人才参加审计。
    矩阵型审计组织结构,在经济责任审计、财务大格局审计、地方政府性债务审计等审计项目中已经得到了广泛的应用,体现出独特的优势,一是通过集中调配审计力量,实现优势互补,克服了以往那种部门之间忙闲不均的情况,实现了现有审计资源的整合;二是不同审计部门人员的不定期组合,在保持专业分工的同时,又增加了相互之间的联系和沟通,为审计人员之间的信息交流和相互学习,提供了良好的机会,提高了专业水平,有利于一专多能的复合型人才的培养;三是配备不同专业的审计人员共同参与,在技术上可相互支持,组成专业项目审计小组,在经验、技术等层面有效地利用了现有审计资源,增加了审计力量,有利于解决信息化建设项目的技术瓶颈问题,能更好地发挥审计团队的作用。但是,这种组织构架下,临时抽调组成的审计项目工作小组成员,面临着审计团队的管理难、多重领导等问题,项目组织协调难度加大;由于打破了处室之间的界限,各处室人员分散于不同的审计项目,处室成员的归属感降低,单位各职能部门组织上存在一定程度混乱。因此,通常以某个项目的负责处室为基础,抽调其他业务处室人员参与,组成项目团队,既发挥传统直线型组织模式的优势,又避免矩阵型组织模式的不足。
    (二)整合政府和社会审计力量推动国家治理的思考。
    国家审计机关担负着对国有资产的管理和使用进行监督,维护国家经济秩序,保障国民经济健康发展的重要任务。审计业务涉及预算执行、经济责任以及各种专项资金等多个方面,审计内容涉及了财务、金融、工程、环境、土地、效益等多个方面。在审计中创新审计组织方式,以中央审计机关为主导,结合地方审计机关,发挥社会中介组织、内部审计机构优势,将人力、资源全面整合以弥补国家审计力量的不足,形成“三位一体”的组织体系,既能整合审计资源,也可以实现审计业务优势互补。
    一是应优化组合、合理搭配三方审计人员。政府审计是一项政策性强、涉及面广的综合性审计工作,不仅仅是就项目审项目,还要了解该项目所在行业目前的状况,分析可能存在的问题和风险点,并提出合理的意见和建议。这些需要审计人员平时要有较强的宏观意识和大局观,对国家、地方甚至行业出台的政策法规比较熟悉,这也是中央审计机关工作人员的优势;地方审计机关人员对具体项目的审计方法和程序等方面比较熟悉,具有一定的优势;涉及到具体行业又需要社会中介机构相关方面的专家在相关行业工艺、管理方式、内控等方面的专业知识。三个方面相结合,能有效地克服投资项目专业化程度较高、综合分析程度大的困难,最大限度地发挥审计人员的作用。
    二是应采取措施保障三方人员步调一致、方向明确地参与工作。地方审计和社会中介机构专家受条件所限,对国家审计的认识还不够深,具体到工作中,就会影响到对事实的认定和问题的查处定性等。在审前调查阶段,可以通过一个项目的试审,探索出一套成熟经验,通过分析、提炼,形成成果,经过归类从中判断哪些属于共性问题、哪些属于一般问题、哪些属于下一阶段应重点关注的方面,重视具有代表性的个性问题,形成审计的重点内容和统一填写的表格,并从中找到体制机制方面存在的问题。通过这种方式,做到每位参审人员步调一致、方向明确,无论是地方审计机关或者是聘请的专家都能较快进入角色。
    三是应建立长期合作机制和专家库制度。通过采取年度资质招投标、审计项目招投标、建立审计专家库等形式,把具有良好企业信誉、具备较强业务能力、管理规范的中介机构,以及专业素质高的审计专家吸收进来参与审计工作,对其中合作效果好的,可以采取长期协作的方式,以利于审计工作的开展。(刘智)
   
   
    [参考文献] :
    [1]刘家义:《国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》,2011年7月8日。
    [2]李云飞:《浅谈审计组织体系》,《中国对外贸易》,2012年第12期。
    [3]任蔓霞:《对我国国家审计组织体制改革的思考》,《财会研究》2010年第2期。
    [4]许存格:《政府审计组织的创新——矩阵结构组织形式》,《会计之友》,2010年第6期下。
    [5]审计署考试中心:《高级审计师资格考试复习指南》,《中国时代经济出版社》,2012年。

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